JAAC 64.72
Urteil des Präsidenten der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 15. März 1999
Art. 8 LPD. Art. 2 al. 1 let. b OLPD. Art. 15 O sur les frais et indemnités en procédure administrative. Obligation de supporter les frais entraînés par la fourniture de renseignements relatifs au dossier d'une procédure close.
Lorsqu'une personne concernée fait valoir son droit d'accès fondé sur les dispositions de la protection des données, sa demande ne doit plus être traitée - du moins après la clôture de la procédure - selon le droit de procédure applicable, mais selon la LPD (consid. 2).
Principe de la gratuité des renseignements selon la LPD (consid. 3).
Notion de «volume de travail considérable», qui justifie une participation du requérant aux frais selon l'art. 2 al. 1 let. b OLPD. Le maître du fichier jouit le cas échéant d'une certaine marge d'appréciation dans le calcul (E. 4).
Art. 8 DSG. Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG. Art. 15 VwKV. Kostenpflichtigkeit der Auskunftserteilung bezüglich abgeschlossener Verfahrensakten.
Wenn eine betroffene Person den datenschutzrechtlichen Anspruch auf Auskunftserteilung geltend macht, ist darüber - jedenfalls nach Abschluss des Verfahrens - nicht mehr nach dem anwendbaren Verfahrensrecht, sondern nach DSG zu entscheiden (E. 2).
Grundsatz der Kostenlosigkeit der Auskunftserteilung nach DSG (E. 3).
Begriff des «besonders grossen Arbeitsaufwandes», der gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG eine Kostenbeteiligung des Gesuchstellers rechtfertigt. Dem Inhaber der Datensammlung steht bei deren Bemessung im Einzelfall ein gewisses Ermessen zu (E. 4).
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Art. 8 LPD. Art. 2 cpv. 1 lett. b OLPD. Art. 15 O sulle spese e le indennità nella procedura amministrativa. Obbligo di sopportare i costi derivanti dalla comunicazione di informazioni relative all'incarto di una procedura conclusa.
Se una persona interessata fa valere il diritto d'accesso basato sulle disposizioni sulla protezione dei dati, la sua domanda non deve più essere trattata - almeno dopo la conclusione della procedura - secondo il diritto di procedura applicabile, ma secondo la LPD (consid. 2).
Principio della gratuità delle informazioni secondo la LPD (consid. 3).
Nozione di «lavoro considerevole» che, secondo l'art. 2 cpv. 1 lett. b OLPD, giustifica la partecipazione del richiedente alle spese. Nel caso concreto il detentore delle collezioni di dati ha un certo margine di apprezzamento per il calcolo di tali spese (consid. 4).
A. Mit Schreiben vom 10. Juni 1998 ersuchte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers T. das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) gestützt auf Art. 8 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) und unter Hin-weis auf BGE 123 III 534, ihm kostenlos Kopien sämtlicher seinen Mandanten be-treffenden Akten zur Einsichtnahme zuzustellen. Das BFF stellte Rechtsanwalt X. eine Kopie des Aktenverzeichnisses sowie Kopien der entscheidwesentlichen Akten des rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens, in die dieser nicht schon Einsicht erhalten hatte, per Nachnahme zu; ferner wurde mitgeteilt, dass in die Akten-stücke Nr. A 5/1 keine Einsicht gewährt werde, weil «öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung das Recht auf Einsicht überwiegen (Art. 27 VwVG).»Die Kosten wurden mit Fr. 15 .- Grundgebühr plus Fr. 8 .- (16 Seiten zu Fr. 0.50) zuzüglich Porto in Rechnung gestellt.
Nach telefonischer Intervention von Rechtsanwalt X. teilte das BFF diesem mit Schreiben vom 30. Juni 1998 mit, es sei übersehen worden, dass Akteneinsicht gestützt auf das DSG und nicht aufgrund des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) verlangt worden sei. Gestützt auf Art. 8 DSG erhielt Rechtsanwalt X. nunmehr kostenlos Kopien aller Datenblätter des Beschwerdeführers, welche im AUPER (automatisiertes Personenregistratursystem) erfasst waren. Das Gesuch um kostenlose Einsichtnahme in sämtliche Akten des Beschwerdeführers wurde abgelehnt.
Mit Schreiben vom 3. Juli 1998 ersuchte Rechtsanwalt X. das BFF unter Hinweis auf BGE 123 II 534 um Wiedererwägung. Mit Schreiben vom 9. Juli 1998 lehnte das BFF diese ab und verwies den Beschwerdeführer auf den vorgesehenen Rechtsweg.
B. Mit Beschwerde vom 20. August 1998 stellte der Beschwerdeführer bei der Eidgenössischen Datenschutzkommission (EDSK) folgende Anträge:
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«1. Die angefochtenen Verfügungen seien insoweit aufzuheben, als dem Beschwerdeführer die Einsicht in die bei der Vorinstanz liegenden Akten verweigert wird und für die Auskunftserteilung in Form von Kopien der Akten Kosten erhoben werden;
die Vorinstanz sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer - soweit nicht bereits erfolgt - sämtliche Verfahrensakten in Kopien zuzustellen und die per Nachnahme erhobene Gebühr von Fr. 36 .- an den Beschwerdeführer zurückzuerstatten;
(Antrag betreffend unentgeltliche Prozessführung)
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Bundeskasse.»
Der Begründung lässt sich entnehmen, dass Gegenstand der Beschwerde einzig die Frage des Umfangs des Akteneinsichtsrechts und der Kostenpflicht bildete.
C. In seiner Vernehmlassung vom 24. September 1998 beantragte das BFF:
«1. Die vorliegende Beschwerde sei bezüglich der mit nachträglicher Verfügung wiedererwägungsweise gewährten Einsicht in die paginierten Akten, (Nummern ... ) gemäss Art. 8 DSG zuhanden des Beschwerdeführers als erledigt abzuschreiben.
Bezüglich der Akte A 5/1 sei die Beschwerde abzuweisen.
Hinsichtlich der für die Aktenedition verrechneten Kostengebühr von insgesamt Fr. 36 .- (inkl. Portogebühren für Postnachnahme und Einschreiben) sei festzustellen, dass dem Beschwerdeführer aufgrund des verhältnismässig hohen Arbeits- und Personalaufwandes die anfallenden Kos-ten sowie die Gebühren für die Fertigung von Fotokopien gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Daten-schutz zu Recht in Rechnung gestellt worden sind. Die Beschwerde sei daher bezüglich dieses und aller weiteren Begehren als ungerechtfertigt abzuweisen.
Unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.»
In der Begründung wurde ausgeführt, dass nach nochmaliger Prüfung des Gesuchs vom 10. Juni 1998 in die Akten ( ... ) wiedererwägungsweise Einsicht gewährt wer-de, was mit Verfügung vom 22. September 1998 nachgeholt worden sei. So-mit bleibe einzig das Aktenstück A 5, über das keine Auskunft erteilt werde. Dies aufgrund des Umstandes, dass dieses eine Drittperson betreffe. Der Verfügung vom 15. Juni 1998 hafte diesbezüglich somit nur der leichte Mangel an, dass der Grund, der zur Auskunftsverweigerung führte, nicht angegeben worden sei. Am materiellen Ergebnis ändere sich jedoch nichts.
Bezüglich der Kostenerhebung wurde unter Hinweis auf Art. 2 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) und BGE 123 II 541 E. 3c ausgeführt, die Auskunftserteilung nach DSG habe unabhängig vom jeweiligen Umfang des Dossiers einen erheblichen Arbeits- und Zeitaufwand zur Folge. Die Abklärung, welche Akten Personendaten enthalten und in welchem Umfang diese bekanntgegeben werden dürfen oder müssen, erfordere unter Umständen den Beizug einer juristischen Fachperson sowie der Datenschutzberaterin des Amtes. Erschwerend komme hinzu, dass die Dossierführung auf die sich aus dem VwVG ergebenden Grundsätze - insbesondere zur Akteneinsicht - ausgerichtet
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sei. Danach sei zum Beispiel in unwesentliche oder bekannte Aktenstücke keine Einsicht zu gewähren. Bei der Auskunftserteilung nach DSG seien jedoch andere Kriterien massgebend: Grundsätzlich seien sämtliche Akten mit Personendaten zu edieren, auch wenn es sich um für den Entscheid unwesentliche Akten handle. Es könne somit nicht auf die Klassifizierung gemäss Aktenverzeichnis im Asylverfahren zurückgegriffen werden, sondern es habe eine neue Bewertung zu erfolgen. Daraus folge, dass der Aufwand für die Behandlung eines Auskunftsbegehrens nach DSG unabhängig vom Umfang des Dossiers in jedem Fall gross sei, was nach Auffassung des Beschwerdegegners eine grundsätzliche Kostenbeteiligung rechtfertige. Es sei allerdings darauf hinzuweisen, dass das BFF (auch bei Akteneinsichtsgesuchen nach VwVG) bei Kosten unter Fr. 10 .- die Kos-tenbeteiligung erlasse, da hierbei der Aufwand in keinem Verhältnis zum Nutzen stünde. In diesem Sinne seien für die am 22.6.1998 wiedererwägungsweise erteilte Auskunft keine Kosten in Rechnung gestellt worden.
D. Mit Schreiben vom 26. Oktober 1998 teilte Rechtsanwalt X. mit, dass die Beschwerde nach der wiedererwägungsweisen Aufhebung der angefochtenen Verfügungen des Beschwerdegegners und der antragsgemässen Auskunftserteilung hinsichtlich der Akten (Nr. ... ) gegenstandslos geworden sei. Hinsichtlich des Aktenstücks Nr. A 5/1 wurde die Beschwerde zurückgezogen.
Im Übrigen hielt der Beschwerdeführer daran fest, dass die Erhebung einer Gebühr für das Erstellen und den Versand der Aktenkopien Art. 8 Abs. 5 DSG verletze und verlangte die Rückerstattung des erhobenen Betrages von Fr. 36 .-.
Die vom Beschwerdegegner angeführten Gründe vermöchten keine Ausnahme von der grundsätzlichen Kostenlosigkeit der Auskunftserteilung nach Art. 8 Abs. 5 DSG zu rechtfertigen. Weder das DSG noch die VDSG führten näher aus, was unter einem «besonders grossen Arbeitsaufwand» im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG zu verstehen sei. Ein Arbeitsaufwand, wie er üblicherweise mit der Auskunftserteilung verbunden sei, genüge selbst dann nicht, eine Kostenbeteiligung zu rechtfertigen, wenn er gross sei. Der Aufwand müsse vielmehr vergleichs-weise aussergewöhnlich gross sein. Ein solcher aussergewöhnlicher Aufwand sei vorliegend nicht ersichtlich. Mängel in der Organisation und Verwaltung der Datensammlung, wie sie allenfalls beim Beschwerdegegner im Hinblick auf die Auskunftspflicht nach DSG noch vorhanden seien, rechtfertigten selbst dann keine Kostenbeteiligung des Auskunftsersuchenden, wenn dadurch tatsächlich ein beson-ders grosser Arbeitsaufwand entstanden wäre. Würde man der Argumentation des Beschwerdegegners folgen, würde jede Auskunftserteilung nach DSG, die Kosten von Fr. 10 .- oder mehr verursacht, eine Kostenbeteiligung des Auskunftsersuchen-den rechtfertigen. Eine solche Rechtsauffassung sei mit Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG in keiner Weise zu vereinbaren.
E. Das BFF seinerseits hält in seiner abschliessenden Stellungnahme vom 19. November 1998 dafür, man könnte den durchschnittlichen Aufwand für die Erledigung eines einzelnen Auskunftsgesuchs nach Art. 8 DSG von ein bis zwei Stunden als nicht sehr gross bezeichnen. Berücksichtige man aber einerseits die Grösse der Datensammlung des Beschwerdegegners (rund 300 000 Personendossiers) und andererseits den Umstand, dass den betroffenen Personen in der Regel im Rahmen des rechtlichen Gehörs bereits Einsicht in ihre Akten gewährt werde, ergebe sich klar, dass der (zusätzliche)
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Aufwand für die Auskunftserteilung nach Art. 8 DSG grundsätzlich als besonders gross angesehen werden müsse. Bei einer Datensammlung, die fast ausschliesslich aus Verfahrensakten bestehe, die zu einem nicht geringen Teil von Betroffenen selbst gespiesen würden und in die er als Partei ohnehin Einsicht bekomme, könne und müsse die an sich nicht bestrittene Bedeutung des Auskunftsrechts nach Art. 8 DSG relativiert werden. Es sei insbesondere nicht einsichtig, warum die Einsichtnahme in ein abgeschlossenes Verfahren nach dem VwVG gebühren- und kostenpflichtig sei, während das Auskunftsrecht nach DSG grundsätzlich kostenlos sei. Demgemäss schliesst der Beschwerdegegner auf Abweisung der Beschwerde, soweit sie noch zu beurteilen ist.
Aus den Erwägungen:
Nachdem die Beschwerde teilweise zufolge Wiedererwägung durch den Beschwerdegegner gegenstandslos und bezüglich des einzigen von der Auskunfts-erteilung noch ausgenommenen Aktenstückes zurückgezogen worden ist, ist vorliegend einzig noch über die Frage der Kostenpflichtigkeit der Auskunftserteilung (Art. 2 VDSG in Verbindung mit Art. 15 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen in Verwaltungsverfahren [VwKV], SR 172.041.0) sowie über die Verfahrenskosten des Beschwerdeverfahrens zu entscheiden. Da konkret Kosten im Betrag von Fr. 36 .- strittig sind, ist die einzelrichterliche Kompetenz des Kommissionspräsidenten gemäss Art. 10 Bst. d der Verordnung vom 3. Februar 1993 über Organisation und Verfahren eidgenössischer Schieds- und Rekurskommissionen (SR 173.31) gegeben, denn der Streitwert bemisst sich gemäss Art. 36 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110) aufgrund des klägerischen Rechtsbegehrens, und vorliegend ist weder der Grundsatz an sich noch dessen Ausnahmen, sondern nur die konkrete Handhabung im Einzelfall streitig und zu überprüfen.
Der Beschwerdeführer macht im vorliegenden Verfahren geltend, das durch seinen Anwalt erstmals mit Schreiben vom 10. Juni 1998 gestellte Gesuch um Akteneinsicht stütze sich auf Art. 8 DSG. Da es sich bei den im Besitz des BFF befindlichen Akten um Verfahrensakten eines abgeschlossenen Verfahrens gemäss Art. 14a Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Niederlassung und Aufenthalt der Ausländer (ANAG, SR 142.20) handelte, konkurriert dieses gemäss Art. 8 Abs. 5 DSG grundsätzlich kostenlose Auskunftsrecht gestützt auf das Datenschutzrecht mit dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht im Sinne des VwVG, wofür gemäss Art. 15 VwVK eine Gebühr von Fr. 15 .- zu erheben ist; gemäss Art. 14 VwVK sind für die Reproduktion von Schriftstücken mittels Fotokopie 50 Rappen je Seite zu erheben. In der irrtümlichen Annahme, dass letzteres ausgeübt werde, sandte das BFF dem Anwalt des Beschwerdeführers am 15. Juni 1998 unter Erhebung dieser Gebühren und Kosten ein Aktenverzeichnis sowie Kopien entscheidwesentlicher Akten des rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens, in welche er nicht schon Einsicht erhalten hatte. Die teilweise Verweigerung wurde mit Art. 27 VwVG begründet und eine Rechtsmittelbelehrung gemäss Art. 35 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 Bst. e VwVG angefügt. Nachdem ihm diese Verfügung, unter Erhebung der genannten Kosten per Nachnahme, zugestellt worden war, präzisierte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers (offenbar telefonisch am 19. Juni 1998), dass er das Auskunftsrecht gemäss
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Art. 8 DSG geltend mache. Gestützt auf diese telefonische Intervention wurden in der Folge Kopien aller Datenblätter des Beschwerdeführers, welche im AUPER erfasst waren, am 30. Juni 1998 sowie wiedererwägungsweise am 22. September 1998 weitere Akten (Nr. ... ) dem Anwalt des Beschwerdeführers kostenlos zugestellt.
Gemäss BGE 123 II 534 f., 538 E. 2e bestehen das aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) abgestützte und durch die spezifisch verfahrensrechtlichen Vorschriften konkretisierte Akteneinsichtsrecht einerseits und das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht an den eigenen Personendaten gemäss Art. 8 DSG andererseits unabhängig voneinander. Sie überschneiden sich teilweise, nämlich insoweit als Verfahrensakten auch Personendaten der Verfahrensbeteiligten enthalten, was jedoch nicht notwendigerweise auf alle verfahrenswesentlichen Akten zutrifft. Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht geht andererseits weiter, indem es - unter Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots - ohne jeglichen Interessennachweis auch ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens geltend gemacht werden kann (vorerwähnter BGE, a. a. O. mit Hinweisen) und indem es grundsätzlich auch verwaltungsinterne Daten zur gesuchstellenden betroffenen Person umfasst. Das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht und das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht haben demgemäss je ihre eigenständige Bedeutung und ihren besonderen Anwendungsbereich, der vom anderen Anspruch nicht beschlagen wird. Insofern, als eine betroffene Person den datenschutzrechtlichen Anspruch geltend macht, ist darüber - jedenfalls nach Abschluss des Verfahrens - nicht mehr nach dem anwendbaren Verfahrensrecht, sondern nach Datenschutzgesetz zu entscheiden. Das zuständige Bundesorgan kann den datenschutzrechtlich vorgesehenen Rechtsmittelweg nicht dadurch vereiteln, dass es den geltend gemachten Anspruch anstatt nach DSG nach anderen Rechtsgrundlagen beurteilt (BGE 123 II 539 E. 2f).
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genommen, sein Gesuch allenfalls innert zehn Tagen zurückzuziehen. Nachdem sich der Beschwerdeführer nochmals explizit auf das DSG berufen hatte, wurden keine weiteren Kostenbeteiligungen mehr verlangt.
Nach der Praxis der EDSK (vgl. z. B. Urteil vom 20. Februar 1998, VPB 64.71) richtet sich die Angemessenheit der Kostenbeteiligung einerseits nach dem Aufwand der datenbearbeitenden Stelle und andererseits nach dem persönlichkeitsverletzenden Potential der gespeicherten Daten im Einzelfall. Ist die Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung besonders hoch, so besteht ein akzentuiertes Auskunftsbedürfnis. Dieses wiederum rechtfertigt es, die Auskunft durch einen niedrig bemessenen Kostenanteil zu erleichtern (Dubach, a.a.O., N. 43 zu Art. 8). Da die Maximalgebühr vom Gesetzgeber bewusst niedrig gehalten wurde, um in komplexen Fällen die Kosten der Auskunftserteilung nicht so hoch werden zu lassen, dass dadurch der Auskunftsanspruch faktisch ausgehöhlt würde (Dubach, a. a. O., N. 45), dürfen indessen nach dem zitierten Urteil die Anforderungen für eine Ausschöpfung dieser Maximalgebühr auch nicht allzu hoch gestellt werden. Dem Inhaber der Datensammlung muss bei der Bemessung auch ein gewisser Ermessensspielraum zugebilligt werden. Aus diesen Gründen sah die EDSK im damals beurteilten Fall keinen Anlass, von der vom datenbearbeitenden Organ festgesetzten Kostenbeteiligung von Fr. 300 .- abzuweichen. Die Kostenbeteiligung hat aber angemessen zu sein; wenn deshalb der Verordnungsgeber die Kostenbeteiligung selbst bei extrem grossem Aufwand auf Fr. 300 .- limitierte, wollte er damit offensichtlich nicht ausschliessen, dass die Kostenbeteiligung bei nicht ganz so grossem Aufwand auch einen kleineren Betrag ausmachen kann (vgl. z. B. Urteil der EDSK vom 4. September 1998 i. S. C. gegen S., wo eine maximale Kostenbeteiligung von Fr. 200 .- als angemessen erachtet wurde).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdegegner besonderen Aufwand geltend für die Abklärung, welche Akten Personendaten enthalten und in welchem Umfang diese bekannt gegeben werden dürfen oder müssen, was unter Umständen den Beizug einer juristischen Fachperson sowie der Datenschutzberaterin des Amtes erfordere. Erschwerend komme hinzu, dass die Dossierführung des Amtes auf die sich aus dem VwVG ergebenden Grundsätze - insbesondere zur Akteneinsicht - ausgerichtet sei, während für die Auskunftserteilung nach DSG andere Kriterien massgebend seien; grundsätzlich seien sämtliche Akten mit Personendaten zu edieren, auch wenn es sich um für den Entscheid unwesentliche Akten handelte. Es könne somit nicht auf die Klassifizierung gemäss Aktenverzeichnis im
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Asylverfahren zurückgegriffen werden, sondern es habe eine neue Bewertung zu erfolgen. Daraus ergebe sich, dass der Aufwand für die Behandlung eines Auskunftsbegehrens nach DSG unabhängig vom Umfang des Dossiers in jedem Fall gross sei und eine Kostenbeteiligung rechtfertige.
Dieses Argument erscheint grundsätzlich berechtigt. Insbesondere kann dem Beschwerdegegner nicht entgegengehalten werden, seine Aktenarchivierung sei unzulänglich oder unzweckmässig, da sie auf verfahrensrechtliche und nicht auf spezifisch datenschutzrechtliche, d. h. personenbezogene Kriterien abstellt, weil es sich eben um Verfahrensakten handelt. Sie erlaubt es deshalb dem BFF, sich gegenüber Auskunftsbegehren gemäss Art. 8 DSG - einen im konkreten Fall erheblichen Aktenumfang vorausgesetzt - grundsätzlich auf Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG zu berufen. Im vorliegenden Fall kann dies jedoch wie dargelegt nicht geschehen, weil es diese Bestimmung bei ihrer Anwendung gar nicht in Erwägung gezogen hatte und deshalb auch nicht gemäss deren Abs. 2 vorging. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen, soweit sie noch zu beurteilen ist. Dies führt zur Rückerstattung der ohne Rechtsgrund per Nachnahme erhobenen Gebühr und Auslagen an den Beschwerdeführer.
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JAAC 64.72 - Urteil des Präsidenten der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 15. März 1999
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