JAAC 65.55
Décision du Département fédéral de justice et police du 20 novembre 2000
Procédure pénale fédérale. Décisions du Ministère public de la Confédération prononçant la suspension des recherches de police judiciaire à la suite du dépôt de deux plaintes pénales contre des membres de juridictions fédérales et cantonales.
Seule la voie de la dénonciation au Département fédéral de justice et police, fondée sur l'art. 17 al. 1 in fine PPF est ouverte contre les décisions de suspension des recherches de police judiciaire.
Actes susceptibles de donner lieu de la part du MPC à une enquête de police judiciaire au sens des art. 100 à 107bis PPF et motifs propres à justifier la suspension des recherches de police judiciaire selon l'art. 106 al. 1 PPF.
Bundesstrafprozess. Verfügungen des Bundesanwaltes betreffend Einstellung des gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens im Zusammenhang mit zwei Strafanzeigen gegen Mitglieder des Bundesgerichtes sowie kantonaler Gerichte.
Gegen Verfügungen betreffend Einstellung des gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens kann nur Aufsichtsbeschwerde an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement erhoben werden (Art. 17 Abs. 1 BStP).
Handlungen, die Anlass zu gerichtspolizeilichen Ermittlungen gemäss Art. 100 bis 107bis BStP geben können, und Gründe, die deren Einstellung gestützt auf Art. 106 Abs. 1 BStP rechtfertigen.
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Procedura penale federale. Decisioni di sospensione delle indagini della polizia giudiziaria pronunciate dal Ministero pubblico della Confederazione nell'ambito di due denunce penali contro membri della giurisdizione federale e cantonale.
Avverso le decisioni di sospensione delle indagini della polizia giudiziaria è aperta unicamente la via della denunzia al Dipartimento federale di giustizia e polizia , in base all'art. 17 cpv. 1 in fine PP.
Atti suscettibili di dare luogo ad un'indagine della polizia giudiziaria ai sensi degli art. 100 - 107bis PP da parte del MPC e motivi atti a giustificare la sospensione delle indagini della polizia giudiziaria giusta l'art. 106 cpv. 1 PP.
A. Dans le cadre d'une procédure de recours de droit administratif concernant l'octroi d'une indemnité d'expropriation, le Tribunal fédéral a, par suite de la conclusion d'une transaction judiciaire entre les parties, prononcé le 22 mars 1999 une décision aux termes de laquelle il prenait acte de la transaction et rayait la cause du rôle. Cette décision a été confirmée par la même autorité, le 23 juillet 1999, après que X, membre de l'hoirie à laquelle était allouée l'indemnité d'expropriation, en ait sollicité la révision. Le Tribunal fédéral a en outre été saisi de la part de l'intéressé d'une demande de récusation. Traitant cette requête également comme une demande de révision, le Tribunal fédéral l'a rejetée, le 25 août 1999.
X a déposé auprès du Ministère public de la Confédération (MPC), le 2 novembre 1999, une plainte pénale contre deux des membres du Tribunal fédéral, respectivement contre le Président de la fère Cour de droit public et contre le Juge délégué de cette dernière, pour abus d'autorité (art. 312 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP], RS 311.0).
Par ordonnance du 7 janvier 2000 signée du Chef du Service juridique, le MPC a informé l'intéressé qu'il ne donnait pas suite à sa plainte pénale et a prononcé la suspension des recherches de police judiciaire au sens de l'art. 106 al. 1 de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF, RS 312.0).
Contestant l'appréciation émise par le MPC dans son ordonnance, X a prié cette autorité, le 20 janvier 2000, de bien vouloir réexaminer le contenu de sa plainte.
Par nouvelle ordonnance du 15 février 2000, le MPC a confirmé son refus de donner suite à la plainte pénale du 2 novembre 1999. Cette autorité a par la même occasion indiqué à l'intéressé que son ordonnance était susceptible de faire l'objet d'une dénonciation auprès du Département fédéral de justice et police (DFJP), autorité de surveillance (art. 17 al. 1 PPF).
B. En date du 22 février 2000, X a déposé auprès du MPC une deuxième plainte pénale pour abus d'autorité dirigée contre les membres des juridictions cantonales et fédérales qui avaient été appelés à se prononcer dans le cadre d'un procès pénal intenté contre lui deux ans auparavant pour calomnie (art. 174 CP).
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Par ordonnance du 8 mars 2000 portant la signature du Substitut du Procureur général, le MPC a avisé l'intéressé qu'il ne donnait pas suite à sa plainte pénale du 22 février 2000 dirigée contre les membres de ces instances. Soulignant que seules les accusations portées contre les membres du Tribunal fédéral, dans la mesure où elles étaient soumises à la juridiction fédérale, relevaient de son ministère, le MPC a donc suspendu les recherches de police judiciaire en rapport avec cette seconde plainte.
C. Le DFJP, auquel a été transmis un écrit de l'intéressé du 20 mars 2000, a considéré cet écrit comme une dénonciation (ou plainte auprès de l'autorité de surveillance) dirigée contre les deux premières ordonnances de suspension des recherches de police judiciaire (ordonnances rendues les 7 janvier et 15 février 2000) et a donné au MPC la faculté de prendre position à son sujet.
D. Plusieurs autres correspondances ont encore été adressées par X au Conseil fédéral qui les a toutes faites parvenir au DFJP. Au nombre de ces correspondances figurait une nouvelle dénonciation de l'intéressé datée du 5 juin 2000 et dirigée contre l'ordonnance de suspension du 8 mars 2000.
Extrait des considérants:
16.a. Aux termes de l'art. 17 al. 1 PPF, la police judiciaire est dirigée par le Procureur général et est placée sous la surveillance du DFJP. La procédure de recherches de la police judiciaire est donc soumise à cette même surveillance. Ainsi qu'on peut le déduire de la systématique de la loi (les art. 100 à 107bis PPF constituant les dispositions spécifiques qui réglementent les recherches de la police judiciaire), les décisions par lesquelles le Procureur général suspend les recherches de la police judiciaire (art. 106 al. 1 PPF) entrent précisément dans le cadre de cette procédure (cf. en ce sens Markus Peter, Die Bundesanwaltschaft als Staatsanwaltschaft des Bundes, Zurich 1972, p. 50).
A cet égard, il importe de relever que le Procureur général peut se faire remplacer par ses représentants ordinaires ou par ses adjoints (art. 16 al. 1 PPF), à savoir notamment par son Substitut et le Chef du Service juridique du MPC.
b. L'art. 105bis al. 2 PPF prévoit que les mesures de contrainte et les actes y relatifs, en tant qu'ils ont été ordonnés ou confirmés par le Procureur général, sont sujets à recours devant la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral. Sous réserve du cas particulier où la personne répond à la définition de victime au sens de l'art. 2 de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions du 4 octobre 1991 (LAVI, RS 312.5; cette personne étant, selon l'art. 106 al. 1bis PPF, habilitée à porter plainte contre la suspension des recherches auprès de la Chambre d'accusation également; cf. sur ce point le Message du Conseil fédéral concernant la LAVI et l'arrêté fédéral portant approbation de la Convention européenne relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes du 25 avril 1990, FF 1990 II 945, ch. 212.221, ad art. 106 al. 1bis PPF), la PPF ne désigne aucune autorité de recours à laquelle les décisions de suspension prises par le Procureur général puissent être déférées. En outre, il ressort de l'art. 3 let. c de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA, RS 172.021) que les décisions rendues au cours des recherches préliminaires de la police judiciaire et, donc, celles par lesquelles le Procureur général suspend ces dernières ne sont pas soumises aux règles de la procédure fédérale administrative, en
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sorte qu'elles ne peuvent être entreprises par la voie du recours administratif auprès de l'autorité de surveillance. Dans l'hypothèse où ne lui est pas reconnue la qualité de victime au sens de l'art. 2 LAVI, le justiciable ne dispose ainsi d'aucun moyen de droit ordinaire lui permettant de remettre en cause la décision de suspension prononcée à l'issue des recherches de la police judiciaire. Comme exposé ci-dessus, la décision prise par le Procureur général en application de l'art. 106 al. 1 PPF relève formellement de la procédure de recherches de la police judiciaire. Or, l'art. 17 al. 1 in fine PPF confère au DFJP un droit de surveillance sur la police judiciaire. Par voie de conséquence, la voie de la dénonciation au DFJP, fondée sur cette dernière disposition, constitue le seul moyen opposable à une décision de suspension des recherches (cf. JAAC 44.82 consid. 1; voir également Peter, op. cit., p. 18). Dans la mesure où ils visent l'annulation de deux décisions prononcées en cette matière (cf. ordonnances rendues les 7 janvier 2000 [le contenu de cette première ordonnance ayant été confirmé en date du 15 février 2000] et 8 mars 2000 respectivement par le Chef du Service juridique du MPC et le Substitut du Procureur général), les écrits de X des 20 mars et 5 juin 2000 doivent être traités comme des dénonciations entrant dans la compétence du DFJP. ( ... )
Toutefois, le dénonciateur, auquel l'art. 71 al. 2 PA ne reconnaît pas les droits dont disposent les parties, ne saurait exiger de l'autorité qu'elle entre en matière sur la dénonciation, ni qu'elle l'entende ou l'autorise à consulter le dossier, ni qu'elle prenne des mesures d'instruction (ATF 121 I 47 consid. 2e; JAAC 59.22 consid. 2, JAAC 50.51 consid. 3 et références citées; Frank Meister, L'autorité de poursuite et le classement pour des raisons d'opportunité en procédure pénale, Tolochenaz 1993, p. 384).
Selon la doctrine et la jurisprudence, l'autorité de surveillance n'entre en matière sur une dénonciation qu'aux conditions strictes suivantes: le dénonciateur doit établir une transgression manifeste de dispositions claires, de règles de procédure essentielles ou d'intérêts éminents. L'autorité de surveillance se saisit également des dénonciations qui invoquent la violation répétée ou susceptible d'être répétée de dispositions claires du droit matériel ou de procédure, soit une situation qu'un Etat de droit ne peut pas tolérer d'une manière durable (ATF 110 Ib 39/40 consid. 1; JAAC 59.22 consid. 2, JAAC 57.32 consid. 2, JAAC 51.38, JAAC 46.41 consid. II/3; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 951; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 223; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1991, vol. II: «Les actes administratifs et leur contrôle», p. 341; voir dans le même sens en ce qui concerne les dénonciations
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dirigées contre les décisions de suspension des recherches de police judiciaire émanant du Procureur général JAAC 44.82 consid. 1; Peter, op. cit., p. 18, note 27; Meister, op. cit., p. 385).
Ainsi, il faut que le plaignant puisse se prévaloir d'un vice particulièrement grave (JAAC 59.22 consid. 2; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, p. 377, nº 1802), soit d'une situation correspondant aux conditions dans lesquelles il y a lieu de conclure à la nullité de l'acte rendu par l'autorité dénoncée (Gygi, op. cit., p. 223; cf. également du même auteur, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 317).
Par ailleurs, l'autorité de surveillance ne revoit pas une affaire dans le but d'imposer une nouvelle conception juridique, même si des raisons pertinentes sont invoquées (JAAC 39.107 [IIe partie]).
19.a. Conformément à l'art. 100 al. 1 PPF, chacun a qualité pour dénoncer les infractions poursuivies d'office en vertu de la législation fédérale. La personne qui a dénoncé une infraction (désignée aussi sous le terme de dénonciateur privé par divers auteurs) n'acquiert cependant pas le statut de partie à la procédure. En particulier, si l'inculpé peut prétendre recevoir notification de la décision de suspension des recherches prise par le Procureur général, la loi ne fait en revanche pas obligation à celui-ci d'en donner communication au dénonciateur. En pratique, le dénonciateur est néanmoins informé du classement de l'affaire (cf. art. 106 al. 1 in fine PPF; Peter, op. cit., p. 40 et 49; Meister, op. cit., p. 382).
b. Faute de pouvoir revendiquer la qualité de partie dans le cadre de la procédure de recherches de la police judiciaire, X ne saurait reprocher au Procureur général d'avoir omis d'indiquer, dans la décision de suspension qu'il a prise le 7 janvier 2000, la voie de droit ouverte contre cette dernière, soit la possibilité, ainsi qu'il a été signalé dans les ordonnances des 15 février et 8 mars 2000, de former une dénonciation auprès de l'autorité de surveillance. Au demeurant, la PPF ne prévoit nullement une telle obligation à la charge du Procureur général. On précisera de surcroît que l'exigence de l'indication des voies de droit telle que consacrée en procédure administrative fédérale (cf. art. 35 al. 2 PA) ne s'impose que lorsqu'un moyen de droit ordinaire est ouvert.
20.a. Les recherches de la police judiciaire (art. 100 à 107bis PPF) ont uniquement pour objet les infractions dont la poursuite incombe à la juridiction pénale fédérale (art. 340 CP). En d'autres termes, seuls les actes susceptibles d'être constitutifs de l'une des infractions pénales mentionnées à l'art. 340 CP peuvent être dénoncés au MPC et donner lieu de sa part à une enquête de police judiciaire. Le déni de justice et le grief de violation du droit d'être entendu que X soulève à l'endroit des membres du Tribunal fédéral dans sa plainte du 22 février 2000 et dans ses écrits ultérieurs ne sauraient donc être soumis à l'appréciation du MPC, ni être a fortiori examinés par le DFJP dans le cadre de la présente procédure.
b. D'autre part, l'abus d'autorité (art. 312 CP) dénoncé par l'intéressé dans ses deux plaintes pénales des 2 novembre 1999 et 22 février 2000 ne compète à la juridiction pénale fédérale que pour autant que l'infraction concernée soit le fait d'un fonctionnaire fédéral (cf. art. 340 ch. 1 CP). L'exécution par le MPC de recherches de police judiciaire s'avère ainsi
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exclue lorsque l'auteur présumé de cette infraction est un magistrat ou un fonctionnaire cantonal. Dans la mesure où X désigne également des membres des autorités genevoises comme auteurs de cette infraction, les griefs formulés par l'intéressé quant au refus du Procureur général d'ouvrir une instruction à leur sujet échappent par conséquent au pouvoir de surveillance du DFJP.
Plus précisément, la suspension des recherches de police judiciaire intervient soit en raison de l'absence d'acte punissable, soit en raison d'une insuffisance de preuve ou parce que l'une des conditions dont dépend l'ouverture de la poursuite pénale fait défaut (cf. notamment sur cette question Peter, op. cit., p. 48).
La jurisprudence interprète restrictivement la formule très générale qui définit l'acte litigieux. Elle considère que l'auteur n'abuse de son autorité que lorsqu'il use d'une façon non permise de ses pouvoirs officiels, c'est-à-dire lorsqu'en vertu de sa charge il en dispose - avec effet obligatoire - en dépassant toutefois les limites de ce que ses pouvoirs lui permettent (ATF 114 IV 42 consid. 2, ATF 113 IV 30 consid. 1 et références citées). Ainsi que le souligne le Tribunal fédéral, il ne suffit pas que le fonctionnaire ait outrepassé ses compétences pour que l'art. 312 CP lui soit applicable. Cette disposition ne vise en effet pas n'importe quelle violation des devoirs de service. Elle s'applique seulement aux agissements de celui qui, dans le dessein prévu, abuse des pouvoirs de sa charge. Il faut, en d'autres termes, que l'auteur ait, en vertu de ses fonctions, mais sans droit, donné des ordres ou exercé une contrainte (ATF 114 IV 43 consid. 2).
En outre, l'auteur doit avoir agi dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite (non fondé sur un droit), ou dans le dessein de nuire à autrui. Cette exigence légale restreint encore d'autant la portée de l'art. 312 CP (cf. Paul Logoz, Commentaire du Code pénal suisse, Partie spéciale, vol. II, Neuchâtel/Paris 1956, p. 751, nº 5).
23.a. Dans sa plainte pénale du 2 novembre 1999, X ( ... ) reproche au Président et au Juge délégué de la fère Cour de droit public du Tribunal fédéral d'avoir entériné une transaction judiciaire entachée de deux irrégularités et, donc, dénuée de validité. Un tel grief revient en fait à critiquer la façon dont l'autorité judiciaire fédérale précitée a appliqué les dispositions légales régissant la matière. Or, le fait pour une autorité de rendre une décision dont le contenu apparaît, aux yeux de l'une des parties, comme contraire au droit ne saurait de toute évidence constituer à lui seul un abus d'autorité tel que sanctionné par l'art. 312 CP. Quand bien même la décision en cause s'avérerait irrégulière, une telle constatation ne permettrait pas encore d'en déduire que les magistrats qui l'ont prononcée ont abusé des pouvoirs de leur charge. Rien n'indique en effet, dans l'hypothèse d'une violation des règles légales, que les membres du Tribunal fédéral ont, en vertu de leurs fonctions officielles, voulu alors, sans droit, imposer aux membres de l'hoirie à laquelle
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appartenait l'intéressé un règlement du litige financier les opposant à la collectivité publique cantonale par la conclusion d'une transaction irrégulière en sa forme. L'on peut certes envisager qu'un juge abuse des pouvoirs de sa charge lorsque, conformément à l'expression utilisée par Paul Logoz, il «fait fléchir le droit». Pareil comportement n'est cependant constitutif d'un abus d'autorité que s'il y a volonté délibérée du juge de contourner ainsi le droit. Du point de vue subjectif, l'infraction ne peut en effet qu'être intentionnelle (cf. Logoz, op. cit., p. 751, nº 4 et 5). En l'espèce, il n'est point établi sur la base des pièces du dossier et des éléments fournis par le plaignant que le Président et le Juge délégué de la fère Cour de droit public du Tribunal fédéral ont, si tant est que leur décision du 22 mars 1999 puisse être tenue pour irrégulière, eu la volonté de prêter aux règles légales une signification étrangère aux voeux du législateur. En outre, comme cela a été relevé auparavant, l'application de l'art. 312 CP suppose que l'auteur de l'infraction ait agi dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui. Une telle intention de la part des membres susdésignés du Tribunal fédéral ne ressort nullement des pièces du dossier. Aussi bien sur le plan objectif que subjectif, les exigences prescrites par la disposition de l'art. 312 CP ne sont incontestablement pas réalisées à l'égard de ces magistrats.
( ... )
b. On ne saurait aboutir à d'autres conclusions pour ce qui est de l'abus d'autorité imputé par X aux membres de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral. Dans la motivation de sa plainte pénale du 22 février 2000, l'intéressé reproche à ces derniers d'avoir manifestement abusé de leur pouvoir en confirmant, lors de l'examen de son pourvoi en nullité (cf. arrêt du 25 juin 1999), la condamnation pénale dont il avait fait l'objet de la part des instances judiciaires cantonales pour calomnie (art. 174 CP). Selon ses dires, les déclarations qu'il avait formulées au sujet de la personne concernée et qui lui avaient valu d'être reconnu coupable de cette infraction correspondaient pourtant à la stricte vérité. X estime que les membres de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral ont également commis un abus d'autorité en statuant sur la demande de révision du 19 août 1999 (cf. arrêt du 14 octobre 1999) dans la même composition que celle qui avait examiné son pourvoi en nullité. En bref, l'intéressé critique le refus de l'autorité pénale fédérale de contrôler l'exactitude des faits sur lesquels repose sa condamnation pour calomnie et de faire droit, dans le cadre de la procédure de révision, à sa demande de récusation. Sans vouloir se déterminer sur le bien-fondé des arrêts rendus par la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral les 25 juin et 14 octobre 1999, le DFJP juge néanmoins utile de rappeler que le pourvoi en nullité est une voie de recours qui, ainsi que l'autorité judiciaire précitée l'a exposé dans chacun de ses arrêts, provoque le contrôle par la Cour de cassation de l'application du droit fédéral à un état de fait arrêté définitivement par l'autorité cantonale. L'appréciation des preuves et les constatations de fait qui en découlent ne peuvent donc pas faire l'objet d'un pourvoi en nullité (cf. Bernard Corboz, Le pourvoi en nullité à la Cour de cassation du Tribunal fédéral, in: Semaine Judiciaire [S]] 1991 nº 5, p. 81 et 97). La Cour de cassation est tout au plus habilitée à rectifier d'office les constatations reposant manifestement sur une inadvertance (cf. art. 273 al. 1 let. b et art. 277bis al. 1 PPF). Au vu des restrictions apportées ainsi par la
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loi au pouvoir d'examen de la Cour de cassation, on ne voit pas en quoi les membres de celle-ci auraient, compte tenu de l'état du dossier qui se trouvait alors en leur possession, abusé de leur autorité (art. 312 CP), en qualifiant d'irrecevables les critiques que X a formulées sur l'appréciation des faits opérée par les juges cantonaux. En tout état de cause, l'on ne décèle dans les pièces du dossier aucun indice tendant à démontrer que les Juges et le Greffier qui composaient la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral ont usé d'une manière non permise de leurs pouvoirs officiels à l'endroit de l'intéressé. Cette constatation vaut également en ce qui concerne l'appréciation de la Cour de cassation pénale qualifiant d'infondée la demande de récusation présentée par X au cours de la procédure de révision.
Partant, dans la mesure où il n'existe à l'égard des membres de la délégation de la fère Cour de droit public et des membres de la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral aucun motif susceptible de faire naître le soupçon de la commission d'un abus d'autorité (art. 312 CP) ou de toute autre infraction dont la poursuite incombe à la juridiction pénale fédérale, c'est à juste titre que le Chef du Service juridique du MPC, respectivement le Substitut du Procureur général, ont décidé, par ordonnances des 7 janvier et 8 mars 2000, de suspendre les recherches de police judiciaire (art. 106 al. 1 PPF). De même est-ce de manière justifiée que, par ordonnance du 15 février 2000, le Substitut du Procureur général de la Confédération a confirmé, après que X eut invité cette autorité à reprendre l'examen de sa plainte du 2 novembre 1999, la suspension des recherches, vu l'absence au dossier d'éléments nouveaux propres à entraîner l'ouverture d'une instruction préparatoire au sens de l'art. 108 PPF.
£ Cela étant, le DFJP ne saurait, à l'instar du MPC, assez insister sur le fait que les deux autorités administratives précitées ne disposent d'aucun pouvoir de surveillance sur le Tribunal fédéral et n'ont dès lors point la compétence de se prononcer sur le bien-fondé de ses décisions. Dans ce même ordre d'idée, il convient d'ajouter que le dépôt d'une plainte pénale auprès des services fédéraux de police judiciaire ne peut davantage servir à suppléer à l'absence de voie de recours et être ainsi utilisé par le plaignant comme un moyen de droit lui permettant de remettre en cause la validité des décisions prises par d'autres autorités.
( ... )
En conséquence, aucune suite n'est donnée aux dénonciations formées par X les 20 mars et 5 juin 2000.
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JAAC 65.55 - Décision du Département fédéral de justice et police du 20 novembre 2000
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2001
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