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Etablissements publics
Gaststätte
Etablissements publics (ATC) Cour de droit public du 4 février 2010
Protection contre le bruit; frais et dépens
– Les questions de protection contre le bruit doivent être réglées déjà au stade de
l’autorisation d’exploiter et sur la base de pronostics fiables. Leur solution ne
peut être renvoyée à plus tard. Si ces pronostics sont ultérieurement contredits
par les faits, les voisins peuvent demander un réexamen de l’autorisation, s’ils
avancent des motifs pertinents à l’appui d’une telle requête (consid. 2) .
– Illégalité du refus des dépens au recourant qui a partiellement gain de cause dans
un recours administratif (consid. 3).
– Répartion des frais et compensation des dépens si aucune des parties n’a entiè-
rement gain de cause (consid. 4).
Réf. CH: art. 2 OPB, art. 7 OPB, art. 7 LPE, art. 15 LPE, art. 25 LPE
Réf. VS: art. 5 LHRC, art. 14 LHRC, art. 91 LPJA
Lärmschutz; Kosten und Parteientschädigung
– Lärmschutzfragen sind bereits bei der Erteilung der Betriebsbewilligung und
gestützt auf zuverlässige Lärmprognosen zu beantworten. Die Beantwortung die-
ser Fragen lässt sich nicht auf einen späteren Zeitpunkt verschieben. Erweisen
sich diese Prognosen später als falsch, dürfen die Nachbarn eine erneute Überprü-
fung der Bewilligung verlangen, wenn sie ihr Gesuch stichhaltig begründen (E. 2).
– Die Verweigerung einer Parteientschädigung an einen Beschwerdeführer, der mit
seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise obsiegt, ist widerrechtlich (E. 3)
– Kostenaufteilung und Verrechnung der Parteientschädigungen, wenn keine der
Parteien ganz obsiegt (E. 4)
Ref. CH: Art. 2 LSV, Art. 7 LSV, Art. 7 USG, Art. 15 USG, Art. 25 USG
Ref. VS: Art. 5 BBKG, Art. 14 BBKG, Art. 91 VVRG
Faits
A. La parcelle n° 271 sur la commune de Z., est bâtie d’un immeu-
ble dont la PPE n° 53203, propriété de X. SA dès 2008, comporte depuis
1995 le local commercial n° 40 au rez inférieur ouest, exploité à l’ori-
gine comme supermarché, puis comme bar dès 2005.
Le 4 novembre 2008, Y., titulaire d’un certificat de capacité de
tenancier de café-restaurant délivré en 1994, a sollicité une autorisa-
tion d’exploiter, à l’enseigne du Bar A. pour le compte de U. Sàrl, ces
locaux pour offrir des boissons à consommer sur place, le début
d’activité étant d’ores et déjà fixé au 18 décembre 2008. Publiée au
TCVS A1 09 157
Bulletin Officiel, cette requête a, le 17 novembre 2008, suscité l’op-
position des époux T., copropriétaires de l’appartement n° 44 (PPE
n° 53205) au rez supérieur de l’immeuble, soit immédiatement au-
dessus du local de X SA; ils invoquaient la situation problématique
où se trouvait leur résidence depuis l’exploitation de ce volume
comme lieu de vie nocturne, la procédure qu’ils avaient introduite au
plan civil en raison de l’absence d’isolation phonique du local et le
trouble à l’ordre public qui avait jusqu’alors résulté d’établisse-
ments publics à cet endroit.
Le 2 décembre 2008, le Conseil communal octroya à Y. l’autorisa-
tion sollicitée, sous la réserve du dépôt d’une expertise acoustique
ordonnée le 28 novembre 2008, de la réalisation des mesures que celle-
ci préconiserait et sous la condition que ces dernières lui permet-
traient d’écarter l’opposition des époux T. Le rapport d’expertise de
bruit a été déposé le 16 décembre 2008 (rapport S.), après une visite
des lieux en présence d’un des opposants; il constatait le respect des
normes de bruit, pour autant que les immissions de l’installation de
sonorisation soient limitées au niveau de 75 dB durant toute leur durée
de fonctionnement (a), qu’un dispositif de sécurité prévienne l’accès
non-autorisé à cette installation (b) et que l’autorité d’exécution
contrôle ces immissions maximales; des mesures supplémentaires
étaient envisagées si des immissions nuisibles devaient apparaître.
Le 17 décembre 2008, le Conseil communal notifia son autorisation
d’exploiter à Y. en l’assortissant, sous points 4 et 5, des clauses acces-
soires ordinaires dans ces décisions et d’autres supplémentaires rela-
tives aux recommandations de l’expert; il rejeta l’opposition du
17 novembre 2008.
B. Le recours administratif adressé au Conseil d’Etat le 21 jan-
vier 2009 par les époux T. lui demandait d’annuler cette autorisation
communale et de faire cesser avec effet immédiat l’exploitation de ce
bar. Informés de l’effet suspensif attaché à ce recours, Y., U. Sàrl et X.
SA en ont sollicité le retrait le 6 février 2009, requêtes auxquelles l’au-
torité communale a adhéré, le 16 février 2009.
Le 19 février 2009, le président du Conseil d’Etat a rejeté ces
deux requêtes en retenant qu’il n’existait aucun juste motif de ren-
dre la décision communale exécutoire avant que le recours au fond
ne soit jugé. La Cour de céans a confirmé cette appréciation, le 17
avril 2009, date à laquelle elle a écarté les recours de droit adminis-
tratif dont l’avaient saisie Y. et U. Sàrl, d’une part, et X. SA d’autre
part (A1 09 38 et 42).
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En sus de l’échange d’écritures, l’instruction du recours a donné
lieu au dépôt d’un préavis du Service cantonal de la protection de l’en-
vironnement (SPE) qui, moyennant la prescription supplémentaire
d’un contrôle en phase d’exploitation, a pu dire, le 27 avril 2009, que le
projet autorisé respectait les prescriptions sur la limitation des nui-
sances sonores, y compris à l’intérieur de l’immeuble.
Le 24 juin 2009, le Conseil d’Etat a partiellement admis le recours
des époux T. et complété la décision communale par l’exigence d’un
contrôle en phase d’exploitation des questions de bruit, y compris le
bruit des sanitaires (pt 4bis), et en prescrivant l’installation d’un limi-
tateur en cas de non-respect du niveau de 75 dB (pt 5bis). Il a consi-
déré, sur la base du préavis du SPE, que l’autorité communale devait
imposer la vérification du respect des normes de bruit par un expert
durant la phase d’exploitation, contrôle distinct de la surveillance
générale exercée par les organes de police. La décision notifiée le 30
juin 2009 rejette encore deux griefs liés à la conduite de la procédure
devant l’administration communale.
C. Le 28 août 2009, les époux T. ont conclu devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal, sous suite de frais et dépens à la charge
de Y., à l’annulation de cette décision et de celle de la commune de Z.,
subsidiairement au renvoi du dossier avec instructions au Conseil
d’Etat. Ils reprennent leurs griefs au sujet de vices formels de la procé-
dure communale, d’insuffisance des clauses relatives au bruit, les-
quelles devraient être complétées pour la protection des voisins, par
des mesures constructives préalables à l’ouverture de l’établissement;
les contrôles d’experts seraient également à compléter, eu égard aux
mauvaises expériences vécues ces dernières années. Les recourants se
plaignent que l’admission partielle de leurs conclusions n’ait pas
donné lieu à des dépens. Notant que le Conseil d’Etat n’avait pas pro-
cédé à la visite des lieux requise, ni administré la contre-expertise pro-
posée, et prétendant que cette autorité n’avait vraisemblablement pas
complété le dossier par l’édition des pièces citées par eux, les recou-
rants proposent à nouveau ces moyens de preuve auxquels ils ajoutent
la demande d’édition d’extraits de p.-v. des séances du conseil commu-
nal, de tous les dossiers relatifs à cet établissement public et à ceux qui
l’ont précédé, y compris les pièces relatives à l’intervention de la
police intercommunale, et par l’édition du dossier C1 08 45 ouvert
devant le Tribunal de D.
Statuant sur la demande de retrait de l’effet suspensif attaché à ce
recours, formulée par Y. le 10 septembre 2009, à laquelle adhérait la
commune de Z., mais que contestaient les époux T., la Cour de céans
l’a rejetée, le 18 décembre 2009 (A2 09 181).
Le 18 septembre 2009, la commune de Z. a proposé de rejeter le
recours sans ajouter de pièces à celles qu’elle avait versées en cause
le 6 mars précédent. Y. et U. Sàrl ont répondu le 23 septembre 2009 sur
le fond du recours, concluant à son rejet et à l’octroi de dépens. X. SA
a pris de semblables conclusions le 24 septembre 2009. Le 1er octo-
bre 2009, le Service administratif et juridique du Département de l’éco-
nomie, de l’énergie et du territoire a proposé le rejet du recours sur la
base des considérants du Conseil d’Etat; il a produit le dossier de la
cause et signalé que, le 25 septembre 2009, le SPE avait maintenu son
préavis favorable antérieur.
D. La détermination déposée par les recourants le 20 octo-
bre 2009 insistait sur les inconvénients qui découlaient pour eux de
l’exploitation nocturne de l’établissement public, sur la contre-exper-
tise au rapport S. qu’ils demandaient et sur l’expertise en cours dans
la procédure civile.
X. SA a déposé en cause le rapport G. SA du 2 décembre 2009
communiqué au Tribunal de D.; elle a précisé, le 4 décembre 2009,
qu’à son sens, cet acousticien aboutissait aux mêmes conclusions
que l’expert S., et qu’elle-même était d’accord avec la pose d’un limi-
tateur sur l’installation de sonorisation du Bar A. Cette version du
rapport du 2 décembre 2009 a été complétée par des réponses du
18 décembre 2009 (rapport F.) aux questions des parties T. X. SA a
estimé, le 18 janvier 2010, que ce document confirmait la légalité
d’une exploitation limitée à 75 dB, tandis que les recourants ont main-
tenu leurs conclusions contraires le 22 janvier 2010, en soulignant le
fait que F. estimait que l’exploitation d’un piano-bar dans la PPE
n° 53203 ne pouvait être taxée d’adaptée.
Droit
(...)
ration et le commerce de détail de boissons alcoolisées (LHRC), les
locaux désignés par l’autorisation d’exploiter doivent notamment être
conformes aux prescriptions en matière d’aménagement du territoire,
de construction, de denrées alimentaires et de protection de l’environ-
nement. Sous ce dernier aspect, le Bar A. est une installation fixe dont
l’exploitation produit du bruit et est ainsi soumise aux prescriptions de
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droit fédéral en matière de protection contre le bruit (art. 2 al. 1 de l’or-
donnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le
bruit – OPB; RS 814.4, en relation avec l’art. 7 de la loi fédérale du 7 octo-
bre 1983 sur la protection de l’environnement – LPE; RS 814.0).
b) Personne ne conteste que l’établissement qu’entend exploiter Y.
est une nouvelle installation fixe soumise à la limitation des nuisances
sonores. De telles installations ne doivent, normalement, pas produire
d’émissions excédant les valeurs de planification dans le voisinage (art.
25 al. 1 LPE; art. 7 al. 1 let. b OPB), indépendamment des mesures exi-
gées en vertu du principe de prévention. Aux termes de l’article 15 LPE,
les valeurs limites d’immissions s’appliquant au bruit et aux vibrations
sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les
immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible
la population dans son bien-être. Aucune des annexes de l’OPB ne trai-
tant du bruit des établissements publics, les immissions de bruit qu’en-
traîne l’exploitation de ces commerces doivent être évaluées d’après les
critères de l’article 15 LPE (cf. art. 40 al. 3 OPB), l’autorité devant alors
veiller à ce que ces entreprises ne provoquent pas de gêne sensible
pour les voisins. Elle tiendra compte du genre de bruit dont il s’agit, de
sa fréquence, du moment où il se produit, du bruit ambiant, des carac-
téristiques et du degré de sensibilité de la zone où sont perçues les
immissions. Dans ce cadre, la phase d’endormissement et de sommeil
(située entre 22 et 23 heures) mérite une protection particulière (ACDP
B. du 30 avril 2009 cons. 3 renvoyant à l’ATF 1C_460/2007 du 23 juillet
2008 cons. 2). En exerçant son pouvoir d’appréciation, l’autorité doit
disposer d’un constat concret effectué lors d’une inspection des lieux,
constat qui doit lui permettre de vérifier objectivement si les nuisances
sonores sont excessives au regard de l’article 15 LPE, question qui ne
peut être résolue uniquement au vu de plaintes ou de témoignages de
voisins (ATF 1A.240/2005/ du 9 mars 2007 cons. 4.5.3).
Exerçant ainsi son pouvoir d’appréciation, l’autorité peut s’inspi-
rer de directives ou de lignes directrices rédigées par des profession-
nels si ces documents reposent sur des critères fiables et proposent
des mesures qui restent dans la ligne du droit positif. La jurisprudence
l’habilite à utiliser, dans ce contexte, la directive du 10 mars 1999
(modifiée le 30 mars 2007) évoquée par l’expert S., renvoi implicite-
ment confirmé en l’espèce par le SPE et le Conseil d’Etat, étant bien
entendu qu’elle n’est pas directement normative, mais a le statut d’une
aide à la décision (cf. ATF 1C_311/207 du 21 juillet 2008 cons. 3.4 cité
dans l’ACDP V. du 8 janvier 2010 cons. 3).
c) Les décisions portées sur la requête de Y. se fondent sur un
constat établi par un ingénieur acousticien qui, le 16 décembre 2008, a
formulé ses conclusions après avoir visité les lieux et entendu les par-
ties sur place. Le conseil communal a partiellement repris, aux points
4 et 5 de sa décision, les recommandations de cet acousticien. Le SPE,
service spécialisé du canton, a pu confirmer la validité des constats et
des propositions de cet ingénieur tout en proposant des compléments,
fondés sur le rapport S., et que le Conseil d’Etat a intégrés le 24 juin
2009 au prononcé communal.
aa) Traitant de la protection contre le bruit dans le bâtiment, le
rapport S., qui se fonde en particulier sur la Directive cercle bruit,
confirme que la construction du bâtiment répond aux exigences de la
norme SIA 181 édition 2006 (pt 7), de sorte que ne se posent en prin-
cipe pas de conflits liés à la propagation du bruit aérien ou du bruit de
chocs entre le local de l’établissement public et l’appartement des
époux T. S’agissant du bruit de l’installation de sonorisation, ce rapport
note, qu’en principe, le niveau sonore sera de 74 dB, ce qui équivaudra
au respect de cette norme pour la chambre à coucher des recourants
(cf. pt 7.1); il en va de même pour le bruit nocturne général en prove-
nance de l’établissement pour cette même chambre (cf. pt 7.2). Le rap-
port F. confirme le respect de cette norme dans le cas d’une exploita-
tion faisant usage d’une installation de sonorisation limitant l’intensité
à 75 dB (cf. réponses 3 à 5 p. 7 et 7 p. 10).
bb) Les recourants demandent de mettre en œuvre une expertise
phonique en disant que les mesures prévues sur l’installation de sono-
risation sont insuffisantes et qu’elles devraient être complétées par
des mesures constructives dans la PPE 53203. Rien ne vient cependant
accréditer cette opinion contraire aux deux avis des spécialistes sus-
mentionnés. Ceux-ci sont des professionnels expérimentés qui ont
fondé leurs appréciations sur les actes législatifs applicables et en uti-
lisant les méthodes et moyens techniques usuels dans les affaires de
ce genre. Il n’y a dès lors pas lieu de s’écarter des conclusions de ces
spécialistes dont aucun indice ne montre qu’elles auraient été prises à
l’issue d’une instruction insuffisante. Quant à la remarque selon
laquelle la PPE 53203 ne serait pas adaptée à l’exploitation d’un piano-
bar (rapport F. p. 10), elle n’est étayée par aucun fait, si ce n’est par le
rangement de ce type d’établissement dans la catégorie de ceux qui
produisent des niveaux sonores supérieurs à 75 dB, situation qui,
comme on vient de le voir, n’est précisément pas celle que sera l’éta-
blissement approuvé par le conseil communal de Z.
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cc) Les époux T. allèguent à juste titre que les mesures préconi-
sées peuvent être détournées ou ignorées, ce qui les contraindra à
agir, alors que la nuisance a été causée, puis à exiger, après de nou-
velles expertises, la mise en place de mesures supplémentaires. Le
constat du respect des prescriptions sur la limitation des nuisances
est fondé uniquement sur des mesures effectuées lors du fonctionne-
ment de l’installation de sonorisation au niveau maximal de 75 dB (cf.
condition 4a de l’autorisation communale du 17 décembre 2008). Or,
rien, à part l’injonction de ne pas dépasser cette limite, ne garantit le
respect de cette condition. Il convient, partant, de compléter sur ce
point la décision attaquée en y ajoutant l’obligation d’installer d’em-
blée le limiteur du niveau sonore dont le rapport F. dit que la sonori-
sation existante n’est pas pourvue, opération à laquelle X. SA a d’ores
et déjà dit vouloir procéder. Lors de cette adjonction, l’installateur
procèdera au réglage de l’installation de sonorisation en veillant à ce
que celle-ci n’émette pas des bruits supérieurs à 75 dB. Il équipera
cette dernière installation d’un dispositif de sécurité afin d’empêcher
l’accès à des personnes non autorisées. Ce dispositif de sécurité était
prévu par S. et recommandé par la décision communale du 17 décem-
bre 2008, mais le rapport F. montre qu’il n’équipait pas la sonorisation
le 16 octobre 2009. En outre, la condition 5bis que le Conseil d’Etat a
introduite dans la décision communale du 17 décembre 2008 est insuf-
fisante, le limiteur n’intervenant qu’en cas de constat du non-respect
du niveau maximal et comme réserve à disposition du conseil commu-
nal, ce qui n’est pas le sens de la recommandation du 16 décembre
2008 du rapport S. qui subordonne à ce respect de la limite une exploi-
tation conforme à la limitation préventive des immissions. Les condi-
tions 4 a et b de l’autorisation d’exploiter du 17 décembre 2008 sont
ainsi remplacées par
a. Avant l’ouverture de l’exploitation du bar, l’installation de sono-
risation du local sera équipée d’un limiteur de puissance ne permettant
pas de dépasser un niveau LAeq de 75 dB pendant toute sa durée de
fonctionnement.
b. Le fournisseur de cette installation règlera l’installation et
l’équipera d’un dispositif de sécurité qui empêchera l’accès au régula-
teur par toute personne non autorisée.
dd) Les recourants, certains que les mesures imposées ne seront pas
respectées, s’en prennent aussi au contrôle ordonné par le Conseil d’Etat
en phase d’exploitation, lui préférant une vérification des exigences
posées avant l’ouverture de l’établissement. S’agissant de locaux exis-
tants et d’ores et déjà exploités comme établissement public, antérieure-
ment à la décision communale du 17 décembre 2008, voire jusqu’à l’ordre
du conseil communal d’interrompre l’exploitation aussi longtemps que
les recours étaient pendants, il est usuel de procéder à des contrôles de
l’installation en phase d’exploitation sous la forme d’une mesure de
réception avant l’ouverture de l’établissement (ACDP B. du 3 mars 2009
cons. 4a; ACDP B. du 30 avril 2009 cons. 5a), de manière à garantir l’appli-
cation du droit matériel de l’environnement déjà au stade de l’autorisa-
tion d’exploiter un complexe existant, compte tenu des craintes précises
de voisins identifiant clairement tel ou tel risque concret, le contrôle sub-
séquent ayant généralement une fonction de police (art. 14 LHRC) et non
le rôle préventif dévolu au permis d’exploiter.
Il convient dès lors de remplacer la condition 4bis ajoutée par le
Conseil d’Etat à la décision du conseil communal par le texte suivant:
4bis Le contrôle de l’installation en phase d’exploitation devra être
effectué par un expert sous la forme d’une mesure de réception, avant
l’ouverture de l’exploitation. Le rapport devra confirmer le respect des
exigences légales en matière de protection contre le bruit dans l’appar-
tement n° 40 et vérifier la conformité du dispositif installé selon les let-
tres a et b.
d) Ce mode de procéder ne prive enfin pas les recourants de
demander, le cas échéant, l’application des mesures supplémentaires
prévues sous condition 5 de la décision communale, voire le réexamen
des clauses accessoires ci-dessus s’ils devaient obtenir des moyens de
preuve déterminants sur la question des nuisances (cf. l’arrêt précité
du 9 mars 2007 qui renvoie à l’ATF 130 II 32, cons. 2.4), ou encore de
signaler des cas tombant, à leur avis dans le champ d’application de la
surveillance prévue à l’article 14 LHRC.
admis leur recours administratif, mais ne leur alloue pas de dépens,
contrairement à ce que prévoit l’article 91 al. 1 LPJA. La décision se
réfère à l’issue du recours et aux circonstances du cas d’espèce pour
ne point allouer de dépens, sans se référer à l’article 91 LPJA ni appor-
ter d’autre justification dans une réponse par exemple.
b) L’article 91 al. 1 LPJA prévoit très clairement que l’autorité de
recours alloue à la partie qui en fait la requête une indemnité pour les
frais nécessaires qui lui ont été occasionnés, lorsqu’elle obtient entiè-
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rement ou partiellement gain de cause. En l’espèce, le mémoire du
21 janvier 2009 concluait à des dépens à la charge de Y. et le Conseil
d’Etat a reconnu, sous point 1 du dispositif, que leur auteur obtenait
partiellement gain de cause: le refus de tous dépens est ainsi contraire
à la LPJA. Compte tenu du sort du recours céans, il convient de répa-
rer cette omission et d’allouer aux époux T un montant de 400 fr. cor-
respondant à cette admission partielle devant le Conseil d’Etat (art. 26
et 37 al. 2 LTar), à la charge de Y.
qu’il conclut à l’annulation pure et simple de la décision du Conseil
d’Etat et de l’autorisation communale du 17 décembre 2008, mais jus-
tifié pour ce qui touche aux conditions d’exploitation et à leur vérifica-
tion; il l’est aussi pour la question des dépens. Dans cette même pro-
portion, les intimés succombent dans leurs conclusions en rejet pur et
simple du recours.
b) Compte tenu de l’issue de leurs conclusions respectives, il
apparaît expédient, en application de l’article 89 al. 1 LPJA, de mettre
les frais de la présente, par tiers, à la charge de chacune des parties T.,
X. SA et U. Sàrl (...).
c) Aucune des parties n’obtenant l’entier de ses conclusions, car
elles sont à la fois créancières et débitrices les unes des autres d’in-
demnités de ce chef (art. 91 al. 1 et 2 LPJA), il convient dès lors aussi
de compenser entre elles les dépens.