JAAC 63.11
Auszug aus einem Entscheid der Schweizerische Asylrekurskommission vom 31. Juli 1998, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1998 Nr. 14
Art. 66 al. 1 let. b PA. Admission d'un recours individuel par le Comité des Nations-Unies contre la torture («Committee against torture», CAT). [14]
L'admission par le CAT d'un recours individuel en application de l'art. 22 Conv. torture ne fonde pas en elle-même un motif de révision. L'art. 66 al. 1 let. b PA ne présente à cet égard ni lacune proprement dite ni lacune improprement dite (consid. 5).
Cette considération n'exclut cependant pas que des faits nouveaux importants, ou de nouveaux moyens de preuve, allegues dans le cadre d'une procédure de recours devant le CAT ou résultant de cette procédure, puissent être invoqués utilement lors d'une nouvelle appréciation sous l'angle de la revision (art. 66 al. 2 let. a PA) ou doivent être examinés par l'ODR à l'occasion d'un réexamen ou d'une nouvelle demande d'asile (art. 16 al. 1 let. d LAsi). Les constatations du CAT selon lesquelles l'exécution du renvoi dans le pays d'origine est illicite doivent alors être prises en compte (consid. 6).
Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG. Gutheissung einer Individualbeschwerde durch den Ausschuss der Vereinten Nationen gegen die Folter («Committee against torture», CAT). [13]
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Art. 66 cpv. 1 lett. b PA. Accoglimento di un ricorso individuale da parte del Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura («Committee against torture», CAT). [15]
L'accoglimento di un ricorso individuale giusta l'art. 22 Conv. tortura da parte del CAT non costituisce motivo di revisione. L'art. 66 cpv. 1 lett. b PA non contiene in proposito né una lacuna propria né una lacuna impropria (consid. 5).
Ciò non esclude, tuttavia, che nuovi fatti o nuove prove proposti nell'ambito di una procedura dinanzi al CAT, o risultanti da una siffatta procedura, possano essere di rilievo dal profilo della revisione (art. 66 cpv. 2 lett. a PA) o debbano essere esaminati dall'UFR nel quadro di una procedura di riesame o di una nuova domanda d'asilo (art. 16 cpv. 1 lett. d LAsi). Nel far ciò, occorre tener conto dell'illiceità dell'esecuzione dell'allontanamento verso il Paese d'origine rilevata dal CAT (consid. 6).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Der Gesuchsteller, türkischer Staatsangehöriger kurdischer Ethnie aus der Provinz Tunçeli, stellte am 1. Oktober 1990 in der Schweiz ein Asylgesuch. Zu dessen Begründung machte er im wesentlichen geltend, er sei seit 1978 Mitglied der verbotenen kurdischen Organisation «KAWA», deren Versammlungen er besucht und für welche er Flugblätter verteilt und Plakate aufgeklebt habe. Im Jahre 1981 sei er deswegen von Angehörigen des Militärs festgenommen und während neun Tagen auf dem Posten von X. verhört und gefoltert worden. Ab Juni 1982 habe er sich sodann im Militärdienst befunden. Noch während der Absolvierung dieses Dienstes sei er im Jahre 1983 erneut festgenommen worden. Man habe ihn während sechsunddreissig Tagen auf dem Polizeiposten befragt, misshandelt und gefoltert; anschliessend sei er ins Militärgefängnis verlegt worden, wo er bis Ende 1984 inhaftiert gewesen sei. Das Militärgericht N. habe ihn in der Folge wegen Gehilfenschaft zugunsten der KAWA zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren verurteilt und gleichzeitig eine zehnmonatige Verbannung in die Provinz Izmir verfügt. Nach seinem Umzug in die Ortschaft Y. (Provinz Izmir), wo er anschliessend
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bis zu seiner Ausreise gelebt und sich wieder für die KAWA betätigt habe, sei er immer, wenn in der Region etwas passiert sei, von der Polizei verhört und misshandelt worden. Im Juli 1990 habe er sich für kurze Zeit in seine Heimatprovinz Tunçeli begeben, um abzuklären, ob eine allfällige Rückkehr möglich wäre. Dort habe er den türkischen Nationalrat K.G. angetroffen und mit diesem über die schwierige Situation der Kurden in der Türkei diskutiert. Die Polizei habe von diesem Gespräch erfahren und ihn in Izmir gesucht, worauf er sich zur Ausreise entschlossen habe. Seit diesem Zeitpunkt werde seine Ehefrau von den Sicherheitskräften bedrängt, weshalb sie zu seinem in B. lebenden Bruder habe ziehen müssen.
Zur Stützung seiner Vorbringen reichte der Gesuchsteller diverse Beweismittel zu den Akten, darunter das Urteil des Militärgerichts N. aus dem Jahr 1984. Im Auftrag des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) getroffene Abklärungen der Schweizerischen Vertretung in Ankara ergaben in der Folge, dass die eingereichten Gerichtsakten authentisch sind.
Mit Verfügung vom 1. Juli 1993 wies das BFF das Asylgesuch des Gesuchstellers ab und ordnete dessen Wegweisung aus der Schweiz an. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, die Vorbringen des Gesuchstellers vermöchten weder den Anforderungen an die Glaubhaftmachung gemäss Art. 12a des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31) noch denjenigen an die Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 3 AsylG standzuhalten. Bezüglich der nachgewiesenen strafrechtlichen Verfolgung und Verurteilung des Gesuchstellers im Zusammenhang mit seinen politischen Aktivitäten anfangs der Achtzigerjahre stellte sich das BFF dabei auf den Standpunkt, diese Verfolgung habe im Zeitpunkt der Ausreise des Gesuchstellers bereits sehr lang zurückgelegen, weshalb es am asylrechtlich relevanten zeitlichen Kausalzusammenhang zwischen diesen Ereignissen und der Flucht des Gesuchstellers mangle. Die Vorbringen des Gesuchstellers hinsichtlich der polizeilichen Behelligungen in der Region Izmir sowie hinsichtlich des geltend gemachten Kontakts zum türkischen Nationalrat K.G. erachtete es im weiteren als widersprüchlich und daher nicht glaubhaft.
Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde von der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) mit Urteil vom 27. Oktober 1994 ebenfalls abgewiesen.
Mit Eingabe durch seine Rechtsvertreterin vom 31. Januar 1995 gelangte der Gesuchsteller mit einer Individualbeschwerde an das Comité contre la torture («Committee against torture», nachfolgend kurz CAT) in Genf, in welcher er eine Verletzung von Art. 3 des Übereinkommens vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (FoK, SR 0.105) durch die Schweiz geltend machte. Auf Gesuch des Gesuchstellers und Ersuchen des CAT hin setzte das BFF den Vollzug der Wegweisung einstweilen aus. Am 8. Mai 1996 hiess das CAT in der Folge die Beschwerde des Gesuchstellers gut und stellte fest, dass der Vollzug der Wegweisung des Gesuchstellers eine Verletzung von Art. 3 FoK darstellen würde (VPB 60.132).
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Mit Eingabe durch seine Rechtsvertreterin vom 11. Juni 1996 beantragt der Gesuchsteller die revisionsweise Aufhebung des Beschwerdeentscheides vom 27. Oktober 1994 und die Gewährung von Asyl. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um Verlängerung der vom BFF angeordneten Aussetzung des Wegweisungsvollzugs.
Nachdem der zuständige Instruktionsrichter der ARK beim Bundesamt für Justiz die Akten des Beschwerdeverfahrens vor dem CAT angefordert und erhalten hat, hat er mit Zwischenverfügung vom 28. Juni 1996 die bereits vom BFF angeordnete Sistierung des Vollzugs der Wegweisung bestätigt.
Mit Eingabe durch seine Rechtsvertreterin vom 27. Juni 1996 (bei der ARK eingelangt am 3. Juli 1996) hat der Gesuchsteller sein Revisionsgesuch vom 11. Juni 1996 ergänzt. Unter anderem bringt er dabei vor, das CAT habe - ohne seine Mitwirkung - eine Pressemitteilung herausgegeben, in welcher er namentlich erwähnt werde und Details zu seinen Asylgründen sowie zur Situation seiner in der Türkei verbliebenen Familie genannt würden. Es sei davon auszugehen, dass sein Name dadurch weitherum publik geworden sei, handle es sich doch um eine Agenturmeldung, welche bereits in etlichen in- und ausländischen Zeitungen erschienen sei (der Gesuchsteller reicht in diesem Zusammenhang entsprechende Zeitungsartikel zu den Akten); er macht geltend, bei dieser Sachlage sei vom Bestehen eines objektiven Nachfluchtgrundes auszugehen. Im weiteren macht der Gesuchsteller geltend, er betätige sich auch in der Schweiz weiterhin aktiv für die KAWA. Er legt diesbezüglich zwei Fotografien ins Recht, auf welchen er anlässlich von Kundgebungen als Träger von Spruchbändern dieser Organisation erkennbar ist.
Am 3. Januar 1997 ist schliesslich die Ehefrau des Gesuchstellers in die Schweiz gelangt und hat ein Asylgesuch gestellt, welches im Urteilszeitpunkt erstinstanzlich beim BFF hängig ist.
Die ARK weist das Revisionsgesuch ab und überweist die Sache ans BFF zur Prüfung unter dem Gesichtspunkt von Art. 16 Abs. 1 Bst. d AsylG.
Aus den Erwägungen:
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des Artikels vom 4. Oktober 1991 stamme, währenddem die FoK erst am 1. Januar 1992 in Kraft getreten sei. Da sich die Individualbeschwerde an den EGMR und diejenige an das CAT ausschlössen, müsse gefolgert werden, dass beiden Rechtsmitteln derselbe Stellenwert zukomme und Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG somit auch bei Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT Anwendung finde. In seiner Eingabe vom 27. Juni 1996 führt der Gesuchsteller im weiteren aus, es treffe zwar zu, dass die Feststellung des CAT, wonach die Schweiz die FoK verletzt habe, formell keinen völkerrechtlich verbindlichen Charakter aufweise. In der Vergangenheit habe sich die Schweiz jedoch verschiedentlich klar an die Empfehlungen und Feststellungen des CAT gehalten und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie diese als verbindlich erachte. Sowohl im Fall M. - in welchem das CAT erstmals eine gegen die Schweiz gerichtete Individualbeschwerde gutgeheissen habe - als auch im vorliegenden Fall hätten sich die schweizerischen Behörden an die Empfehlung des Komitees hinsichtlich der Gewährung der aufschiebenden Wirkung gehalten; damit habe die Schweiz ihren Willen bekundet, sich an die Empfehlungen des CAT zu halten. Im Fall M. habe die Schweiz darüber hinaus nach der erfolgten Gutheissung der Individualbeschwerde vom Vollzug der Wegweisung abgesehen und den Beschwerdeführer vorläufig aufgenommen. Damit habe die Schweiz bis anhin klar zu erkennen gegeben, dass sie den Schlussfolgerungen des CAT dieselbe Verbindlichkeit einräume, wie denjenigen der Strassburger-Organe.
5.a. Soweit sich der Gesuchsteller zunächst auf den Standpunkt stellt, Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG sei bezüglich der darin enthaltenen Revisionsgründe lückenhaft, weil die revidierte Fassung dieser Bestimmung vom 4. Oktober 1991 stamme, währenddem die FoK erst am 1. Januar 1992 in Kraft getreten sei, ist ihm entgegenzuhalten, dass die FoK für die Schweiz bereits am 26. Juni 1987 in Kraft getreten ist, mithin einige Jahre vor dem auf den 15. Februar 1992 erfolgten Inkrafttreten der revidierten Fassung von Art. 66 VwVG; die Argumentation des Gesuchstellers, welche sich auf einen unrichtigen chronologischen Ablauf des Inkrafttretens der fraglichen Normen stützt, geht daher fehl.
b. Dieser Umstand alleine spricht indessen noch nicht a priori gegen das Vorhandensein einer Gesetzeslücke. Erfahrungsgemäss sind nämlich Rechtserlasse oft unvollständig, indem entweder eine Rechtsfrage, die der Einzelfall aufgibt, gesetzlich gar nicht geregelt ist (sog. «echte» Lücke), oder aber indem das Gesetz zwar eine Regelung bereithält, diese aber unter den heutigen Verhältnissen in keiner Weise mehr befriedigt (sog. «unechte» Lücke). In der Verwaltungsrechtslehre und -rechtsprechung sind die Auffassungen bezüglich der Unterscheidung in «echte» und «unechte» Lücken zwar kontrovers und es ist bei gewissen Autoren seit längerer Zeit nur noch von «planwidriger Unvollständigkeit des Gesetzes» die Rede. Im Ergebnis herrscht jedoch Einigkeit darüber, dass Gesetzeslücken durch den rechtsanwendenden Richter geschlossen werden können, sofern gewisse Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. dazu und zum Folgenden Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, eine Einführung, Bern 1986, S. 83 ff. [nachfolgend zitiert: Gygi, Verwaltungsrecht]; Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980; Silvan Hutter, Die Gesetzeslücke im Verwaltungsrecht, Freiburg 1989; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990; André
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Grisel, Traité de droit administratif, Bd. I, Neuenburg 1984; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1991; Pierre Moor, Droit administratif, Bd. I, 2. Aufl., Bern 1994; Henri Deschenaux, Traité de droit civil suisse - Le titre préliminaire du code civil, Freiburg i.Ue. 1969, S. 89 ff .; zur neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung vgl. BGE 121 III 224 E. 1d, 120 III 134 f. E. 3, 112 Ib 309 ff. E. 2). Im Zusammenhang mit Art. 66 VwVG hat die ARK im weiteren zwar in ihrem Grundsatzurteil vom 29. April 1993 i.S. D.D., Rumänien (VPB 58.35), festgehalten, die Revisionsgründe seien im VwVG abschliessend genannt (VPB 58.35 E. 2a); sie lehnte es daher ab, die geltend gemachte Verletzung der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Verhältnismässigkeitsprinzips beziehungsweise des Willkürverbots als Revisionsgründe anzuerkennen (VPB 58.35 E. 3a). Die Feststellung der grundsätzlich abschliessenden Aufzählung der Revisionsgründe steht indessen einer Prüfung der Frage, ob Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG durch richterliche Lückenfüllung zu ergänzen ist, nicht im Wege, gelten doch hinsichtlich einer allfälligen Erweiterung der anerkannten Revisionsgründe die allgemeinen Regeln über die Lückenfüllung im öffentlichen Recht (vgl. Ursina Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zürich 1985, S. 90, mit weiteren Hinweisen). Es ist somit im folgenden anhand der immer noch vorherrschenden Unterscheidung von «echten» und «unechten» Gesetzeslücken zu prüfen, ob Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG hinsichtlich des Beschwerdeverfahrens vor dem CAT ergänzungsbedürftig ist.
c.aa. Ausgangspunkt der Prüfung des Vorliegens einer «echten» Lücke ist eine Auslegung der fraglichen Gesetzesbestimmung nach den gängigen Kriterien. Von Bedeutung sind dabei neben dem Wortlaut der Norm insbesondere deren Sinn und Zweck, das heisst deren ratio legis, welche sich unter anderem aus den Materialien des Gesetzgebers ergibt (vgl. VPB 61.4, E. 5c; Gygi, Verwaltungsrecht, S. 134 f .; Fleiner-Gerster, a.a.O., S. 91 ff.). Ergibt diese Auslegung, dass das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeutet, liegt ein sogenanntes «qualifiziertes Schweigen» des Gesetzgebers vor. In diesem Fall hat er eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinne - mitentschieden; für Analogie und richterliche Lückenfüllung besteht diesfalls kein Platz (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., S. 41, Rz. 192; Gygi, Verwaltungsrecht, S. 83 f., mit Hinweis auf BGE 108 V 17 f. E. 3b und 101 Ib 335; Hutter, a.a.O., S. 79 ff. mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 116 II 4 ff. E. 3 u. 4a).
bb. Um im vorliegenden Fall beurteilen zu können, ob der Gesetzgeber bewusst - durch qualifiziertes Schweigen - von der Aufnahme eines Revisionsgrundes im Zusammenhang mit der Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT abgesehen hat oder ob vielmehr eine durch gesetzgeberisches Versehen entstandene «planwidrige Unvollständigkeit» des VwVG - oder eben eine «echte» Lücke - vorliegt, ist, da der Wortlaut von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG selber nicht weiterhilft, hauptsächlich auf die Materialien abzustellen. Dabei ergibt sich zunächst, dass die hier interessierende Frage weder in der Botschaft des Bundesrates vom 30. Oktober 1985 betreffend die FoK (BBl 1985 III 285 ff.), noch in derjenigen vom 18. März 1991 betreffend die Änderung des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) - beziehungsweise des VwVG - (BBl 1991 II 465 ff.) explizit erörtert wurde. Auch in den einschlägigen parlamentarischen Beratungen wurde
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nicht ausdrücklich über eine allfällige Einführung eines entsprechenden Revisionsgrundes diskutiert. Die Tatsache, dass im Zuge der Revision von Art. 66 Abs. 1 VwVG ohne weiteres Gelegenheit zur Einführung weiterer Revisionsgründe bestanden hätte, der Gesetzgeber aber eine solche Möglichkeit nicht einmal in Betracht gezogen hat, deutet darauf hin, dass er qualifiziert geschwiegen hat (vgl. BGE 99 V 19 ff .; diesbezüglich kritisch Hutter, a.a.O., S. 84 ff.).
cc. Dieses eher vage Anzeichen - immerhin könnte die Untätigkeit des Gesetzgebers auch auf ein blosses Versehen zurückzuführen sein - wird entscheidend verstärkt, wenn die Durchsetzungsmechanismen einerseits der EMRK und andererseits der FoK einander gegenübergestellt werden.
Im Falle der EMRK ergibt sich dabei, dass die Urteile der Strassburger-Organe in einem kontradiktorischen Verfahren mit quasi-gerichtlichem Charakter zustandekommen (Der quasi-gerichtliche Charakter rührt unter anderem daher, dass heute mit dem Ministerkomitee einer politischen Behörde Entscheidbefugnis zukommt. Dieser «Mangel» wird indessen mit dem am 1. November 1998 in Kraft tretenden 11. Protokoll zur EMRK vom 11. Mai 1994 behoben, indem der EGMR fortan als einziges Entscheidorgan und neu als ständiger Gerichtshof über Beschwerden befinden wird; die Europäische Kommission für Menschenrechte, bisher zuständig für das Zulassungsverfahren, wird aufgelöst; vgl. dazu Stefan Trechsel, Das Schutzsystem der EMRK heute und [über -? ]morgen, in: Europa Institut Zürich, D. Thürer / R.H. Weber / R. Zäch [Hrsg.], Aktuelle Fragen zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1994, S. 5 ff .; Botschaft des Bundesrates vom 23. November 1994 über die Genehmigung des Protokolls Nr. 11 zur EMRK vom 11. Mai 1994 betreffend Umgestaltung der in dieser Konvention vorgesehenen Kontrollmechanismen, BB 1995 I 999 ff .; Jahresbericht des Bundesrates vom 14. Januar 1998 über die Tätigkeiten der Schweiz im Europarat 1997, BBl 1998 I 586 ff.). Einem Urteil des EGMR - beziehungsweise einer Resolution des Ministerkomitees -, in welchem eine Konventionsverletzung festgestellt wird, kommt zwar nach einhelliger Auffassung keine kassatorische Wirkung hinsichtlich des letztinstanzlichen nationalen Urteiles zu, d.h. der innerstaatliche Entscheid wird nicht ohne weiteres aufgehoben (vgl. Jochen Frowein / Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl a.Rh. u.a. 1996, S. 725; Arthur Haefliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 349). Mit der Ratifikation der EMRK ist die Schweiz jedoch die Verpflichtung eingegangen, die Urteile beziehungsweise Resolutionen der Strassburger-Organe als bindend anzusehen (vgl. Art. 53 bzw. Art. 32 Abs. 4 EMRK) und, falls eine Konventionsverletzung festgestellt wird, Wiedergutmachung zu leisten. In der Praxis ergaben sich jedoch grösste Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Verpflichtung dadurch, dass nach den Verfahrensgesetzen (insbesondere dem OG und dem VwVG) in ihrer damaligen Fassung die schweizerischen Gerichte nicht auf ihre rechtskräftigen Urteile zurückkommen konnten. Ausgehend von einem Postulat von Nationalrat Reininger vom 19. September 1979 wurde daher ein entsprechender Revisionsgrund unter anderem in Art. 139a OG und Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG aufgenommen (vgl. Mark Villiger, Handbuch der
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Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, S. 157 ff .; Jean-Francois Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. V, Bern 1992, S. 45 ff.; Haefliger, a.a.O., S. 351 ff.; BBl 1991 II 468 ff.).
Eine den obenerwähnten Bestimmungen von Art. 32 Abs. 4 beziehungsweise Art. 53 EMRK entsprechende Bindungswirkung fehlt demgegenüber - wie auch der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 27. Juni 1996 zu Recht nicht grundsätzlich bestreitet - hinsichtlich der FoK (vgl. Markus Raess, der Schutz vor Folter im Völkerrecht, Diss. Zürich 1989, S. 154; Kay Hailbronner / Albrecht Randelzhofer, Zur Zeichnung der UN-Folterkonvention durch die Bundesrepublik Deutschland, Europäische Grundrechte-Zeitschrift [EuGRZ] 1986, S. 642 f.). Hailbronner/Randelzhofer führen diesbezüglich aus, die Feststellungen des CAT seien von den nationalen Behörden nach Art. 3 Abs. 2 Fok nur «unter anderem» zu berücksichtigen. Trotz Vorliegens einer entsprechenden Feststellung des CAT könne daher die nationale Behörde unter Würdigung aller Umstände im konkreten Fall zum Ergebnis gelangen, dass keine schwerwiegenden Gründe für die Annahme einer Foltergefahr bestünden (vgl. Hailbronner/Randelzhofer, a.a.O., S. 646); dieser von der herrschenden Lehre mitgetragenen Auffassung ist grundsätzlich zuzustimmen. Die soeben genannten Autoren halten im weiteren dafür, dass die nationale Behörde mit ihrer Entscheidung nicht zuwarten müsse, bis «von den in Art. 3 Abs. 2 [FoK] genannten internationalen Organen» - gemeint ist das CAT - einschlägige Feststellungen nach der einen oder anderen Richtung getroffen worden seien (vgl. Hailbronner/Randelzhofer, a.a.O., S. 646). Von dieser - völkerrechtlich an sich zulässigen - Möglichkeit, den innerstaatlichen Entscheid trotz hängiger Beschwerde vor dem CAT zu vollziehen, hat die Schweiz in den bisherigen Fällen, wie vom Gesuchsteller zu Recht angegeben, allerdings nicht Gebrauch gemacht; angesichts der Menschenrechtspolitik der Schweiz hat sie es als nicht opportun erachtet, einem Ersuchen der betreffenden Beschwerdeführer beziehungsweise des CAT um einstweilige Sistierung des Wegweisungsvollzugs nicht stattzugeben und den Beschwerdeführern damit faktisch das Beschwerderecht zu nehmen. Dass die Schweiz durch dieses Verhalten im Ergebnis eine Bindungswirkung der CAT-Entscheide anerkannt hätte, kann entgegen der Auffassung des Gesuchstellers jedoch nicht gesagt werden. Selbstverständlich bedeutet dies nicht, dass sich die Schweiz leichtfertig über einen CAT-Entscheid hinwegsetzen kann; indessen ändert dies nichts an der Tatsache, dass einem derartigen Entscheid streng rechtlich - und allein dies ist für die vorliegend von der ARK zu beurteilende revisionsrechtliche Frage von Bedeutung - keine Bindungswirkung zukommt (vgl. im übrigen nachfolgende E. 5 f). Auch das CAT geht davon aus, dass seine «constatations» nur deklaratorischen Charakter haben und keine Verpflichtung des Vertragsstaates zur Abänderung des Asylentscheides schaffen; hingegen sei es Sache des Vertragsstaates, eine angemessene, dem CAT-Entscheid Rechnung tragende Lösung zu suchen («il lui appartient par contre de rechercher des solutions qui lui permettront de prendre toutes les mesures utiles pour se conformer aux dispositions de l'art. 3 de la Convention»; Entscheid des CAT vom 9. Mai 1997 i.S. Aemei c / Suisse, zit. nach Revue universelle des droits de l'homme [RUDH] 1997 S. 364, Ziff. 11). Der gegenüber der EMRK wesentlich schwächere Durchsetzungsmechanismus zeigt sich im weiteren auch darin, dass das Verfahren vor dem CAT in keiner Weise einem kontradiktorischen (heute noch quasi-)gerichtlichen Prozess entspricht. Anders als auf europäischer Ebene
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sahen sich die Urheber der FoK dem Problem ausgesetzt, mit einer ungleich grösseren Anzahl Staaten, in welchen teilweise völlig unterschiedliche Rechtsauffassungen und -systeme herrschen, einen für alle potentiellen Unterzeichnerstaaten annehmbaren Durchsetzungsmechanismus zu finden. Im Ergebnis resultierte daher ein nur rudimentär ausgebildetes Kontrollsystem; die Einführung gerichtlicher Kontrollverfahren nach dem Muster der EMRK wäre auf universeller Ebene keinesfalls akzeptiert worden (so ausdrücklich Hailbronner/Randelzhofer, a.a.O., S. 643; vgl. auch Manfred Nowak, Die UNO-Konvention gegen die Folter vom 10. Dezember 1984, EuGRZ 1985, S. 109 ff., insb. S. 114 f.; Raess, a.a.O., S. 149 ff., insb. Ziff. V; BBl 1985 III 287 u. 294). In Art. 22 FoK - der lediglich nach fakultativer ausdrücklicher Erklärung eines Staates, der die FoK ratifiziert, für diesen wirksam wird - wurde daher ein Individualbeschwerdeverfahren aufgenommen, welches weit hinter demjenigen der EMRK zurückbleibt. Es entspricht inhaltlich dem in Art. 1 ff. des Fakultativprotokolls zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2, für die Schweiz in Kraft seit 18. September 1992; dieser Pakt enthält in seinem Art. 7 ebenfalls ein völkerrechtliches Folterverbot) verankerten Verfahren; gleiches gilt für die in Art. 21 FoK vorgesehene Staatenbeschwerde, welche dem in Art. 41 des genannten Paktes vorgesehenen Instrumentarium nachgebildet wurde (vgl. Nowak, a.a.O., S. 114 f.; BBl 1985 III 295, Fussnote 11). Beide Verfahren zeichnen sich durch grösste Rücksichtnahme auf die betroffenen Staaten aus. Im äussersten Fall kommt es zur Abfassung eines Berichts des CAT, in welchem dieses dem betroffenen Staat und dem Beschwerdeführer seine Auffassungen («views»; «constatations») mitteilt (vgl. Hailbronner/Randelzhofer, a.a.O., S. 642 f., Ziff. III; Nowak, a.a.O., S. 114 f., Ziff. 4c).
dd. Die obengenannten beachtlichen Unterschiede hinsichtlich der Durchsetzungsmechanismen einerseits der EMRK und andererseits der FoK (beziehungsweise des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte) waren dem Gesetzgeber bei der Revision des OG beziehungsweise des VwVG durchaus bewusst. Nachdem der Bundesrat bereits in seiner Botschaft vom 30. Oktober 1985 betreffend die FoK darauf hingewiesen hatte, im Gegensatz zum Parteienverfahren mit quasi-rechtlichem Charakter, wie es die EMRK vorsehe, biete die FoK lediglich einen rudimentär ausgebildeten Kontrollmechanismus (vgl. BBl 1985 III 287), führte er in seiner Botschaft vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966 (darunter der erwähnte Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte, nachfolgend Pakt II genannt) wörtlich folgendes aus:
«Im übrigen kann der Ausschuss aufgrund eines Fakultativprotokolls zum Pakt II Mitteilungen von Einzelpersonen prüfen, die behaupten, Opfer einer Verletzung eines im Pakt niedergelegten Rechts durch einen Vertragsstaat zu sein. Aufgrund einer solchen Prüfung ist der Ausschuss lediglich befugt, seine Auffassungen dem betroffenen Vertragsstaat und der Einzelperson mitzuteilen. Im Unterschied zur EMRK, die das Eingreifen internationaler Organe mit dem Auftrag vorsieht, in einem kontradiktorischen Verfahren quasi-gerichtlichen Charakters, das in einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte oder in einer Resolution des Ministerkomitees des Europarates gipfeln kann, festzustellen, ob ein Mitgliedstaat seinen aus der Konvention fliessenden Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, ist das Kontrollsystem von Pakt II nicht gerichtlich
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und sieht keine Sanktion im Falle der Nichteinhaltung des Paktes vor. ( ... ) Da die Pakte Staaten auf universeller Ebene zusammenbringen, deren politische, wirtschaftliche und soziale Systeme sowie deren Entwicklungsniveaus sehr unterschiedlich sind, haben sie einen kleineren gemeinsamen Nenner als die entsprechenden Instrumente des Europarates, was einen im allgemeinen schwächeren Schutz der Menschenrechte zur Folge hat; trotzdem und obwohl ihre Kontrollmechanismen viel weniger ausgebaut sind, kann man die Bilanz der Tätigkeiten der Organe der Pakte im grossen und ganzen positiv beurteilen und daraus schliessen, dass sie zur weltweiten Achtung und Förderung der Menschenrechte beitragen. Der Beitritt der Schweiz zu den Pakten hätte deshalb nicht in erster Linie zur Folge, den Menschenrechtsschutz in unserem Land zu verstärken, wie dies bei der EMRK der Fall ist, sondern würde vor allem ein wichtiges aussenpolitisches Ziel auf universeller Ebene verwirklichen.» (BBl 1991 I 1194 ff.).
Diese Ausführungen des Bundesrats können nach dem bisher Gesagten ohne weiteres auf dessen Auffassungen hinsichtlich der FoK übertragen werden. Es erstaunt bei dieser Sachlage nicht, dass der Bundesrat in der Folge die Frage einer allfälligen Aufnahme eines Revisionsgrundes im Zusammenhang mit der Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT in seiner Botschaft vom 18. März 1991 - mithin keine zwei Monate nach seinen soeben genannten Ausführungen - gar nicht aufgeworfen hat. Dementsprechend erhellt auch, wieso diese Thematik in den nachfolgenden parlamentarischen Beratungen nicht aufgegriffen wurde und somit keinen Niederschlag in den entsprechenden Protokollen gefunden hat. Die Tatsache, dass der Gesetzgeber anlässlich der Revision des OG/VwVG bei Kenntnis der völlig unterschiedlichen Durchsetzungsmechanismen einerseits der EMRK und andererseits der FoK (beziehungsweise des Paktes II) davon abgesehen hat, über die allfällige Einfügung eines Revisionsgrundes im Zusammenhang mit der Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT auch nur zu debattieren, lässt nach dem Gesagten ebenfalls den Schluss zu, der Gesetzgeber habe die Frage durch qualifiziertes Schweigen beantwortet. Auch unter Berücksichtigung der von Teilen der Lehre geäusserten Kritik an der Zuverlässigkeit der Beurteilung eines qualifizierten Schweigens - welche letztlich immer eine richterliche Mutmassung beinhaltet (vgl. Hutter, a.a.O., S. 79 ff., insb. S. 88 ff.) - ist festzuhalten, dass jedenfalls eine «echte» Lücke im Gesetz nicht vorliegt.
d. Nach der Feststellung des Fehlens einer «echten» Lücke stellt sich im weiteren einzig noch die Frage, ob die im Gesetz - implizit - enthaltene Regelung derart unbefriedigend erscheint, dass sie als «unechte» Lücke korrigiert werden müsste. Die Beseitigung einer «unechten» Lücke fällt allerdings nur in Ausnahmefällen in Betracht, bedeutet sie doch einen Eingriff der rechtsanwendenden Behör-de in die Kompetenz des Gesetzgebers (vgl. Gygi, Verwaltungsrecht, S. 84 f .; Häfelin/Müller, a.a.O., S. 42, Rz. 198 f .; Knapp, a.a.O., S. 94, nº 442; Moor, a.a.O., S. 155; BGE 120 III 134 f. E. 3b). Im vorliegenden Fall ist diesbezüglich festzuhalten, dass die Revision des OG/VwVG von 1991 noch relativ kurz zurückliegt und sich die zu berücksichtigenden Verhältnisse seither nicht geändert haben, weshalb dem Willen des Gesetzgebers in hohem Masse Gewicht zukommt. Auch wenn es gute Gründe für das rechtspolitische Postulat einer revisionsrechtlichen Berücksichtigung von CAT-Entscheiden geben mag, erscheint aus den
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dargelegten Gründen eine ausnahmsweise richterliche Korrektur aufgrund einer geltungszeitlichen Auslegung von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG nicht statthaft.
e. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG hinsichtlich der Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT weder eine «echte» noch eine «unechte» Gesetzeslücke aufweist, da der Entscheid des CAT insbesondere angesichts der fehlenden Bindungswirkung nicht die gleiche Wirkung beanspruchen kann, wie der Entscheid des EGMR beziehungsweise des Ministerkomitees des Europarates, und der Gesetzgeber deswegen bei der Aufnahme des Revisionsgrundes von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG durch qualifiziertes Schweigen von der Einführung eines diesbezüglichen Revisionsgrundes abgesehen hat. Das vorliegende Revisionsgesuch ist demnach abzuweisen, soweit der Revisionstatbestand von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG angerufen wird.
f. Lediglich der Vollständigkeit halber bleibt anzufügen, dass selbst die Annahme eines Revisionsgrundes im Zusammenhang mit der Gutheissung einer Beschwerde durch das CAT nicht automatisch zur vollständigen Aufhebung des innerstaatlichen Urteiles und der Anerkennung des Gesuchstellers als Flüchtling gemäss Art. 3 AsylG zu führen vermöchte; mit dem Absehen von Vollzugshandlungen wäre einer allfälligen völkerrechtlichen Verpflichtung der Schweiz nämlich durchaus Genüge getan (vgl. dazu auch den Wortlaut von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG, wonach die Beschwerdeinstanz ihren Beschwerdeentscheid lediglich dann in Revision zieht, wenn der EGMR beziehungsweise das Ministerkomitee eine Individualbeschwerde gutheisst und eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich ist).
a. Der Gesuchsteller hat zwar in seinem Revisionsgesuch vom 11. Juni 1996 und auch in den später von ihm eingereichten Eingaben neben Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG keine weiteren Revisionsgründe explizit geltend gemacht. Er hat allerdings im Rahmen des Revisionsverfahrens eine grosse Anzahl von Beweismitteln zu den Akten gereicht und ergänzende Sachverhaltselemente vorgebracht. Nach der Rechtsprechung der ARK ist ein Revisionsgesuch, mit welchem neue Beweismittel vorgelegt werden, zulässig und zu prüfen, auch wenn die Eingabe nicht ausdrücklich auf den Revisionsgrund von Art. 66 Abs. 2 Bst. a VwVG Bezug nimmt. Allerdings muss aus der Begründung des Gesuchs hervorgehen, dass der Gesuchsteller eine Änderung der Sachverhaltsfeststellungen des angefochtenen Beschwerdeentscheides herbeiführen will, indem er mit den vorgelegten Beweismitteln über eine
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Tatsache Beweis zu führen gedenkt, die sich vor jenem Entscheid zugetragen hat (vgl. VPB 58.35 E. 4a). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall - zumindest teilweise - erfüllt.
So macht der Gesuchsteller zunächst geltend, er habe sich auch in der Schweiz zur KAWA bekannt, indem er an deren Veranstaltungen teilgenommen habe, anlässlich von 1. Mai-Feiern und Gedenkmärschen zum 12. September (1980, dem Tag des Militärputsches in der Türkei; Anm. der Kommission) hinter deren Fahne marschiert sei und sich nach Erscheinen des neuen Parteiorganes «Jîyana Nû» als Vertreter der Schweiz für diese engagiert habe; die letztgenannte offizielle Tätigkeit habe er jedoch aufgrund des Druckes, dem seine Ehefrau in der Türkei ausgesetzt gewesen sei, bereits nach der Edition der ersten Ausgabe wieder eingestellt (vgl. Revisionseingabe vom 11. Juni 1996, Ziff. 4). Zur Stützung dieser Vorbringen hat der Gesuchsteller in der Folge mit Eingabe vom 27. Juni 1996 zwei Fotografien - darunter eine aus dem Mai 1994, mithin einem Zeitpunkt vor Ausfällung des Beschwerdeentscheides der ARK vom 27. Oktober 1994 - zu den Akten gereicht, auf welchen er als Träger von Spruchbändern der KAWA bei Kundgebungen zu sehen ist. Im Zusammenhang mit den soeben genannten politischen Exilaktivitäten des Gesuchstellers - soweit sie den Zeitraum vor Ausfällung des Beschwerdeentscheides betreffen - gelangt die Kommission zum Schluss, dass die vorgebrachten Tatsachen und eingereichten Beweismittel die Anforderungen an die Erheblichkeit im Sinne von Art. 66 Abs. 2 Bst. a VwVG nicht erfüllen. Nach Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten im Rahmen eines Revisionsverfahrens vorgebrachte Tatsachen nämlich nur dann als erheblich, wenn sie geeignet sind, die tatbeständliche Grundlage des angefochtenen Entscheides zu verändern und bei zutreffender rechtlicher Würdigung zu einem anderen, für den Gesuchsteller günstigeren Ergebnis zu führen (vgl. Beerli-Bonorand, a.a.O., S. 106; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 189, Rz 321). Dies kann in casu nicht gesagt werden, vermag doch die Teilnahme an politischen Kundgebungen in der Schweiz für sich alleine trotz notorischer Überwachung dieser Aktivitäten durch den türkischen Geheimdienst keine Gefährdung des Gesuchstellers zu belegen, welche die Aufhebung des Beschwerdeentscheides und die Wiederaufnahme des Beschwerdeverfahrens zu rechtfertigen vermöchten. Unter diesen Umständen kann die Frage, ob der Gesuchsteller die vorgebrachten Exilaktivitäten nicht bereits im ordentlichen Beschwerdeverfahren hätte geltend machen können, offenbleiben.
Gleiches gilt im weiteren auch hinsichtlich der vom Gesuchsteller im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor dem CAT geltend gemachte Situation in seiner ursprünglichen Heimatprovinz Tunçeli. Der Gesuchsteller hat zwar unter Einreichung etlicher Beweismittel hinreichend dargelegt, dass die türkischen Sicherheitskräfte im Rahmen von militärischen Operationen gegen die kurdische Arbeiterpartei PKK im September/Oktober 1994 etliche Dörfer in der Region um X., darunter auch sein eigenes Heimatdorf, dem Erdboden gleichgemacht haben. Diese Tatsache erscheint indessen nicht erheblich im revisionsrechtlichen Sinne, da die Beschwerdeinstanz dem Gesuchsteller das Vorliegen einer innerstaatlichen Fluchtalternative im Westen der Türkei
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entgegengehalten hat (vgl. Beschwerdeentscheid vom 27. Oktober 1994, S. 11, E. 5c.bb); aus der Situation in seiner Heimatprovinz kann der Gesuchsteller somit revisionsrechtlich nichts zu seinen Gunsten ableiten.
Weitere Tatsachen, welche sich bereits vor der Ausfällung des Beschwerdeentscheides zugetragen haben, zu Ungunsten des Gesuchsteller jedoch bisher unbewiesen geblieben sind, bringt der Gesuchsteller nicht vor. Nach dem Gesagten ist somit zusammenfassend festzuhalten, dass der Gesuchsteller keine neuen erheblichen Tatsachen beziehungsweise Beweismittel im Sinne von Art. 66 Abs. 2 Bst. a VwVG vorgelegt hat. Das Revisionsgesuch ist daher auch in dieser Hinsicht abzuweisen (zur Prüfung der erwähnten Exilaktivitäten des Gesuchsteller sowie der Entwicklung in der Provinz Tunçeli im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 Bst. d AsylG vgl. nachfolgende E. 6b in fine).
b. Im Rahmen des vorliegenden Revisionsverfahrens hat der Gesuchsteller im weiteren Tatsachen geltend gemacht - und entsprechende Beweismittel eingereicht -, welche sich nach der Ausfällung des Beschwerdeentscheides vom 27. Oktober 1994 ereignet haben.
Zunächst ergibt sich diesbezüglich aus den Akten, dass der Gesuchsteller sich mit einem Schreiben vom 6. Dezember 1994 an den Staatsanwalt von Izmir gewandt hat, in welchem er sich - unter Vorspiegelung der falschen Tatsache, dass er sich immer noch an seiner Adresse in Y. aufhalte und sich für eine Arbeitsstelle in einem staatlichen Betrieb interessiere - erkundigte, ob die gegen ihn im Nachgang an seine Verurteilung von 1984 verhängten Sanktionen immer noch Gültigkeit hätten. Der Gesuchsteller bringt vor, seine Ehefrau sei in der Folge von der Polizei behelligt worden, da die Beamten davon ausgegangen seien, er halte sich immer noch in der Türkei auf; er hat in diesem Zusammenhang ein Schreiben seiner Ehefrau zu den Akten gereicht, in welchem diese die polizeilichen Aktionen bestätigt (vgl. verschiedene Schreiben der Ehefrau des Gesuchstellers, wonach die Polizei am 2. August 1996 erneut bei ihr erschienen sei und sie wegen den Aktivitäten ihres Ehemannes geschlagen, beschimpft und bedroht habe). Im weiteren macht der Gesuchsteller geltend, die Polizei habe seine Ehefrau auch aufgesucht, nachdem C.T., ein ehemaliger politischer Weggefährte, welcher erst 1996 aus dem Gefängnis entlassen worden sei, bei ihr gewesen sei und von dort aus mit ihm (dem Gesuchsteller) telefoniert habe. Schliesslich bringt der Gesuchsteller vor, zu seinem eigenen Erstaunen habe das CAT im Nachgang an die Gutheissung seiner Beschwerde ein Pressecommuniqué abgegeben, in welchem es ihn mit vollem Namen erwähnt habe und zahlreiche Details bezüglich seiner Asylgründe und zur Situation seiner Familie aufgeführt habe. Diese Mitteilung sei in mehreren Zeitungen erschienen und es sei davon auszugehen, dass sein Name äusserst weitherum bekannt geworden sei. Sein Fall sei insbesondere auch in der türkischen Tageszeitung «Hürriyet» wiedergegeben worden, und zwar ebenfalls unter voller Namensnennung und mit Angaben über sein Asylverfahren in der Schweiz; er macht geltend, damit liege ein objektiver Nachfluchtgrund vor. Zur Stützung dieser Vor-
bringen hat der Gesuchsteller Kopien mehrerer Zeitungsartikel ( ... ) ins Recht gelegt, in welchen er jeweils namentlich erwähnt wird.
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Die soeben genannten Vorbringen des Gesuchstellers sowie die entsprechenden Beweismittel sind, da sie sich erst nach der Ausfällung des Beschwerdeentscheides der ARK vom 27. Oktober 1994 ereignet haben, revisionsrechtlich unerheblich. Sie erscheinen indessen, ohne einen materiellen Entscheid vorwegzunehmen, durchaus geeignet zur Begründung eines neuen Asylgesuches (vgl. das Grundsatzurteil der ARK vom 4. März 1998, VPB 63.7[16] E. 6c.bb). Die Akten werden daher dem BFF zur Prüfung der Sache unter dem Gesichtspunkt von Art. 16 Abs. 1 Bst. d AsylG überwiesen. Das BFF wird im Rahmen dieses Verfahrens auch die unter E. 6a genannten Sachverhalte, welche für sich allein die Anforderungen an die revisionsrechtliche Erheblichkeit nicht zu erfüllen vermögen, in seine Erwägungen einbeziehen und bei seinem Entscheid den Feststellungen des CAT Rechnung zu tragen haben. Insbesondere ist zu beachten, dass der Vollzug der Wegweisung ins Heimatland gemäss CAT-Entscheid unzulässig ist.
[13] Vgl. oben Fussnote 2, S. 37.
[14] Cf. ci-dessus note 1, p. 37.
[15] Cfr. sopra nota 3, pag. 38.
[16] Oben, S. 52.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 63.11 - Auszug aus einem Entscheid der Schweizerische Asylrekurskommission vom 31. Juli 1998, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1998 Nr. 14
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
In
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
Année
1999
Anno
Band Volume
63
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Pagina
Ref. No
150 004 163
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.