A1 23 155
ARRÊT DU 3 JUILLET 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry
Schnyder, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier,
en la cause
X _________ , recourant, représenté par Maître Eve-Lyne Putallaz, avocate, 1951 Sion
contre
CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS , autorité attaquée, CONSEIL MUNICIPAL
DE
Y _________ , autre autorité, représenté par Maître Laurent Schmidt, avocat, 1951 Sion,
et Z _________ SA , tiers concerné, représentée par Maître Frédéric Pitteloud, avocat
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 26 juillet 2023
Faits
A. X _________ est propriétaire de la parcelle no xxx1 (xxxx1 m2), plan no yyy1, de la
commune de Y _________ (ci-après : la commune) et qui supporte actuellement une
maison d’habitation et un garage. Sise à la route A _________, cette parcelle est colloquée
en «Zone résidentielle R20 » (ci-après : la zone R20) pour 2772 m2, sous réserve de 500
m2 à l’angle nord-est, colloqués en «Zone résidentielle R30 » (ci-après : la zone R30),
selon le règlement communal des constructions et des zones (ci-après : RCCZ) et le
plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ), tous deux adoptés par l’assemblée
primaire de Y _________ le xx.xx1 1996, homologués par le Conseil d’Etat le xx.xx2
1997 et partiellement révisés depuis lors. Localisée à l’extrémité nord-est de la parcelle,
une petite portion (138 m2) de la surface colloquée en «Zone résidentielle R30 » est
également incluse dans une zone réservée cantonale qui s’étend sur plusieurs parcelles
environnantes. Instaurée par le Conseil d’Etat le 30 mars 2022, cette zone réservée
cantonale a remplacé une précédente zone réservée communale arrivée à échéance.
Le bien-fonds voisin no xxx2 (xxxx2 m2), situé au sud-ouest de la parcelle no xxx1, est
quant à lui propriété de Z _________ SA.
B. Par publication au Bulletin officiel (B.O.) no xx1 du xx.xxxx1, la commune a mis à
l’enquête publique la demande d’autorisation de construire de X _________, qui portait
sur la «construction d’un immeuble d’habitation et d’une villa » sur la parcelle no xxx1,
lequel serait intégralement implanté dans la surface colloquée en zone R20. Le calcul
de densité de l’architecte de X _________ figurant au dossier d’enquête faisait état d’une
surface constructible totale de 1032 m2. Calculée sur des surfaces de 2765 m2 en zone
R20 et de 506 m2 en zone R30 – en lieu et place des surfaces de 2772 m2 et
respectivement 500 m2 figurant au registre foncier –, la surface constructible totale était
arrêtée à 1032 m2 qui se décomposaient comme suit : 829.5 m2 pour la partie située en
zone R20 (2765 m2 x 0.3) et 202.4 m2 pour la partie située en zone R30 (506 m2 x 0.4).
La surface brute de plancher utile de la nouvelle construction était de 714 m2, tandis que
celle de la villa existante ascendait à 317.05 m2, soit un total pour l’ensemble des
constructions de 1031.05 m2.
L’enquête publique a suscité plusieurs oppositions dont celle de Z _________ SA le
19 janvier 2021, pour des motifs tirés de l’existence de la zone réservée à l’extrémité de
la parcelle no xxx1.
C. L’avant-projet de révision globale du PAZ (ci-après : l’avant-projet de PAZ) a fait
l’objet d’une information publique le 25 janvier 2021. Sur ce document, la parcelle
no xxx1 est intégralement incluse dans la «Zone de villas » dont la destination est ainsi
décrite : «Conserver un bâti de faible densité[…] en lui donnant une nouvelle urbanité
grâce à des espaces de rencontre favorisant les liens sociaux. Ne plus y autoriser de
petits immeubles. » (pp. 14 et 28 de l’avant-projet)
Par décision du 17 décembre 2021, le Conseil municipal de Y _________ (ci-après : le
Conseil municipal) a levé les oppositions et délivré l’autorisation de construire sollicitée
par X _________.
D. Le 17 janvier 2022, Z _________ SA a saisi le Conseil d’Etat d’un recours administratif
dirigé contre cette décision, concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens.
En bref, elle invoquait derechef l’incompatibilité du projet autorisé avec la zone réservée.
Le 21 février 2022, le Conseil municipal a conclu au rejet du recours. X _________ en a
fait de même le 24 février 2022.
Le 21 mars 2022, Z _________ SA a formulé de nouveaux griefs. Entre autres, elle
invoquait désormais le non-respect de l’indice d’utilisation du sol, dès lors que le projet
impliquait un transfert de l’indice de constructibilité de la surface colloquée en zone R30
à celle colloquée en zone R20 qui accueillerait l’entier de la nouvelle construction. Sauf
disposition cantonale ou communale l’autorisant expressément, un tel transfert entre
deux zones différentes était pourtant prohibé par la jurisprudence fédérale.
Suite à la transmission de cette nouvelle écriture, le Conseil municipal a, le 4 avril 2022,
indiqué qu’il renonçait à se déterminer. Le 21 avril 2022, X _________ a quant à lui
déposé des déterminations complémentaires tendant à démontrer la conformité au droit
de l’autorisation de construire querellée.
Les parties ont encore déposé diverses écritures spontanées destinées à étayer leurs
argumentations respectives.
Par décision du 26 juillet 2023, le Conseil d’Etat a admis le recours et annulé
l’autorisation de construire du 17 décembre 2021. En substance, dite décision retient
que le projet nécessite effectivement un transfert d’indice de la zone R30 à la zone R20,
sans que les conditions jurisprudentielles posées à une telle opération ne soient
cependant réunies, si bien que le projet ne respecte pas la surface brute de plancher
utile à disposition selon le règlement. Ce seul constat conduisant à l’annulation de la
décision entreprise, le Conseil d’Etat n’a pas statué sur les autres griefs invoqués,
exception faite de celui relatif à la contrariété du projet à la zone réservée qu’il a jugé
infondé.
E. A l’encontre de cette décision, X _________ a interjeté un recours de droit
administratif le 13 septembre 2023, concluant à son annulation et à la confirmation de
l’autorisation de construire du 17 décembre 2021 ainsi que, subsidiairement, au renvoi
de la cause à l’instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants, le
tout sous suite de frais et dépens. En substance, l’intéressé soutient que la manière de
calculer la surface constructible disponible utilisée par le Conseil d’Etat est erronée.
Outre qu’elle reposerait sur une constatation inexacte des faits, elle s’avérerait de
surcroît arbitraire et disproportionnée.
Le 4 octobre 2023, le Conseil d’Etat a renoncé à se déterminer sur le recours dont il
sollicite le rejet, sous suite de frais.
Le 6 octobre 2023, le Conseil municipal a pour sa part abondé dans le sens du recourant.
Estimant que la méthode de calcul du Conseil d’Etat induit une inégalité de traitement et
consacre une violation de la garantie de la propriété, il conteste l’application analogique
de l’art. 20 LC – relatif au transfert d’indices entre parcelles – au cas d’espèce. Sur cette
base, il conclut à l’annulation de la décision du Conseil d’Etat et à la confirmation de
l’autorisation de construire. A titre subsidiaire, il «s’en remet à la décision du Tribunal
Cantonal en demandant**à ce dernier qu’il clarifie la manière dont ce genre de situation
doit être appréhendé au futur ».
Z _________ SA s’est brièvement déterminée le 3 novembre 2023, concluant au rejet
du recours, sous suite de frais et dépens.
La transmission de cette dernière écriture aux différents intervenants n’a pas suscité de
réaction.
Considérant en droit
1. Déposé en temps utile et conformément aux exigences légales, le recours est
recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA).
2. Le présent litige porte sur l’admissibilité d’un transfert d’indice entre deux surfaces
d’une même parcelle, colloquées dans deux zones résidentielles distinctes.
3. Dans une première critique, le recourant se prévaut d’une constatation inexacte des
faits. Dans la mesure où les zones R20 et R30 appartiennent toutes deux à la «zone
résidentielle » des art. 25 à 27 RCCZ, c’est à tort que le Conseil d’Etat aurait retenu que
la parcelle no xxx1 se situe «à cheval sur des zones différentes ». Partant, les
développements consacrés à la manière de calculer la surface constructible dans cette
hypothèse seraient hors de propos et la densité retenue par l’architecte du projet devrait
– sous réserve de la rectification des surfaces de chacune des zones, cf. let. B supra –
être confirmée. A lui seul, ce constat justifierait l’annulation de la décision attaquée et le
rétablissement de l’autorisation de construire litigieuse.
3.1 D’emblée, le Tribunal relève que le constat selon lequel la parcelle est pour partie
incluse dans la zone R20 et pour une autre partie dans la zone R30 relève bien du fait.
En revanche, déterminer si la parcelle doit être considérée comme étant à cheval sur
deux zones ou intégralement colloquée en «zone résidentielle », motif pris que les
dispositions qui régissent la zone R20 et R30 seraient identiques, requiert d’analyser, de
comparer et d’interpréter les règles relatives à chacune des deux zones. Il s’agit donc ici
d’une question de droit (dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_735/2013
du 13 mai 2014 consid. 2.2). Aussi le grief ne porte-t-il en réalité pas sur l’établissement
prétendument inexact des faits – le Conseil d’Etat ayant correctement retenu que la
parcelle litigieuse est colloquée en zone R20 et, dans une moindre mesure, en zone R30
–, mais sur la violation du droit par l’autorité précédente lorsqu’elle conclut à la
coexistence de deux zones distinctes impliquant un transfert d’indice « interzones ».
3.2 Statuer sur ce point implique de vérifier si, contrairement à ce que retient la décision
entreprise, les zones R20 et R30 sont assimilables ou, comme le soutient le recourant,
si elles font toutes deux partie d’une même et unique zone d’affectation : la «zone
résidentielle ».
3.2.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 144 V 313
consid. 6.1, 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 ; ACDP A1 22 157 du
16 juin 2023 consid. 3.2.2 et A1 21 286 du 6 septembre 2022 consid. 3.5).
Le droit administratif se caractérise par le fait que l’interprétation de la loi dans l’exercice
de la puissance publique n’est pas réservée aux juges ; elle incombe en premier lieu à
l’administration (MARIOTTI, La marge de manœuvre des autorités dans le processus
décisionnel, thèse, 2023, n. 188 ; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018,
n. 426). Il revient donc également aux autorités administratives de recourir, au besoin,
aux règles d’interprétation précitées. Tel est en particulier le cas lorsque les autorités
communales interprètent leurs règlements communaux de police des constructions
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.4 ; ACDP A1 22 157
précité consid. 3.2.2 et A1 16 192 du 28 octobre 2016 consid. 3.2).
Dans un litige relatif à un transfert d’indice entre deux surfaces d’une même parcelle
colloquée dans deux zones distinctes, le Tribunal fédéral a jugé que la zone de village
(Dorfzone) et la zone d’habitations (Landhauszone) en cause étaient des zones
d’affectation différentes (arrêt du Tribunal fédéral 1P.256/2006 du 18 juillet 2006 consid.
2.4). Ce constat résultait de ce que la première, au bénéfice d’un indice d’utilisation de
0.55, constituait une zone mixte ouverte à l’habitat et à l’artisanat, tandis que la seconde,
dotée d’un indice de 0.35, était pour sa part principalement (überwiegend) réservée à
l’habitation (ibid.).
3.2.2 Avec raison, le recourant remarque que, du point de vue systématique, les zones
R20 et R30 sont régies conjointement par les art. 25 à 27 RCCZ, sous le titre «C : Zone
résidentielle R30 et R20 ». Il souligne en outre que tel n’est pas le cas des autres zones
d’affection qui, toutes, font l’objet d’une réglementation individualisée dans le RCCZ.
Cela étant, il faut se garder de surestimer l’importance de cette systématique, dès lors
que le «Tableau récapitulatif » de l’art. 143 RCCZ présente pour sa part de manière
distincte les zones R20 et R30, à l’instar de ce qui vaut pour les autres zones. Dès lors,
on ne saurait déduire de leur traitement conjoint aux art. 25 à 27 RCCZ, l’identité des
zones R20 et R30 et leur appartenance à une seule et même zone d’affectation, savoir
la zone résidentielle. Ce d’autant moins que de nombreux autres éléments démontrent
que le législateur communal a entendu établir deux zones résidentielles distinctes,
quand bien même la réglementation de la seconde est, par simplification, partiellement
calquée sur celle de la première.
Ainsi en va-t-il, au niveau littéral, de la précision figurant sous le titre précité que « [l]es
prescriptions de la zone R20 figurent entre parenthèses », ce qui témoigne, sous l’angle
téléologique et systématique, de la volonté d’instaurer deux zones d’affectation pour
partie similaires mais néanmoins distinctes. Dans le même sens, s’il est exact que les
«Prescriptions » de l’art. 27 RCCZ sont identiques pour les deux zones, le recourant
méconnaît que le régime applicable à chacune d’elles diffère néanmoins sur des points
importants. En effet, les habitations de la zone R30 sont «prioritairement » destinées à
être occupées à titre de résidences principales, tandis que les résidences secondaires
doivent demeurer «l’exception » en zone R20 (cf. art. 25 al. 1 RCCZ). Loin d’être
négligeable, cette différence instaure en réalité une distinction quant à l’utilisation des
logements des zones R20 et R30. A tout le moins limite-t-elle la liberté du Conseil
municipal d’y autoriser, respectivement des propriétaires d’y ériger des résidences
secondaires au-delà d’une certaine proportion propre à chacune des deux zones. A
certaines conditions, la zone R30 peut en outre accueillir des «fonctions
complémentaires telles que artisanat, petit commerce, loisirs, etc.[…] », ce qui n’est pas
le cas de la zone R20 (art. 26 al. 3 RCCZ). Enfin, l’indice d’utilisation de base est de 0.4
dans la zone R30, alors qu’il est de 0.3 dans la zone R20 (art. 26 al. 4 RCCZ). Ces
dissemblances démontrent que l’on est bien en présence de deux zones d’affectation
distinctes, à l’instar de ce qui prévalait dans l’arrêt 1P.256/2006 précité.
On peut encore ajouter que les «zones résidentielles », notion souvent utilisée comme
synonyme de zones d’habitations, «se voient[généralement] subdivisées en diverses
catégories en fonction du**degré d’utilisation qui leur est applicable (p. ex. zones
d’habitations collectives, zones de villas) » (JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique
LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 52 ad art. 14 LAT). En ce sens, la zone résidentielle
dont se prévaut le recourant constitue en principe moins une zone d’affectation à part
entière qui régirait exhaustivement le type d’utilisation du sol et son intensité qu’une
notion générique regroupant diverses sous-catégories d’affectation distinctes. Tel est
précisément le cas en l’occurrence.
L’appréciation qui précède est au demeurant encore confortée par le mutisme du Conseil
municipal s’agissant de l’interprétation du recourant dont il soutient pourtant la cause.
En effet, si le Conseil municipal conteste la manière de traiter «une parcelle[qui] se
trouve à cheval sur deux zones à bâtir d’indice différent » retenue par le Conseil d’Etat,
il n’allègue en revanche pas que les zones R30 et R20 seraient identiques, ni que la
parcelle no xxx1 devrait de ce fait être considérée comme étant colloquée dans une seule
zone d’affectation.
3.3 Les considérants qui précèdent commandent le rejet du grief et le constat que la
parcelle du recourant est bien située à cheval sur deux zones d’affectations distinctes.
4. Dans un deuxième grief, le recourant se prévaut des art. 17 al. 1 LC, A1-8.1 de
l’Annexe 1 de l’AIHC et du commentaire y relatif, qui définissent la «surface de terrain
déterminante » (ci-après : STd), ainsi que de l’art. 122 RCCZ qui détermine l’indice
d’utilisation et la surface de la parcelle prise en considération pour le calculer. A le suivre,
ces diverses dispositions imposeraient, s’agissant des parcelles à cheval sur deux zones
d’affectation, de calculer l’indice d’utilisation séparément pour chacune des zones au
prorata de leurs surfaces et d’en additionner les résultats pour déterminer la
constructibilité de l’ensemble de la parcelle. Ce serait par conséquent à tort et sur la
base de jurisprudences non pertinentes in casuque l’autorité précédente aurait refusé
de confirmer le calcul de la densité figurant au dossier, pourtant strictement conforme
aux dispositions qui précèdent.
4.1 C’est en vain que le recourant invoque les dispositions précitées. En effet, elles
déterminent la surface du terrain déterminante pour calculer l’indice d’une parcelle,
respectivement des indices si cette dernière est colloquées dans plusieurs zones
d’affectation. Elles ne règlent toutefois pas la problématique distincte – comme
pertinemment relevé par le Conseil d’Etat au consid. 3.4 de la décision attaquée – de
l’admissibilité d’un transfert d’indices
« interzones », une fois ceux-ci calculés
conformément aux règles posées par ces dispositions (dans le même sens, cf. arrêt du
Tribunal fédéral 1P.256/2006 précité consid. 2.3). Pour les mêmes motifs, la référence
doctrinale citée par le recourant (ANDREY, Le transfert d’indices de constructibilité, 2022,
no 134) n’est pas davantage pertinente, puisqu’elle a également trait à la détermination
de la STd. Au demeurant, l’auteur y exemplifie la manière de calculer pro rata parte les
indices pour une parcelle soumise à deux zones d’affectation différentes. Il n’affirme en
revanche pas, contrairement à ce que suggère le recourant, que les résultats obtenus
pour chacune de ces surfaces devraient in fineêtre additionnés pour arrêter la surface
constructible de l’entier de la parcelle. Cela est d’autant moins plausible que l’exemple
donné concerne un bien-fonds colloqué dans deux zones d’affectation distinctes
soumises à deux types d’indice différents (indice de densité, respectivement indice de
surface) dont l’addition serait tout bonnement impossible.
Il en résulte que le raisonnement du recourant tiré de la mauvaise application de ces
dispositions ne remet pas en cause le bien-fondé de la décision entreprise.
4.2 C’est également en vain que le recourant soutient que les jurisprudences citées par
le Conseil d’Etat ne seraient pas pertinentes. Certes, l’ATF 109 Ia 188 diffère de la
présente espèce en ce qu’il concernait un transfert entre deux parcelles appartenant à
la même zone mais soumises à des étapes d’équipement différentes. Il rappelle
néanmoins que, de manière générale, un transfert « interzones » est en principe prohibé
pour les motifs suivants :
« […] [S]i deux parcelles contiguës se trouvent dans des zones différentes, il se justifie de ne pas prendre
en considération, pour calculer la surface constructible de l’une des deux, le coefficient constructible qui
serait disponible sur l’autre. En effet, un tel report de coefficient d’une zone à l’autre aurait pour
conséquence que dans les secteurs en limite de zones des coefficients différents seraient appliqués,
permettant l’édification de constructions avec des indices d’utilisation différenciés, ce qui ne saurait
correspondre au sens de la loi (RO 104 Ia 332 c. 5). Ce procédé reviendrait en outre à ignorer les limites
de zones instituées par le plan d’aménagement et à modifier, par une simple décision administrative, la
répartition des zones constructibles décidée par le législateur communal (RO 108 Ia c. 3 = JdT 1974 I
507). […] [U]ne exception à la règle excluant le report de coefficient n’est admissible que sur la base
d’une disposition légale expresse (RO 109 Ia 31 c. 6a = JdT 1985 I 496). [ATF 109 Ia 188 consid. 3,
traduit au JdT 1985 499, 501].
Or, le recourant ne souffle mot de ces considérations et n’entreprend ainsi pas de
démontrer qu’elles seraient obsolètes, si bien qu’elles demeurent pleinement valables
présentement. Ce d’autant plus que le Tribunal fédéral a confirmé, en dehors de toute
problématique d’équipement échelonné, que l’interdiction de transferts « interzones »
vaut aussi s’agissant d’une unique parcelle située à cheval sur deux zones différentes,
à moins qu’une base légale cantonale ou communale expresse n’autorise ce type de
transfert (arrêts du Tribunal fédéral 1C_572/2023 du 18 mars 2024 consid. 2.2.2 et
1C_82/2020 du 21 octobre 2020 consid. 3.5 ; v. ég. FRITZSCHE / BÖSCH / WIPF / KUNZ,
Zürcher Planungs- und Baurecht, vol. 2, 2019, p. 921 ; PIOTET, Le transfert des droits de
bâtir, in La densification du territoire et son impact sur les transaction immobilières, 2019,
p. 159 et la référence citée).
En l’occurrence, il est acquis que la parcelle du recourant est située à cheval sur deux
zones distinctes (cf. consid. 3supra). Sous réserve des dispositions déjà évoquées –
toutefois sans pertinence pour les motifs exposés précédemment (cf. consid. 4.1supra)
–, le recourant ne soutient pas qu’il existerait une disposition cantonale ou communale
autorisant expressément le transfert d’indice « interzones », ce que le Conseil municipal
ne prétend pas davantage. Il en résulte que, loin de sombrer dans l’illégalité, le Conseil
d’Etat a fait une correcte application de la jurisprudence fédérale en annulant
l’autorisation de construire litigieuse, faute de transfert d’indice valable susceptible de
rendre le projet réglementaire.
Dans ce contexte, on relèvera encore que le Conseil municipal se plaint de la solution
appliquée par le Conseil d’Etat qui, à son sens, générerait une grande incertitude
juridique et poserait des difficultés d’application. Pour ces raisons, il sollicite l’annulation
de la décision entreprise et, subsidiairement, «s’en remet**à la décision du Tribunal
cantonal en demandant à ce dernier qu’il**clarifie la manière dont ce genre de situation
doit être appréhendé au futur ». Outre le fait qu’une telle conclusion est irrecevable dans
la mesure où elle excède le cadre du présent litige, elle est de surcroît difficilement
compréhensible, étant donné que les autorités communales sont compétentes pour
régler les modalités du transfert d’indices « interzones » dans le RCCZ si elles estiment
la mise en œuvre pratique de la jurisprudence fédérale excessivement complexe.
4.3 Sur la base des considérants qui précèdent, le grief est rejeté.
5. Dans une troisième et dernière critique, le recourant reproche au Conseil d’Etat de
réduire la surface de sa parcelle d’environ 500 m2 en refusant de prendre en
considération l’indice de constructibilité relatif à la surface colloquée en zone R30.
Assimilable à un déclassement, le procédé contreviendrait à la garantie de la propriété
(art. 26 Cst.), sans toutefois que les conditions posées à la restriction des droits
fondamentaux ne soient réunies (art. 36 Cst.). A cet égard, le recourant invoque une
violation de la règle de la proportionnalité au sens étroit. La décision méconnaîtrait en
effet son intérêt privé à user de l’intégralité des droits à bâtir de sa parcelle, mais
également l’intérêt public à densifier le milieu bâti et à concrétiser les droits conférés par
le planificateur communal. Le Conseil d’Etat aurait en outre omis d’examiner si d’autres
mesures moins incisives auraient pu se substituer à celle querellée, enfreignant ainsi les
règles de l’aptitude et de la nécessité.
5.1 En réglant le statut du sol, les plans d’affectation ont un effet direct sur la situation
juridique des propriétaires fonciers et constituent de ce fait une concrétisation du contenu
du droit de propriété (art. 26 Cst.) autant qu’une limitation de son usage
(JEANNERAT/MOOR, op. cit., no 41 ad art. 14 LAT). Aussi les éventuelles mesures
restrictives qui en découlent doivent-elles respecter les conditions de l’art. 36 Cst., à
savoir reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et respecter le
principe de la proportionnalité. Ce dernier exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité), et qu'il existe un rapport
raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis – règle de la
proportionnalité au sens étroit (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1, 135 I 233 ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_9/2023 du 1er décembre 2023 consid. 3.1).
En matière de planification, l’intérêt privé du propriétaire, singulièrement son intérêt
financier, n’a que peu de poids face aux objectifs d’intérêt public que concrétise un plan
d’affectation correctement établi (JEANNERAT/MOOR, op. cit., no 43 ad art. 14 LAT). Par
ailleurs, l’examen de la proportionnalité est en principe absorbé par celui de la balance
des intérêts en présence, dès lors que la validité d’un plan est appréciée non parcelle
par parcelle, mais à l’aune de la cohérence de l’ensemble du périmètre visé, ce qui exclut
en général l’examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire (JEANNERAT/MOOR, op.
cit., no 44 ad art. 14 LAT). Il n’en va différemment que lorsque la mesure entraîne des
restrictions ou a des effets localisés, individualisés, de sorte que le sacrifice subi par le
propriétaire n’entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être évalué pour
lui-même (ibid.).
5.2
5.2.1 En l’espèce, le recourant ne soutient pas, à juste titre, que la double affectation de
sa parcelle serait en elle-même disproportionnée, mais considère en revanche que la
méthode de calcul de l’indice utilisée par le Conseil d’Etat le serait. Une telle appréciation
s’avère d’emblée sujette à caution, étant rappelé que la méthode appliquée par le
Conseil d’Etat repose sur une jurisprudence fédérale constante, motivée par la volonté
d’éviter, en limite de zones, la construction d’un tissu bâti ne correspondant pas aux
choix exprimés par l’autorité planificatrice (cf. consid. 3.3 de la décision attaquée et
consid. 4.2supra). Dès lors que cette jurisprudence correspond très exactement à la
configuration du cas d’espèce, le Tribunal ne distingue pas – le recourant ne l’expose
d’ailleurs pas – de motif justifiant de s’en écarter.
Quoi qu’il en soit, l’intérêt privé du recourant à maximiser l’utilisation des droits à bâtir de
sa parcelle, pour compréhensible qu’il soit, est de nature purement économique et ne
pèse pas d’un poids particulier. Quant à l’intérêt public en cause, il ne consiste pas en la
concrétisation des droits à bâtir existants sans aucune contrainte, comme le suggère le
recourant, mais en la concrétisation du choix du planificateur local, y compris celui de
tracer une limite de zones au niveau de la parcelle no xxx1 (sur les raisons justifiant de
respecter les limites de zone, cf. consid. 4.2supra). Quant à l’intérêt public à l’utilisation
mesurée du sol et à la densification du tissu bâti existant (art. 1 et 3 LAT) invoqué avec
raison par le recourant, il ne justifie pas de s’affranchir de la planification en vigueur et
de la jurisprudence y relative. Quand bien même une telle solution pourrait s’avérer
légitime, voire souhaitable, elle ressortit néanmoins à la compétence du législateur
communal et non de l’exécutif communal. Or, comme déjà constaté, aucune disposition
communale ne traite expressément cette problématique.
En définitive, la pondération des intérêts en présence (règle de la proportionnalité au
sens étroit) penche largement en faveur de l’intérêt public au respect de la limite de
zones.
5.2.2 Alors qu’il dénonce l’absence d’examen par l’autorité précédente de l’aptitude de
la méthode de calcul à garantir l’intérêt public tout en ménageant au mieux son intérêt
privé, le recourant n’avance pour sa part aucune mesure alternative, sous réserve de
celle – impraticable juridiquement – consistant à s’écarter sans motif de la jurisprudence
fédérale. Quant au Tribunal de céans, il ne discerne pas de mesure moins incisive
susceptible de garantir les choix de planification, singulièrement la limite des zones
existante. Dans ces conditions, le grief de violation de la règle de l’aptitude ou de la
nécessité ne peut être reçu.
5.2.3 Quant à la critique tirée du «déclassement » partiel, elle s’avère manifestement
infondée. La décision entreprise empêche, certes, le recourant d’user de sa propriété
sans contrainte, ce qui est en réalité le propre de toute planification. Rien ne l’empêche
en revanche d’utiliser l’entier des surfaces qui composent sa parcelle en respectant les
prescriptions applicables à chacune d’elles. A défaut, un transfert « intrazones » – et non
« interzones » – vers ou en provenance d’une autre parcelle pourrait, cas échéant, lui
permettre de tirer profit de la surface sise en zone R30. Ces observations démontrent
que si le projet souhaité par le recourant est compromis, l’utilisation des droits à bâtir de
l’entier de sa parcelle ne l’est pas, à tout le moins pas dans une mesure assimilable à
un quelconque déclassement. A cet égard, l’avant-projet de PAZ semble d’ailleurs
calquer la délimitation des zones d’affectation sur le foncier au niveau de la parcelle
no xxx1. Si cela devait se concrétiser, les difficultés liées à la coexistence de deux zones
sur le bien-fonds et dont se plaint le recourant seraient alors résolues à l’entrée en
vigueur du nouveau PAZ.
5.3 A la lumière de ce qui précède, le grief tiré de la violation de la garantie de la
propriété est rejeté.
6. Les considérants qui précèdent scellent le sort du recours et commandent son rejet
(art. 60 al. 1 LPJA par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. e LPJA).
Succombant, le recourant supportera un émolument de justice fixé, notamment au vu
des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr.
(art. 88 al. 2, 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 LTar). Pour les mêmes motifs,
il n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). Le recourant en versera en
revanche à Z _________ SA, qui a pris une conclusion en ce sens et obtient gain de
cause (art. 91 al. 1 LPJA). Eu égard à l’activité déployée par son mandataire, qui a
principalement consisté en la rédaction d’une brève détermination (deux pages et demie,
page de garde comprise), le montant des honoraires sera arrêté au minimum de 1100
fr. prévu par la loi (art. 39 LTar), TVA incluse, montant auquel il convient d’ajouter les
débours, fixés à 20 francs.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est rejeté.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________.
X _________ versera à Z _________ SA un montant de 1120 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Eve-Lyne Putallaz, avocate à Sion, pour
X _________, à Maître Laurent Schmidt, avocat à Sion, pour le Conseil municipal
de Y _________, à Maître Frédéric Pitteloud, avocat à Sion, pour Z _________ SA,
et au Conseil d’Etat, à Sion.
Sion, le 3 juillet 2024