JAAC 64.136
Arrêt de la Cour eur. DH du 6 avril 2000, affaire Athanassoglou et autres c / Suisse, Recueil des arrêts et décisions 2000
Arrêt Athanassoglou et autres. Décision du Conseil fédéral de prolonger l'autorisation d'exploiter la centrale nucléaire Beznau II et, simultanément, de rejeter l'opposition interjetée par les requérants. Impossibilité de faire examiner la décision du Conseil fédéral par un tribunal.
Art. 6 § 1 CEDH. Notion de droits et obligations de caractère civil. Comme dans l'affaire Balmer-Schafroth et autres (JAAC 61.103), qui avait trait à la centrale nucléaire Mühleberg, cette disposition n'est, en l'espèce, pas applicable. En l'absence de preuve quant à l'existence d'un danger sérieux, concret et imminent posé par la centrale nucléaire pour les habitantes et les habitants, le lien entre la décision du Conseil fédéral et les droits des requérants à la protection de leur intégrité physique et de leurs biens était ténu et lointain. En outre, il appartient à chaque Etat contractant de décider de la manière dont il souhaite réglementer l'utilisation de l'énergie nucléaire.
Urteil Athanassoglou und andere. Verlängerung der Betriebsbewilligung für das Kernkraftwerk Beznau II mit gleichzeitiger Abweisung der Einsprachen der Beschwerdeführer durch den Bundesrat. Fehlende Möglichkeit, den bundesrätlichen Entscheid von einem Gericht überprüfen zu lassen.
Art. 6 § 1 EMRK. Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen.
Wie im das AKW Mühleberg betreffenden Urteil Balmer-Schafroth u.a. (VPB 61.103) kam auch im vorliegenden Fall diese Bestimmung nicht zur Anwendung. Mangels des Nachweises einer vom AKW ausgehenden
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ernsthaften, konkreten und drohenden Gefahr für die Anwohnerinnen und Anwohner hatte zwischen dem Entscheid des Bundesrates und dem Anspruch auf Wahrung ihrer physischen Integrität und ihres Eigentums nur eine lose und entfernte Verbindung bestanden. Ferner liegt es an jedem Mitgliedstaat selbst zu entscheiden, wie er die Nutzung von nuklearer Energie regeln will.
Sentenza Athanassoglou e altri. Decisione del Consiglio federale di prorogare l'autorizzazione di esercizio della centrale nucleare di Beznau II e, contemporaneamente, di rigettare l'opposizione inoltrata dai ricorrenti. Impossibilità di fare esaminare la decisione del Consiglio federale da un tribunale.
Art. 6 § 1 CEDU. Nozione di diritti e obblighi di carattere civile.
Come nella causa Balmer-Schafroth e altri (GAAC 61.103), che concerneva la centrale nucleare di Mühleberg, nella fattispecie questa disposizione non è applicabile. In mancanza della prova dell'esistenza di un pericolo serio, concreto ed imminente rappresentato dalla centrale nucleare per gli abitanti, vi era solo un tenue e remoto legame fra la decisione del Consiglio federale ed il diritto dei ricorrenti alla protezione della loro integrità fisica e della loro proprietà. Inoltre, ogni Stato firmatario ha la facoltà di decidere sul modo in cui intende regolamentare l'utilizzo dell'energia nucleare.
i. DÉSISTEMENT DE QUATRE REQUÉRANTS
( ... )
II. sur la violation alleguee de l'art. 6 § 1 CEDH
«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement ( ... ) par un tribunal ( ... ) qui décidera ( ... ) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ( ... )»
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Ils reprochent en particulier au droit suisse de ne leur avoir offert nul recours judiciaire pour contester la légalité de la décision du Conseil fédéral du 12 décembre 1994 d'accorder à la NOK (Forces Motrices du Nord-Est de la Suisse - Nordostschweizerische Kraftwerke AG) une autorisation d'exploitation de durée limitée pour la centrale nucléaire de Beznau II.
A. Sur l'exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement soulève une exception préliminaire de non-épuisement des voies de recours internes. Comme devant la Commission, il fait valoir que les requérants auraient pu intenter une action civile fondée sur les art. 679, 684 et 928, ainsi que sur l'art. 28a al. 1 du code civil suisse du 10 décembre 1907[32]. Bien que les décisions de délivrer une autorisation d'exploitation d'une centrale nucléaire soient insusceptibles de recours, les actions civiles liées aux droits de propriété et de voisinage auraient permis à un tribunal, si les conditions avaient été remplies, de protéger ces droits. Il aurait été possible, par exemple, d'ordonner l'arrêt de la centrale nucléaire, même si une telle décision n'annulait pas l'autorisation elle-même.
La Cour estime que la thèse du Gouvernement est si étroitement liée à la substance des griefs des requérants sur le terrain de l'art. 6 § 1 qu'il y a lieu de joindre l'exception au fond (voir, par exemple, l'arrêt Kremzow c / Autriche du 21 septembre 1993, série A nº 268-B, p. 41, § 42).
B. Sur l'applicabilité de l'art. 6 § 1
( ... )
Appréciation de la Cour
La Cour constate avec les parties que le droit interne pertinent et la nature des griefs tirés de l'art. 6 § 1 sont identiques à ceux de l'affaire Balmer-Schafroth et autres[33].
Elle examinera donc les faits de l'espèce à la lumière des principes appliqués dans l'arrêt rendu dans cette précédente affaire.
a) Principes généraux applicables
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du 23 juin 1981, série A nº 43, p. 20, § 44). La Cour l'a dit dans l'affaire Golder, l'art. 6 consacre le «droit à un tribunal», dont le droit d'accès, à savoir le droit de saisir le tribunal en matière civile, ne constitue qu'un aspect (arrêt Golder c / Royaume-Uni du 21 février 1975, série A nº 18, p. 18, § 36). Ce droit à un tribunal ne vaut que pour les «contestations» relatives à des «droits et obligations de caractère civil» que l'on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne; l'art. 6 n'assure par lui-même aux «droits et obligations de caractère civil» aucun contenu matériel déterminé dans l'ordre juridique des Etats contractants. Il doit s'agir d'une «contestation» réelle et sérieuse; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question. La Cour a toujours considéré qu'un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu l'art. 6 § 1 (voir les arrêts suivants: Le Compte, Van Leuven et De Meyere précité, p. 21-22, § 47; Fayed c / Royaume-Uni du 21 septembre 1994, série A nº 294-B, p. 45-46, § 56; Masson et Van Zon c / Pays-Bas du 28 septembre 1995, série A nº 327-A, p. 17, § 44; Balmer-Schafroth et autres précité, p. 1357, § 32; Le Calvez c / France du 29 juillet 1998, Recueil 1998-V, p. 1899, § 56).
b) Sur l'existence d'un ou plusieurs «droits> reconnus en droit interne
c) Sur l'existence d'une «contestation» sur ces «droits> pouvant être portée devant les tribunaux
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«( ... ) Si, comme le relève le Gouvernement, la décision à prendre à ce sujet devait nécessairement s'appuyer sur des constatations d'une grande complexité technique - ce qui, en soi, ne fait pourtant pas obstacle à l'applicabilité de l'article 6 -, elles ne servaient qu'à permettre au Conseil fédéral de vérifier le respect des conditions dont la loi assortit l'octroi de la prolongation sollicitée.
( ... ) En tant qu'elle visait à sanctionner l'observation de conditions légales, la décision du Conseil fédéral s'apparentait donc plus à un acte juridictionnel qu'à une décision politique générale ( ... )
Quant au caractère réel et sérieux de la contestation, il ne fait pas de doute, eu égard aux considérations ci-dessus et au fait que le Conseil fédéral a déclaré recevable le recours des requérants.» (loc. cit., p. 1358-1359, § 37-38)
La Cour estime que les mêmes considérations et la même conclusion s'appliquent en l'espèce, le Conseil fédéral ayant également examiné le bien-fondé des recours des requérants et les ayant rejetés pour défaut de fondement.
«[Les requérants] n'ont pas ( ... ) établi un lien direct entre les conditions d'exploitation de la centrale qu'ils ont mises en cause et leur droit à la protection de leur intégrité physique, faute d'avoir démontré qu'ils se trouvaient personnellement exposés, du fait du fonctionnement de la centrale de Mühleberg, à une menace non seulement sérieuse, mais également précise et surtout imminente. En l'absence de pareil constat, les effets sur la population des mesures qu'aurait pu décider le Conseil fédéral en l'espèce demeuraient donc hypothétiques. En conséquence, ni les dangers ni les remèdes ne présentaient le degré de probabilité qui eût rendu l'issue du litige directement déterminante, au sens de la jurisprudence de la Cour, pour le droit invoqué par les intéressés. La Cour estime en effet que le lien entre la décision du Conseil fédéral et le droit invoqué par les requérants était trop ténu et lointain.
Partant, l'article 6 § 1 ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.» (loc. cit., p. 1359, § 40)
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de l'Institut d'écologie appliquée de Darmstadt, qu'ils se trouvaient exposés, du fait du fonctionnement de la centrale nucléaire de Beznau II, à un danger précis et imminent.
Il échet ensuite de déterminer si la thèse des requérants présentait un degré suffisant de sérieux et non si elle se justifiait au regard de la législation suisse applicable (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Le Calvez précité, p. 1899-1900, § 56, et l'arrêt Editions Périscope c / France du 26 mars 1992, série A nº 234-B, p. 65, § 38).
La Cour relève d'emblée que, comme dans l'affaire Balmer-Schafroth, le Conseil fédéral a fondé en l'espèce sa décision du 12 décembre 1994 d'octroyer l'autorisation sur un examen et une appréciation approfondis du rapport de sécurité présenté par l'exploitant, sur le rapport d'évaluation de la sécurité établi par la Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN) d'après les critères de sûreté nucléaire et sur les conclusions de la Commission fédérale de la sécurité des installations nucléaires (CSA) qui avait étudié et commenté la demande d'autorisation et le rapport d'évaluation de la sécurité y afférent élaboré par la DSN. La DSN est techniquement indépendante de l'Office fédéral de l'énergie et du département fédéral de l'Environnement, des Transports, de l'Energie et des Communications. Par ailleurs, la CSA est administrativement rattachée à l'Office fédéral de l'énergie, mais rend compte directement au Conseil fédéral. Elle est donc indépendante des autres organes gouvernementaux compétents en matière d'utilisation de l'énergie nucléaire. Les deux organes chargés de la sécurité, la DSN et la CSA, sont indépendants de l'exploitant.
En outre, la Cour constate que des inspections et rapports réalisés ultérieurement, notamment par des organismes internationaux, tendent à confirmer et non à mettre en cause l'expertise sur laquelle s'est appuyé le Conseil fédéral, bien qu'ils n'aient pas directement trait aux dangers existant au moment du prononcé de la décision de renouvellement litigieuse. Les experts des missions internationales OSART (Operational Safety Assessment Review Team) et IRRT (International Regulatory Review Team - Equipes internationales d'examen réglementaire) menées à ce jour ont constaté «les exigences élevées requises en matière de qualité et de sécurité, les qualités professionnelles des collaborateurs à tous les échelons ainsi que l'état tout à fait satisfaisant de l'installation de la centrale nucléaire de Beznau II», tout en recommandant des améliorations supplémentaires en matière de sécurité. Ils ont également relevé «un certain nombre de bonnes pratiques de nature à présenter un intérêt pour d'autres organismes de réglementation en matière nucléaire». En outre, selon les rapports annuels de la DSN, l'état et la conduite de l'exploitation de la centrale nucléaire de Beznau II ont été qualifiés de bons du point de vue de la sûreté et de la radioprotection. Il ressort en particulier du rapport annuel de 1997 que les incidents survenus n'ont eu qu'une signification minime sur le plan de la sûreté nucléaire et que des améliorations appropriées ont été apportées. Des travaux de mise en conformité ont été progressivement réalisés à la centrale nucléaire de Beznau II pour tenir compte des progrès majeurs de la technique en matière de sûreté des centrales. La NOK a satisfait aux conditions imposées dans
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l'autorisation d'exploitation du 12 décembre 1994 et obligation lui est faite de mettre périodiquement à jour sa documentation et les analyses concernant la centrale.
Eu égard à ce qui précède, la Cour estime que les faits ne permettent pas de distinguer le cas d'espèce de l'affaire Balmer-Schafroth. En particulier, elle n'aperçoit aucune différence sensible entre les deux affaires quant à la situation personnelle des requérants. Dans les deux causes, à aucun moment de la procédure les intéressés n'ont affirmé avoir subi un préjudice, économique ou autre, pour lequel ils entendaient réclamer un dédommagement (voir l'arrêt Balmer-Schafroth et autres précité, p. 1352 et 1357-1358, § 9 et 33). Dans l'affaire Balmer-Schafroth, les requérants avaient également joint «plusieurs avis d'experts» au recours dont ils avaient saisi le Conseil fédéral contre la prolongation du permis d'exploitation sollicitée par l'exploitant (loc. cit.). Contrairement aux requérants et aux quinze membres dissidents de la Commission, on ne saurait affirmer que le nouveau rapport de l'Institut d'écologie appliquée soumis en l'espèce montre davantage que les avis d'experts présentés par les plaignants dans l'affaire Balmer-Schafroth qu'à l'époque des faits l'exploitation de la centrale de Beznau II exposait personnellement les intéressés à une menace non seulement sérieuse, mais également précise et surtout imminente. Les documents relatifs à la livraison ultérieure de combustible nucléaire à la centrale, que les requérants ont déposés de leur propre chef après la clôture de la procédure écrite, n'établissent pas, eux non plus, l'existence d'une telle menace. En conséquence, eu égard aux faits, la même conclusion s'impose en l'espèce à la Cour que dans l'affaire Balmer-Schafroth (extrait de l'arrêt cité au § 45 ci-dessus): le lien entre la décision du Conseil fédéral et les droits reconnus par l'ordre juridique interne et revendiqués par les requérants était trop ténu et lointain.
D'ailleurs, dans leurs observations à la Cour, les requérants semblent admettre qu'ils ne se plaignent pas tant d'une menace précise et imminente les concernant personnellement que du danger général que présentent toutes les centrales nucléaires, et un grand nombre des arguments invoqués avaient trait à des aspects inhérents à l'utilisation de l'énergie nucléaire, tels que la sûreté, l'environnement et la technique. Ainsi, dans leurs réponses aux questions de la Cour, les intéressés ont expliqué le danger pour leur intégrité physique en alléguant que «toute centrale nucléaire émet des radiations durant l'exploitation normale ( ... ) et présente donc un risque pour la santé des êtres humains». Ils ont conclu ainsi:
«En résumé, il échet de dire que, du point de vue médical, l'exploitation d'une centrale nucléaire entraîne un risque précis et direct pour la santé, à la fois durant le fonctionnement normal et en cas de dysfonctionnements mineurs. ( ... ) [I]l faut prendre une décision de principe sur l'énergie nucléaire. L'exploitation des centrales nucléaires s'accompagne de risques importants et il est possible - voire fortement probable - qu'elle porte atteinte aux biens et à l'intégrité physique de ceux qui vivent à proximité.»
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intéressés l'ont exposé dans leur mémoire, «si l'autorité compétente doit tenir dûment compte de tels risques» - à savoir «d'un risque résiduel élevé de scénarios imprévus et d'une séquence imprévue d'événements susceptibles d'entraîner des dommages graves» - «et apprécier si les dispositifs de secours correspondants sont satisfaisants, il importe au plus haut point qu'elle soit indépendante, et seuls les tribunaux possèdent généralement cette indépendance». En réponse aux questions de la Cour, ils ont expliqué leur point de vue en des termes analogues: «un examen judiciaire dans le cadre d'une procédure contradictoire paraît être le seul moyen approprié pour constater et étudier l'ensemble des déficiences éventuelles avant qu'il ne soit trop tard».
Dans ces conditions, il n'y a pas non plus lieu de statuer sur l'exception préliminaire du Gouvernement (§ 36-37 ci-dessus).
Partant, l'art. 6 § 1 ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ART. 13 CEDH
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«Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la ( ... ) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.»
La Commission et le Gouvernement estiment que l'art. 13 est inapplicable, pour les mêmes raisons que l'art. 6 § 1. En outre, dans la mesure où les art. 2 et 8 CEDH seraient pertinents en l'espèce, le Gouvernement soutient que l'action civile mentionnée dans le cadre de l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes sous l'angle de l'art. 6 § 1 constituait un recours judiciaire effectif dont les requérants pouvaient user pour protéger leur vie, leur intégrité physique et leurs biens.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, l'art. 13 exige un recours interne pour les seules plaintes que l'on peut estimer «défendables» au regard de la CEDH (voir, par exemple, l'arrêt Boyle et Rice c / Royaume-Uni du 27 avril 1988, série A nº 131, p. 23, § 52).
Tel que les requérants le présentent, leur grief sur le terrain de l'art. 13, à l'instar de celui tiré de l'art. 6 § 1, porte sur l'absence, en droit suisse, d'un recours judiciaire pour contester la décision du Conseil fédéral. La Cour a estimé que le lien entre cette décision et les droits à la protection de la vie, de l'intégrité physique et de la propriété reconnus par le droit interne et revendiqués par les requérants était trop ténu et lointain pour appeler l'application de l'art. 6 § 1 (§ 48 à 51 ci-dessus). Les raisons de ce constat amènent également à conclure, du fait d'un lien trop lointain, que les requérants n'ont démontré, quant à la décision du Conseil fédéral en tant que telle, l'existence d'aucun grief défendable de violation des art. 2 et 8 CEDH et, en conséquence, d'aucun droit à un recours au titre de l'art. 13. En résumé, comme dans l'affaire Balmer-Schafroth, la Cour estime que l'art. 13 ne trouve pas à s'appliquer.
Tout comme pour l'art. 6 § 1 (§ 54 ci-dessus), il n'appartient pas à la Cour d'examiner de plus en l'espèce la question hypothétique de savoir si l'action civile mentionnée par le Gouvernement aurait constitué un recours effectif aux fins de l'art. 13, à supposer que les requérants eussent démontré l'existence d'un grief défendable de violation des art. 2 et 8 du fait de l'exploitation de la centrale nucléaire de Beznau II.
Par ces motifs, la Cour
Décide, à l'unanimité, de rayer la requête du rôle pour autant qu'elle concerne les griefs de Mme Ursula Brunner, M. Ernst Haeberli, Mme Helga Haeberli et M. Hans Vogt-Gloor;
Joint au fond, à l'unanimité, l'exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et décide, à l'unanimité, qu'il n'y a pas lieu de statuer sur ladite exception;
Dit, par douze voix contre cinq, que l'art. 6 § 1 CEDH n'est pas applicable en l'espèce;
Dit, par douze voix contre cinq, que l'art. 13 CEDH n'est pas applicable en l'espèce.
[31] RS 0.101.
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[32] RS 210.
[33] Voir JAAC 61.103.
[34] RS 172.021.
[35] RS 732.0.
[36] En vertu de l'art. 139 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101; anciens art. 118 et 121 à 123 de la Constitution fédérale du 29 mai 1974, RS 1 1), les citoyens peuvent demander, par voie de l'initiative constitutionnelle ou populaire, la révision partielle de la Constitution. Plusieurs votations ont eu lieu sur le sujet des installations atomiques et deux initiatives sont pendantes.
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JAAC 64.136 - Arrêt de la Cour eur. DH du 6 avril 2000, affaire Athanassoglou et autres c / Suisse, Recueil des arrêts et décisions 2000
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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