Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin — 217/04 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2005-11-22

Aktenzeichen: 217/04

ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2005:1122.217.04.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 50 Abs 1 HGrG, § 50 Abs 3 S 1 HGrG, § 10 StabG, § 14 S 1 StabG, § 9 Abs 1 S 1 StabG ... mehr

Rechtskraft: ja

Orientierungssatz

1. Zu Ls 2:

a. Einzelne Abgeordnete können eine Antragsbefugnis im Organstreitverfahren iSv § 37 Abs 1 VGHG BE nicht aus Art 86 Abs 3 S 2 Verf BE ableiten, da dieses Recht kein eigenes Recht des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage des Finanzplans darstellt, sondern allein für das Abgeordnetenhaus, also für das Parlament als Ganzes, als Verfassungsorgan ein Vorlagerecht konstitu-iert.

b. Dem einzelnen Abgeordneten steht aber auch aus seinen verfassungsrechtlich verbürgten Statusrechten gem Art 38 Abs 4 Verf BE kein originäres bzw akzessorisches Recht auf Vorlage des Finanzplans zu, so dass eine Antragsbefugnis auch aus diesem Gesichtspunkt nicht zu begründen ist. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der einzelne Abgeordnete für eine statusgerechte Aufgabenwahrnehmung auf die Kenntnis des Finanzplans angewiesen ist.

c. Auch mit dem Frage- und Informationsrecht des Abgeordneten iSv Art 45 Verf BE kann die Antragsbefugnis nicht begründet werden, da das Recht auf Vorlage der mehrere Haushaltsjahre umfassenden mittelfristigen Finanzplanung weit über das den Abgeordneten zustehende Recht auf Unterrichtung hinausgeht.

2. Eine Landtagsfraktion ist hingegen im Organstreitverfahren iSv § 37 Abs 1 VGHG BE - im Wege der Prozessstandschaft als Teil des Parlaments - antragsbefugt und kann die Verletzung von verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordnetenhauses geltend machen (vgl VerfGH Berlin, 08.04.1997, 78/96, LVerfGE 6, 66 <76>). Dies unabhängig davon, dass das Parlament die Maß-nahme oder Unterlassung mehrheitlich gebilligt hat.

3. Zu Ls 1:

a. Die enge systematische Auslegung des Art 86 Abs 3 S 2 Verf BE mit dem Regelungszusammenhang der §§ 9 Abs 3, 10, 14 S 1 StabG und des ergänzenden § 50 Abs 3 S 1 HGrG sowie Art 86 Abs 3 S 1 Verf BE (inhaltsgleiche Regelung wie § 9 Abs 1 S 1 StabG, § 50 Abs 1 HGrG) zwingt zu der Auslegung, das eine jährliche Vorlagepflicht besteht (wird ausgeführt). Daher ist unter "Finanzplan" ein das laufende Haushaltsjahr und die nächsten vier Haushaltsjahre umfassender Plan zu verstehen, der von der Regierung ohne Ausnahme jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen und deshalb in jedem Haushaltsjahr neu zu beschließen ist.

b. Sinn und Zweck der fünfjährigen Finanzplanung ist es, die Haushaltswirt-schaft, die von der jährlichen Haushaltsplanung dominiert wird, in einen mittelfristigen Orientierungsrahmen einzuordnen, der dabei hilft, haushaltspolitische Entscheidungen, insbesondere über größere haushaltswirtschaftliche Maßnahmen, wie umfangreiche Investitionsvorhaben, über einen längeren Zeitraum zu treffen.

c. Die Anpassung und Fortführung des Finanzplans an die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hat - im Hinblick auf die Verlässlichkeit der auf fünf Jahre angelegten Prognose - ausnahmslos jährlich zu erfolgen. Nur so kann der Finanzplan dem Parlament eine verlässliche Orientierungshilfe sein, um auf unerwartete Entwicklungen auch kurzfristig reagieren zu können.

d. Die Vorlagepflicht dient nicht zuletzt der Qualitätssicherung der Finanzplanung, da die Regierung damit gezwungen ist, den jährlichen Finanzplan dem Parlament vorzulegen und sie womöglich dazu angehalten wird, ein der "finanzwirtschaftlichen Rationalität" verpflichtetes mittelfristiges Konzept ihrer Politik auszuarbeiten (vgl BVerfG, 11.11.1999, 2 BvF 2/98, BVerfGE 101, 158 <219>).

4. Hier: Der Senat von Berlin hat gegen Art 86 Abs 3 S 2 Verf BE verstoßen, weil er es unterlassen hat, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes die Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

Tatbestand

1 I. Die Antragsteller rügen im Wesentlichen eine Verletzung von Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB; danach ist der Finanzplan dem Abgeordnetenhaus spätestens im Zusammenhang mit dem Entwurf eines Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen.

2 Der Antragsgegner legte dem Abgeordnetenhaus von Berlin unter dem 31. Juli 2003 den Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für die Haushaltsjahre 2004 und 2005 (Haushaltsgesetz 2004/2005 - HG 04/05) zur Beschlussfassung vor (Abghs-Drs. 15/1800).

3 Unter dem 2. September 2003 legte er dem Abgeordnetenhaus ferner den Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2003 bis 2007 vor (Abghs-Drs. 15/1800).

4 Am 1. April 2004 beschloss das Abgeordnetenhaus das Haushaltsgesetz 2004/2005 (GVBl. 2004, S. 154). Das Gesetz trat mit Wirkung zum 1. Januar 2004 in Kraft.

5 Auf verschiedene Anfragen, u. a. eine des Antragstellers zu 4., antwortete die Senatsverwaltung für Finanzen Ende Juli bzw. Ende August 2004 (Abghs-Drs. 15/11747, S. 1 und 15/20389, S. 1), dass der Antragsgegner im Kalenderjahr 2004 keinen Haushalt eingebracht und dementsprechend auch keine Finanzplanung vorgelegt habe. Die nächste Finanzplanung werde er mit der Einbringung des Haushalts für das Jahr 2006 vorlegen.

6 Am 28. Oktober 2004 brachte die Antragstellerin zu 3. den dringlichen Antrag in das Abgeordnetenhaus ein, das Abgeordnetenhaus wolle beschließen, den Antragsgegner aufzufordern, bis zum 31. Dezember 2004 die mittelfristige Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 zu erstellen (Abghs-Drs. 15/3321, S. 1). Diesen Antrag lehnte das Abgeordnetenhaus in seiner 60. Sitzung am 25. November 2004 (vgl. Plenarprotokolle 15/60, S. 5069) ab.

7 In der selben Sitzung beschloss das Abgeordnetenhaus auf einen dringlichen Antrag der Fraktionen von SPD und PDS (Abghs-Drs. 15/3429, S. 1), den Antragsgegner aufzufordern, auf der Ebene von Bund und Ländern eine Klärung der Rechtsfrage herbeizuführen, ob im Rahmen eines Doppelhaushalts die jährliche Vorlage einer mittelfristigen Finanzplanung erforderlich sei, und hierüber bis zum 1. März 2005 zu berichten (vgl. Plenarprotokolle 15/60, S. 5069). Sofern eine solche Klärung mit dem Bund und den anderen Ländern nicht einvernehmlich oder fristgemäß zu erreichen sei, werde der Antragsgegner aufgefordert, ab dem Jahre 2006 dem Abgeordnetenhaus von Berlin eine mittelfristige Finanzplanung jährlich vorzulegen (Plenarprotokoll 15/60, S. 5069). In der Aussprache, die der Abstimmung vorausging, erklärte der Senator für Finanzen, dass die nächste Finanzplanung für Berlin erst mit dem nächsten Haushalt vorgelegt werde (Plenarprotokoll 15/60, S. 5064).

8 Am 30. Dezember 2004 ist der Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens bei dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin eingegangen.

9 In seiner Sitzung vom 13./14. April 2005 konnten sich die Mitglieder des Bund-/Länderarbeitsausschusses "Haushaltsrecht und Haushaltssystematik" hinsichtlich der Frage, ob im Rahmen eines Doppelhaushalts die jährliche Vorlage einer mittelfristigen Finanzplanung erforderlich sei, nicht auf eine gemeinsame Rechtsauffassung verständigen.

10 Die Antragsteller sind der Auffassung, ihr Antrag sei zulässig. Die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. machten keine eigenen Rechte, sondern im Wege der Prozessstandschaft Rechte des Abgeordnetenhauses geltend. Dass das Abgeordnetenhaus den auf Fortschreibung und Vorlage des Finanzplans für die Jahre 2004 bis 2008 gerichteten Antrag der Antragstellerin zu 3. mehrheitlich abgelehnt habe, stehe der Geltendmachung des Rechts des Abgeordnetenhauses im Wege der Prozessstandschaft nicht entgegen. Die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4. bis 6. sei ebenfalls gegeben. Sie machten eigene Informationsrechte geltend, die sich unmittelbar aus Art. 38 Abs. 4 VvB ableiteten. Die verfassungsrechtlich gewährten und garantierten Statusrechte des einzelnen Abgeordneten umfassten neben originären Informationsbeschaffungsrechten auch akzessorische Informationssicherungsrechte, die den Abgeordneten den Zugang zu Informationen zu sichern hätten, die ihnen aufgrund anderweitig normierter verfassungsrechtlicher Bestimmungen zur Verfügung stehen sollten. Zu diesen Bestimmungen zähle auch Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Lege der Senat von Berlin die Finanzplanung nicht vor, so verletze er nicht nur Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB, sondern auch die akzessorischen Informationssicherungsrechte des einzelnen Abgeordneten. Denn zu den unabdingbaren Informationen, die der einzelne Abgeordnete benötige, um seine kontrollierende und legitimierende Funktion in Bezug auf die Exekutive auszuüben, gehöre die fünfjährige Finanzplanung. Werde ein Informationsrecht des einzelnen Abgeordneten nicht anerkannt, könne sich der Senat von Berlin zusammen mit der Mehrheit des Parlaments faktisch über verfassungsrechtliche Informationspflichten hinwegsetzen und eine effektive Kontrolle seiner Tätigkeit damit verhindern oder jedenfalls erschweren.

11 Die Anerkennung eines Informationsrechts des einzelnen Abgeordneten beeinträchtige auch nicht die Rechte des Abgeordnetenhauses. Denn das aus der Vorlagepflicht des Senats folgende Recht des Abgeordnetenhauses sei kein Recht, das - wie etwa das von Art. 49 Abs. 1 VvB gewährleistete Zitierrecht des Abgeordnetenhauses - erst durch die Mehrheitsentscheidung des Parlaments ausgeübt werden müsse. Vielmehr statuiere Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die verfassungsunmittelbare Pflicht des Senats zur Vorlage des Finanzplans. Das mit dieser Pflicht korrespondierende Recht sei dem Abgeordnetenhaus im Interesse aller seiner Mitglieder eingeräumt und stehe nicht unter dem Vorbehalt seiner Geltendmachung durch einen mehrheitlich gefassten Beschluss des Plenums. Daher werde auch keine Dispositionsbefugnis des Abgeordnetenhauses durch die Ableitung akzessorischer Informationsrechte unterlaufen.

12 Die Antragsteller begründen den Antrag damit, dass aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die Pflicht des Senats von Berlin folge, den fünfjährigen Finanzplan auch dann jährlich fortzuführen und dem Abgeordnetenhaus vorzulegen, wenn wegen eines zuvor beschlossenen Doppelhaushalts für ein Haushaltsjahr kein gesonderter Haushaltsgesetzentwurf für das nächste Haushaltsjahr eingebracht und verabschiedet werden müsse.

13 Aus dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich, dass keine strenge Akzessorietät zwischen der Vorlage des Finanzplans und der Einbringung eines Haushaltsgesetzentwurfs bestehe; die Verfassung fixiere in Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB nur den letztmöglichen Zeitpunkt, zu dem der Finanzplan vorzulegen sei. Vielmehr ergebe der Wortlaut die Pflicht, den Finanzplan jährlich fortzuführen. Denn Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB knüpfe den Zeitpunkt der Vorlage des Finanzplans nicht an die Einbringung des nächsten Haushaltsgesetzes, sondern an das nächste Haushaltsjahr. Da aber gemäß § 12 Abs. 1 LHO Haushaltspläne für zwei Jahre auch nach Jahren getrennt aufgestellt werden müssten und somit zwei von einander unterscheidbare Haushaltsjahre umfassten, verlange Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB im Falle von Doppelhaushalten die jährliche Fortschreibung und Vorlage des Finanzplans.

14 Die Pflicht, den Finanzplan auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich vorzulegen, folge ferner aus dem Zusammenhang mit den bundesrechtlichen Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft bzw. der Entstehungsgeschichte des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB.

15 Der Berliner Verfassungsgeber habe mit Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB eine mit § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG identische Vorschrift geschaffen. Damit habe er klargestellt, dass die normative Verankerung des Regelungsgehalts dieser Norm und der von ihr in Bezug genommenen Bundesvorschriften seinem Willen entsprochen habe.

16 Der Senat von Berlin werde durch Bundesrecht verpflichtet, die mehrjährige Finanzplanung jährlich fortzuführen. Denn nach § 9 Abs. 3 StabG sei der Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Die Vorschrift gelte gemäß § 14 Satz 1 StabG auch für die Länder. Das zeitlich später geschaffene Haushaltsgrundsätzegesetz enthalte keine Bestimmung, die von der Pflicht des § 9 Abs. 3 StabG entbinde. Vielmehr knüpfe § 50 HGrG an die Vorschriften der §§ 9 und 14 StabG an. Aus dem Fehlen einer Inbezugnahme auf § 9 Abs. 3 StabG in § 50 HGrG folge nichts anderes. Soweit § 50 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 HGrG auf § 9 Abs. 1 StabG bzw. § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG verwiese, diene dies allein der Klarstellung. Keineswegs werde hierdurch aber die Vorschrift des § 9 Abs. 3 StabG aufgehoben.

17 Es sei auch darauf hinzuweisen, dass der Finanzplan gemäß Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB der gesamten Haushaltswirtschaft zugrunde zu legen sei. Erfasst werde insofern nicht nur die Festlegung des Haushaltsplans, sondern auch seine Ausführung. Eine isolierte Finanzplanung ohne Haushaltsgesetz verliere also nicht ihre Bedeutung, wenn wegen des Doppelhaushalts kein Haushaltsgesetz verabschiedet werde. Die Finanzplanung fungiere vielmehr ständig als politischer Maßstab und Kontrollparameter für die konjunkturgerechte Haushaltsführung und könne darüber hinaus besondere Bedeutung erlangen, wenn Nachtragshaushalte erforderlich würden oder Sperrvermerke vom Parlament gemäß § 36 Abs. 1 Satz 2 LHO aufzuheben seien.

18 Zu berücksichtigen sei ferner, dass nach dem Schlussbericht der Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform", auf deren Vorschlag die Vorschrift des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB zurückzuführen sei, der Finanzplan "von Jahr zu Jahr" fortzuschreiben sei.

19 Auch eine teleologische Auslegung des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB lasse auf die Pflicht des Senats von Berlin schließen, den Finanzplan jährlich fortzuführen und dem Abgeordnetenhaus vorzulegen. Die Finanzplanung habe eine politische Funktion, die in der Festlegung der programmatischen Ziele der Regierung liege. Die finanzwirtschaftliche Funktion liege in der Schätzung des zur Verwirklichung dieser Ziele notwendigen Finanzbedarfs und des Ausgleichs zwischen Einnahmen und Ausgaben für jedes Planungsjahr. Die gesamtwirtschaftliche Funktion der Finanzplanung liege in der Abstimmung der voraussichtlichen Ausgaben und der zu ihrer Deckung notwendigen Einnahmen mit den gesamtwirtschaftlichen Zielvorstellungen und Rahmenbedingungen. Die Funktionen könnten nicht erfüllt werden, wenn die Finanzplanung unterbleibe oder nicht regelmäßig den aktuellen Entwicklungen angepasst und entsprechend fortgeführt werde. Vielmehr gewährleiste nur die jährlich wiederkehrende Planung, dass der Planungszeitraum immer konstant bleibe und sich nicht mit zunehmender Lebensdauer des Plans verringere. Die Finanzplanung sei somit gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie jährlich fortgeführt werde.

20 Die Pflicht, die Finanzplanung dem Parlament vorzulegen, diene Informations- und Kontrollzwecken. Die Abgeordneten sollten sich ein Bild von den mittelfristigen, den aktuellen Begebenheiten angepassten Planungen der Regierung machen können, um einzelne politische Vorhaben ebenso beurteilen zu können wie die generelle Frage, ob die von ihnen legitimierte Regierung noch ihr Vertrauen genieße oder nicht. Dies verlange aber die jährliche Vorlage der Finanzplanung auch im Falle eines Doppelhaushalts. Insbesondere könne gerade die Finanzplanung Rückschlüsse darauf zulassen, ob der für das bevorstehende Haushaltsjahr beschlossene Haushaltsplan den tatsächlichen Erfordernissen genüge oder ob gegebenenfalls ein Nachtragshaushalt notwendig werde.

21 Die jährliche Fortschreibung des Finanzplanes diene auch dazu, die Finanzplanungen des Bundes und der Länder, so wie es § 51 HGrG aber auch Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG vorsehe, zu koordinieren, um mit Hilfe einer abgestimmten Konjunkturpolitik das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu sichern. Ferner trage die ausnahmslose jährliche Fortführung der Finanzplanungen dazu bei, die Verschuldung der öffentlichen Haushalte in der Bundesrepublik Deutschland unterhalb der sog. Mastricht-Kriterien zu halten, was seinen Ausdruck in § 51 a HGrG gefunden habe.

22 Zudem sei eine jährliche Fortschreibung des Finanzplans auch in den Ausführungsvorschriften der Senatsverwaltung für Finanzen vorgesehen.

23 Die Antragsteller beantragen,

24 festzustellen, dass der Senat von Berlin gegen die Verfassung von Berlin verstoßen habe, weil er es unterlassen habe, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

25 Der Antragsgegner beantragt,

26 den Antrag zurückzuweisen.

27 Er hält den Antrag der Antragsteller zu 4. bis 6. bereits für unzulässig. Den Antragstellern zu 4. bis 6. fehle die Antragsbefugnis. Der Verfassung von Berlin lasse sich unter keinem denkbaren Gesichtspunkt entnehmen, dass dem einzelnen Abgeordneten des Abgeordnetenhauses von Berlin das Recht eingeräumt werde, von dem Senat von Berlin zu verlangen, jährlich eine fortgeführte Finanzplanung vorzulegen. Der Finanzplan möge zwar für die Arbeit der Abgeordneten nützlich sein. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB vermittle jedoch nur dem Abgeordnetenhaus einen Anspruch. Die Informationsrechte der Abgeordneten seien an anderer Stelle, insbesondere in Art. 45 VvB geregelt. Die Zuständigkeiten des Parlaments ließen sich nicht als Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Das Parlament sei nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder, sondern es sei selbst Organ und als solches Inhaber originärer Kompetenzen. Der einzelne Abgeordnete habe ein Recht auf Mitwirkung an der Arbeit des Parlaments. Dieses Recht begründe jedoch ein unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem Parlament, nicht aber zwischen den Abgeordneten und anderen Verfassungsorganen. Dementsprechend habe das Bundesverfassungsgericht für die Thüringische Landesverfassung einen Anspruch des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage des jährlichen Prüfberichts des Landesrechnungshofs verneint.

28 Die Antragsteller zu 4. bis 6. seien auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Prozessstandschaft antragsbefugt. Dies setze eine ausdrückliche gesetzliche Zulassung voraus. Hieran fehle es jedoch. § 37 Abs. 1 VerfGHG ermächtige als Organteile nur die nach der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses ständig vorhandenen Gliederungen des Abgeordnetenhauses, wie zum Beispiel die Fraktionen. Im Gegensatz zu diesen bildeten einzelne Abgeordnete jedoch keine solche "Gliederung" des Abgeordnetenhauses.

29 Der Antrag sei auch nicht begründet. Aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich kein Recht des Abgeordnetenhauses, von dem Senat von Berlin im Jahre 2004 die Vorlage einer Finanzplanung für die Jahre 2004 bis 2008 zu verlangen. Die Auslegung des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB müsse das Wesen der Finanzplanung berücksichtigen. Aufgabe der mehrjährigen Finanzplanung sei es, die ein- oder zweijährigen Staatshaushalte in eine längerfristige Perspektive einzubinden, die erst die Möglichkeit zur Beeinflussung der ebenfalls mehrjährigen Konjunkturzyklen eröffnen solle. Der längerfristige Finanzplan verleihe dem kurzfristigen Haushaltsplan nach dem der Finanzverfassung zu Grunde liegenden Konzept die Eignung zur Konjunktursteuerung. In deren Sinne sei Finanzplanung akzessorisch zur Haushaltsplanung und Haushaltsaufstellung. Dem entspreche auch die Staatspraxis.

30 Auch der Wortlaut von Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB bringe dies zum Ausdruck. Der maßgebende Zeitpunkt für die Vorlage werde kalendarisch nicht bestimmt. Vielmehr sei danach maßgebend der zeitliche Zusammenhang mit der Vorlage des Entwurfs des Haushaltsgesetzes. Nach dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich der letzte zulässige Termin für die Vorlage der fünfjährigen Finanzplanung ausschließlich daraus, wann der Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorgelegt werde. Werde jährlich ein Haushaltsgesetz vorgelegt, müsse dementsprechend auch jährlich ein Finanzplan vorgelegt werden. Werde der Weg des Doppelhaushalts gewählt, folge aus dem Normtext, dass auch der Finanzplan nur alle zwei Jahre vorgelegt werden müsse.

31 Dies bestätigten auch die systematische Auslegung und die Entstehungsgeschichte des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Die Norm stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit den Vorgaben der Verfassung für das Haushaltsgesetz und die Haushaltswirtschaft in Art. 86 Abs. 1, 2 und 3 Satz 1 VvB. Als der Haushaltswirtschaft dienendes Instrument sei der Finanzplan notwendig in einen engen Zusammenhang mit dem Haushaltsgesetz gestellt. Wollte die Berliner Verfassung den Senat von Berlin zu einer jährlichen Vorlage auch bei Vorhandensein eines Doppelhaushalts verpflichten, so hätte sie ausdrücklich eine Vorlagefrist bestimmt. Eine solche Fristsetzung wäre notwendig, träfe die Ansicht der Antragsteller zu.

32 Auch aus dem systematischen und historischen Zusammenhang mit bundesrechtlichen Regelungen lasse sich für die Auffassung der Antragsteller nichts herleiten. Zwar stimme Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB mit § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG überein. Es sei jedoch verfehlt, aus der Übernahme einzelner bundesrechtlicher Regelungen in die Verfassung von Berlin auf den Willen der Berliner Verfassung zu schließen, einen ganzen Regelungskomplex des Bundesrechts in Landesverfassungsrecht zu transformieren, ohne dass im Wortlaut des Berliner Landesverfassungsrechts ein Anhaltspunkt dafür bestünde. Das Berliner Verfassungsrecht wäre anderenfalls in seinem Umfang abhängig von der sich wandelnden Bundesgesetzgebung. Eine solche Konstruktion verfehle die Eigenart der verfassungsgebenden Gewalt des Landes Berlin ebenso wie die rechtliche Unabhängigkeit seiner Verfassung.

33 Im Übrigen treffe es schon nicht zu, dass das Bundesrecht zur jährlichen Vorlage des Finanzplans verpflichte. § 50 HGrG nehme Bezug auf § 9 Abs. 1 und 2 Satz 2 sowie § 14 StabG, nicht aber auf § 9 Abs. 3 StabG. Das Fortgelten des § 9 Abs. 3 StabG sei von der späteren Vorschrift des § 50 HGrG somit offensichtlich nicht gewollt. Daher sei auch der Verweis auf § 14 StabG in § 50 Abs. 1 HGrG aus systematischen Gründen zwingend dahin auszulegen, dass § 14 StabG als generelle Verweisung für eine sinngemäße Anwendung die Spezialregelung bezüglich § 9 StabG nicht verdrängen könne. Nur so ergebe sich eine widerspruchsfreie Auslegung von § 50 HGrG einerseits und § 9 HGrG andererseits, wonach den Ländern vorgegeben werde, dass sie ihren Haushaltsplan für zwei Jahre, nach Jahren getrennt, aufstellen könnten. Die von § 14 StabG angeordnete sinngemäße Geltung der dort genannten Vorschriften schlösse es im Übrigen aus, ohne weitere textliche Hinweise eine bundesrechtliche Pflicht zur jährlichen Fortschreibung und Vorlage des Finanzplanes auch bei der Aufstellung von Doppelhaushalten anzunehmen. Dass die Bundesländer nicht schon kraft Bundesrechts verpflichtet seien, ihre Finanzplanung auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich fortzuführen, belege zudem die Staatspraxis; denn nur in den Ländern Bayern, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Thüringen werde die Finanzplanung auch dann jährlich aktualisiert, während die übrigen Bundesländer in diesem Fall entweder die Finanzplanung insgesamt oder jedenfalls die Vorlage des fortgeführten Finanzplans an das Parlament für entbehrlich hielten.

34 Schließlich könne die Finanzplanung ihren Zweck nur erreichen, wenn sie sich auf die Haushaltsgesetzgebung beziehe. Denn sie solle der ein- oder zweijährigen Haushaltsgesetzgebung eine längerfristige Perspektive geben und auf diesem Wege Konjunkturzyklen gemäß den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beeinflussen. Eine Kontrolle der Haushaltswirtschaft des Senats von Berlin losgelöst von der Beratung und Entscheidung über ein Haushaltsgesetz müsse auch ohne alle Konsequenzen und damit im Ergebnis wirkungslos bleiben, so dass von einer Kontrolle kaum gesprochen werden könne.

Entscheidungsgründe

35 II. Der Antrag hat in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg.

36 1. Der Antrag der Antragsteller zu 4. bis 6. ist unzulässig. Den Antragstellern fehlt die Antragsbefugnis. Gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG ist ein im Organstreitverfahren gestellter Antrag nur zulässig, wenn der jeweilige Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Diese Voraussetzung ist hier hinsichtlich der Antragsteller zu 4. bis 6. nicht erfüllt. Aus ihrem Sachvortrag ergibt sich nicht, dass die beanstandete Unterlassung des Antragsgegners gegen Rechte oder Pflichten verstoßen haben könnte, die den Antragstellern zu 4. bis 6. durch die von ihnen bezeichneten Bestimmungen der Verfassung von Berlin übertragen sind. Eigene Rechte, deren Verletzung die Antragsteller zu 4. bis 6. hier geltend machen könnten, bestehen nicht.

37 a) Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB gibt lediglich dem Abgeordnetenhaus selbst einen Anspruch auf Vorlage des Finanzplans, nicht aber dem einzelnen Abgeordneten. Das ergibt sich aus dem Wortlaut und der Systematik der diesbezüglichen Verfassungsbestimmungen.

38 Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB benennt lediglich das Abgeordnetenhaus als Empfänger des Finanzplans. Die Rechte der einzelnen Abgeordneten sind an anderer Stelle, etwa in Art. 45 VvB ausdrücklich geregelt. Auch lassen sich die Zuständigkeiten des Parlaments nicht als ein Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Das Parlament ist nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder; es ist selbst Organ und als solches Inhaber originärer Kompetenzen. Nicht der einzelne Abgeordnete, sondern das Parlament als Ganzes im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder übt als Verfassungsorgan die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 90, 286 <342 f.>; 92, 130 <135> m. w. N.). Das Parlament nimmt die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse allerdings nicht losgelöst von seinen Mitgliedern wahr. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Parlaments, seinen Verhandlungen und Entscheidungen, teilzunehmen. Dieses Recht auf Mitwirkung an der Arbeit des Parlaments, das insbesondere auch die Behandlung des Haushaltsplans umfasst, begründet - soweit nicht sein Fragerecht betroffen ist - jedoch ein unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem Parlament, nicht zwischen den Abgeordneten und anderen Verfassungsorganen (vgl. BVerfGE 92, 130 <135> m. w. N.). Mag der Finanzplan für den einzelnen Abgeordneten auch eine wichtige Informationsquelle und für seine Mitwirkung an den Beratungen des Haushaltsplans nützlich sein, so hat er aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB gegenüber dem Antragsgegner kein eigenes Recht auf seine Vorlage an das Abgeordnetenhaus.

39 b) Art. 38 Abs. 4 VvB ist ein originäres Recht des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage des Finanzplans an das Abgeordnetenhaus nicht zu entnehmen.

40 Dem einzelnen Abgeordneten steht auch kein "akzessorisches Informationssicherungsrecht" wegen des durch Art. 38 Abs. 4 VvB gewährleisteten repräsentativen verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten zu (vgl. Driehaus, in: ders. [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 2002, Art. 38 Rn. 15 m. w. N.; vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 80, 188 <217> m. w. N.). Denn dies - darauf hat auch der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - unterliefe die in Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ihren Ausdruck findende Absicht der Verfassung von Berlin, einen Anspruch auf Vorlage des Finanzplans, der die Verpflichtung zur Planung und Erstellung des Finanzplans notwendigerweise umfasst, nur dem Parlament als Ganzem im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder einzuräumen.

41 Es ist auch nicht erkennbar, dass die Vorlage des Finanzplans unentbehrlich wäre, um dem einzelnen Abgeordneten die Erfüllung seiner Aufgaben zu ermöglichen. Die mehrjährige Finanzplanung mag als Orientierungs- und Entscheidungshilfe von einiger Bedeutung auch für den einzelnen Abgeordneten sein. Dass der einzelne Abgeordnete für eine statusgerechte Aufgabenwahrnehmung auf die Kenntnis des Finanzplans angewiesen wäre, ist jedoch nicht ersichtlich. Denn eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Verpflichtung der Regierung zur Vorlage des Finanzplanes, die auch als Recht des Parlaments ausgestaltet ist, wird allein durch die Verfassung von Berlin begründet.

42 Das von den Antragstellern zu 4. bis 6. geltend gemachte Recht kann auch nicht unter Hinweis auf das Frage- und Informationsrecht des Abgeordneten (Art. 45 VvB) begründet werden. Dieses gehört zu dem traditionellen Kern der Abgeordnetenrechte und ist darauf gerichtet, dem einzelnen Abgeordneten die für seine Tätigkeit erforderlichen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen (vgl. für das Bundesrecht: BVerfGE 57, 1 <5>; 70, 324 <355>; 92, 130 <136>; VerfGH NW, NVwZ 1994, 678 f.; Driehaus, a. a. O., Art. 38 Rn. 15; Korbmacher, in: Driehaus [Hrsg.], a. a. O., Art. 45 Rn. 2; Trute, in: v. Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 38 Rn. 92). Das Frage- und Informationsrecht hat die Funktion, den sachlichen Aufgaben des Abgeordneten zu dienen. Dieser ist aufgrund seines Mandats berufen, eigenverantwortlich an den Aufgaben mitzuwirken, die dem Parlament obliegen. Das setzt voraus, dass er über die Informationen verfügt, die für eine sachbezogene Beteiligung am Entscheidungsprozess des Parlaments erforderlich sind. Sein Informationsstand ist für ihn von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er so umfassend wie möglich unterrichtet ist, vermag er seine Mitwirkungsbefugnisse voll auszuschöpfen (vgl. BVerfGE 44, 308 <320>; VerfGH NW, NVwZ 1994, 678 <679>).

43 Über dieses Informationsrecht geht das Begehren der Antragsteller zu 4. bis 6. jedoch weit hinaus. Denn sie verlangen von der Regierung nicht lediglich die Unterrichtung über den dort bereits vorhandenen Kenntnis- und Wissensstand. Vielmehr wird eine - der Unterrichtung vorausgehende - gestaltende Tätigkeit in Form einer mehrere Haushaltsjahre umfassenden mittelfristigen Finanzplanung gefordert.

44 c) Die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4. bis 6. besteht auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Prozessstandschaft. Die Antragsteller zu 4. bis 6. haben insoweit schon nicht dargelegt, dass sie das Recht aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB in Prozessstandschaft für das Abgeordnetenhaus geltend machen wollen. Ob § 37 Abs. 1 VerfGHG dem einzelnen Abgeordneten eine entsprechende Befugnis überhaupt einräumt, bedarf daher keiner Entscheidung.

45 2. Die Anträge der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. haben dagegen Erfolg.

46 a) Sie sind zulässig. Als Fraktionen sind die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG befugt, im Wege der Prozessstandschaft die Verletzung von verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordnetenhauses durch den Senat von Berlin geltend zu machen (vgl. Beschluss vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6, 66 <76> m. w. N.; st. Rspr.). Insoweit ist es auch ohne Bedeutung, dass das Abgeordnetenhaus den auf Fortführung und Vorlage des Finanzplans für die Jahre 2004 bis 2008 gerichteten Dringlichkeitsantrag der Antragstellerin zu 3. vom 28. Oktober 2004 abgelehnt hat. Eine Fraktion als Teil des Parlaments kann dessen Rechte auch dann in einem Organstreitverfahren prozessual geltend machen, wenn das Parlament die Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat (vgl. Beschluss vom 22. November 1993 - VerfGH 18/93 - LVerfGE 1, 160 <167 f.>).

47 Der Antrag ist auch innerhalb der Sechsmonatsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG (vgl. zum Bundesrecht näher BVerfGE 92, 80 <89>) gestellt worden, da die endgültige Weigerung des Antragsgegners, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 einen Finanzplan für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen, für die Antragstellerinnen erst nach dem 30. Juni 2004 erkennbar geworden ist.

48 Den Antragstellern fehlt auch nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dass die von ihnen behauptete Verletzung ihrer Rechtsstellung in der Vergangenheit liegt und abgeschlossen ist, gegenwärtig also keine unmittelbar beeinflussbaren Wirkungen mehr zeitigt, macht die Anträge nicht unzulässig. Denn es besteht die Möglichkeit der Wiederkehr einer vergleichbaren Situation. Es ist nicht auszuschließen, dass der Antragsgegner auch zukünftig im Falle eines Doppelhaushalts von der jährlichen Vorlage eines Finanzplans absehen wird. Dabei kann dahin stehen, ob eine Wiederholung auszuschließen wäre, wenn es - entsprechend dem Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 25. November 2004 - zu einer einvernehmlichen Klärung der hier im Streit stehenden Frage zwischen Bund und Ländern im Sinne der Antragsteller käme. Denn nachdem sich schon die Mitglieder des Bund-/Länderausschusses "Haushaltsrecht und Haushaltssystematik" nicht auf eine gemeinsame Rechtsauffassung verständigen konnten, besteht gegenwärtig kein Anlass zu der Annahme, dass es zu einer einvernehmlichen Einigung kommen wird. Da der Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 25. November 2004 als so genannter schlichter Parlamentsbeschluss zwar politische Wirkungen haben mag, den Antragsgegner jedoch nicht rechtlich bindet (vgl. Lemmer, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 43 Rn. 2 m. w. N.), ist umgekehrt ein erneutes Unterlassen nicht deshalb auszuschließen, weil eine Klärung nicht bzw. nicht fristgemäß erreicht worden ist.

49 b) Die Anträge sind auch begründet. Der Senat von Berlin hat gegen Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB verstoßen, weil er es unterlassen hat, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

50 Gemäß Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist der Finanzplan dem Abgeordnetenhaus spätestens im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen.

51 Damit wird dem Senat von Berlin die ausnahmslose Pflicht auferlegt, dem Abgeordnetenhaus von Berlin in jedem Haushaltsjahr einen der Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen, der eine fünfjährige Finanzplanung beinhaltet, d. h. eine Planung, die das laufende und die nächsten vier Haushaltsjahre umfasst. Die Vorlagepflicht entfällt nicht, wenn ein Haushaltsgesetz - hier das Haushaltsgesetz 2004/2005 vom 1. April 2004 - den Haushaltsplan für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt hat und es deshalb im ersten dieser beiden Haushaltsjahre nicht der Vorlage des Entwurfs eines Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr bedarf. Demgemäß war der Antragsgegner verpflichtet, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

52 Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB wiederholt eine bereits nach Bundesrecht bestehende Pflicht des Antragsgegners zur Vorlage eines Finanzplans und schafft damit eine eigenständige subjektive Rechtsposition des Parlaments. Die jährliche Pflicht zur Vorlage knüpft an die ebenfalls bereits nach Bundesrecht bestehende uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners an, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen.

53 Dieses Verständnis der ihrem Wortlaut nach auslegungsfähigen und -bedürftigen Norm ergibt sich vornehmlich aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den die Finanzplanung betreffenden bundesrechtlichen Vorschriften des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582), zuletzt geändert durch die Achte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 25. November 2003 (BGBl. I S. 2304) - im Folgenden: Stabilitätsgesetz (StabG) - und des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG) vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 2003 (BGBl. I, S. 2848). Es ergibt sich aber auch aus dem Regelungszusammenhang mit Vorschriften der Verfassung von Berlin über das Finanzwesen, insbesondere der Regelung des Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB, wonach der Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen ist. Nicht zuletzt sprechen hierfür Sinn und Zweck des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB sowie die Entstehungsgeschichte der Norm.

54 aa) Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist auslegungsbedürftig und auslegungsfähig.

55 (1) Der Wortlaut der Norm ist offen für die hier vertretene Auslegung. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB regelt ausdrücklich weder, wer den Finanzplan vorzulegen hat, noch dass der Finanzplan jährlich vorzulegen ist. Er lässt auch offen, wie im Falle eines Doppelhaushalts zu verfahren ist.

56 Eine entsprechende Aussage ist dem Wortlaut der Norm schon deswegen nicht zu entnehmen, weil für einen Doppelhaushalt gemäß § 12 Abs. 1 LHO kennzeichnend ist, dass er für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt wird und ihm dementsprechend der Entwurf eines Haushaltsgesetzes für die nächsten beiden Jahre vorauszugehen hat. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB stellt ausdrücklich jedoch nur auf "das nächste Haushaltsjahr", nicht aber daneben auch - "für den Fall eines Doppelhaushalts" - auf "die nächsten Haushaltsjahre" ab.

57 Das Bedürfnis nach einer Auslegung der Vorschrift wird noch einmal verstärkt, weil der Verweis auf den Entwurf des Haushaltsgesetzes für das "nächste Haushaltsjahr" mittelbar Bezug nimmt auf das "laufende Haushaltsjahr". Deswegen und weil der Begriff des Haushaltsjahres nur in der Einzahl verwendet wird, kommt in dem Wortlaut eine Jährlichkeit von Haushaltsgesetzgebung und Vorlage des Finanzplans zum Ausdruck, die im Falle eines Doppelhaushalts im Grundsatz in Frage gestellt ist.

58 Eindeutig zu entnehmen ist Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die Aussage, dass dem Abgeordnetenhaus ein Finanzplan vorzulegen ist. Aus dem Wortlaut der Vorschrift kann jedoch nicht geschlossen werden, dass der "Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr" eine Bedingung für die Entstehung der Pflicht zur Vorlage des Finanzplans ist. Ihr Wortlaut legt lediglich nahe, dass die Regelung mit der Vorlagepflicht eine Frist verbindet, innerhalb derer die Vorlage eines Finanzplans zu erfolgen hat.

59 Denn nach allgemeinem Verständnis handelt es sich bei einer Bedingung um ein zukünftiges ungewisses Ereignis (vgl. z. B. die Legaldefinition in § 36 Abs. Abs. 2 Nr. 2 VwVfG; vgl. auch BGH, NJW 2004, 284). Ungewissheit darüber, ob der Entwurf eines Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr erfolgen wird, ist dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB jedoch nicht zu entnehmen, was anderenfalls etwa durch die Worte "falls" oder "sofern" zum Ausdruck gebracht worden wäre. Der Wortlaut lässt keinen Zweifel daran erkennen, dass es zukünftig zu einem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr kommen wird. Offen lässt die Norm lediglich den genauen Zeitpunkt des Entwurfs. Dies aber ist kennzeichnend für eine Befristung, die sich nach allgemeiner Ansicht von der Bedingung dadurch unterscheidet, dass bei ihr auf ein gewisses, allerdings zeitlich noch unbestimmtes Ereignis abgestellt wird (vgl. BGH, a. a. O.; Heinrichs, in: Palandt, BGB, 64. Aufl. 2005, § 163 Rn. 1 m. w. N.).

60 Das nach dem Wortlaut der Norm als gewiss vorausgesetzte Ereignis wird im Falle eines Doppelhaushalts in dessen erstem Jahr aber naturgemäß ausbleiben. Hierdurch wird noch einmal die Auslegungsfähigkeit und -bedürftigkeit des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB unterstrichen. Denn so wie der Wortlaut der Norm schon an anderer Stelle von der Jährlichkeit von Haushaltsgesetzgebung und Finanzplan auszugehen scheint, so zeigt auch dies, dass die Vorschrift nicht auf den Fall einer Haushaltsgesetzgebung zugeschnitten ist, die einen längeren Zeitabschnitt umfasst.

61 (2) Auch systematische Überlegungen verdeutlichen die Auslegungsbedürftigkeit des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Denn sie belegen, dass die Norm von den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Jährlichkeit und Vorherigkeit geprägt und deshalb nicht auf den Fall eines zwei Haushaltsjahre umfassenden Doppelhaushalts zugeschnitten ist.

62 Nach Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig. Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 GG). Nach Art. 109 Abs. 3 GG können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden.

63 Von dieser Ermächtigung hat der Bund durch die §§ 9 bis 11, 14 StabG sowie durch das Haushaltsgrundsätzegesetz Gebrauch gemacht. Bund und Länder sind verpflichtet, ihr Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln (vgl. § 1 Satz 1 HGrG). Bund und Länder dürfen bei ihrer Gesetzgebung nicht vom Haushaltsgrundsätzegesetz abweichen. Weicht eine landesrechtliche Regelung dennoch ab, hat das Bundesrecht Vorrang (vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 2. Auflage, Stand: August 2003, Art. 109 Rn. 35).

64 Nach § 4 Satz 1 HGrG ist Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) das Kalenderjahr. Gemäß § 8 Abs. 1 HGrG ist für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen. Das Haushaltsgrundsätzegesetz gibt damit den Grundsatz der Jährlichkeit vor, wonach der Haushaltsplan für ein Jahr veranschlagt wird (vgl. Korbmacher, in: Driehaus [Hrsg.], a. a. O., Art. 85 Rn. 9; Pfennig, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], a. a. O., Art. 85 Rn. 11 m. w. N.). Allerdings kann nach § 9 Abs. 1 HGrG der Haushaltsplan für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt werden. Da es auch dann bei der Trennung nach Jahren bleibt, wird das Jährlichkeitsprinzip hierdurch nicht aufgehoben, sondern lediglich modifiziert (vgl. Pfennig, a. a. O., Art. 85 Rn. 12 m. w. N.).

65 Der Grundsatz der Jährlichkeit findet in der Verfassung von Berlin seine Entsprechung in Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB. Danach müssen alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden; er wird durch ein Gesetz festgestellt (Haushaltsgesetz). Durch Gesetz können eine Veranschlagung und Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt und in besonderen Ausnahmefällen ein Nachweis von Einnahmen und Ausgaben außerhalb des Haushaltsplans zugelassen werden (Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB). Satz 2 der Vorschrift i. V. m. § 9 Abs. 1 HGrG eröffnet die Möglichkeit, durch Gesetz eine Aufstellung des Haushaltsplans für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, zuzulassen.

66 Die Verfassung von Berlin beinhaltet ferner den Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit, wonach der Haushaltsplan vor Beginn des Haushaltsjahres festgestellt sein muss und dementsprechend der Entwurf des Haushaltsgesetzes dem Abgeordnetenhaus bereits vor Beginn des neuen Rechnungsjahres vorzulegen ist. Dieser Grundsatz ist zwar in Art. 85 VvB nicht ausdrücklich geregelt, lässt sich aber dem Notausgabenrecht des Senats nach Art. 89 Abs. 1 Satz 1 VvB entnehmen, wonach die unbedingt notwendigen Ausgaben geleistet werden können, wenn der Haushaltsplan zu Beginn des neuen Rechnungsjahres noch nicht festgestellt ist (vgl. Korbmacher, a. a. O., Art. 85 Rn. 9; Pfennig, a. a. O., Art. 85 Rn. 8). Art. 89 VvB setzt der vorläufigen Haushaltsführung des Senats im haushaltslosen Zustand enge Grenzen. Mit dieser Begrenzung korrespondiert die verfassungsrechtliche Verpflichtung aller beteiligten Verfassungsorgane, daran mitzuwirken, dass der Haushaltsplan regelmäßig vor Ablauf des vorherigen Rechnungsjahres verabschiedet werden kann (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 45, 1 <33>).

67 Vor diesem Hintergrund drängt sich der Schluss auf, dass sich auch der Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB an den von der Verfassung vorgegebenen Verpflichtungen der beteiligten Verfassungsorgane orientiert, den Haushaltsplan für ein Jahr zu veranschlagen und ihn jeweils noch vor Ablauf des "laufenden" Haushaltsjahres zu verabschieden. Ist Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB seinem Wortlaut nach somit kein unmittelbarer Bezug zum Fall eines Doppelhaushalts zu entnehmen, so mag deshalb - dies ist dem Antragsgegner zuzugeben - im Grundsatz auch die Annahme denkbar sein, eine Modifizierung des Grundsatzes der Jährlichkeit könne zugleich die Vorlagepflicht nach Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB erfassen. Anders als Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB, der für das Haushaltsgesetz die Möglichkeit einer Modifikation des Jährlichkeitsprinzips durch einfaches Gesetz ausdrücklich vorsieht, eröffnet Art. 86 Abs. 3 VvB eine solche Möglichkeit hinsichtlich des Finanzplans allerdings nicht. Schon dies weist darauf hin, dass der Finanzplan auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich vorzulegen ist und die Vorlage vor Ablauf des laufenden Haushaltsjahres zu erfolgen hat.

68 bb) Der enge systematische Zusammenhang des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB mit den §§ 9, 10, 14 StabG und § 50 HGrG sowie Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB zwingt jedoch zu der Auslegung, dass eine jährliche Vorlagepflicht besteht. Denn aus diesem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass der "Finanzplan" im Sinne von Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ein Finanzplan im Sinne von § 9 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG, § 50 HGrG ist. Dies aber ist ein das laufende Haushaltsjahr und die nächsten vier Haushaltsjahre umfassender Plan, der von der Regierung ohne Ausnahme jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen und deshalb in jedem Haushaltsjahr neu zu beschließen ist.

69 Denn der Regelungsgehalt von Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2 VvB stimmt überein mit dem von § 50 Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG bzw. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG. Nach § 9 Abs. 3 i. V. m. § 14 Satz 1 StabG besteht die uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Diese ausnahmslose Pflicht findet ihren Ausdruck auch in § 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG bzw. in Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB. Damit aber drängt sich der Schluss auf, dass Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners zur jährlichen Anpassung und Fortführung des Finanzplans um die ebenso ausnahmslose verfassungsrechtliche Pflicht erweitert, dem Abgeordnetenhaus in jedem Haushaltsjahr einen der jährlichen Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen.

70 § 9 Abs. 1 Satz 1 StabG bestimmt, dass der Haushaltswirtschaft des Bundes eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen ist. In ihr sind Umfang und Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in ihren Wechselbeziehungen zu der mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens darzustellen, gegebenenfalls durch Alternativrechnungen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 StabG). Der Finanzplan ist gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 StabG vom Bundesministerium der Finanzen aufzustellen und zu begründen. Er wird gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG von der Bundesregierung beschlossen und Bundestag und Bundesrat vorgelegt. Nach § 9 Abs. 3 StabG ist der Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Diese Vorschriften gelten gemäß § 14 Satz 1 StabG sinngemäß für die Haushaltswirtschaft der Länder. Die Regelung der Zuständigkeiten bleibt den Ländern überlassen (§ 14 Satz 2 StabG).

71 Nach § 50 Abs. 1 HGrG, der gemäß § 49 HGrG unmittelbar für den Bund und die Länder gilt, legen Bund und Länder ihrer Haushaltswirtschaft je für sich eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde. Das erste Planungsjahr der Finanzplanung ist das laufende Haushaltsjahr (§ 50 Abs. 2 HGrG). Gemäß § 50 Abs. 3 HGrG ist der Finanzplan den gesetzgebenden Körperschaften spätestens im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen. Im Finanzplan sind die vorgesehenen Investitionsschwerpunkte zu erläutern und zu begründen (§ 50 Abs. 4 HGrG). § 50 HGrG verweist hinsichtlich der Finanzplanung und des Finanzplanes jeweils auf die Vorschrift des § 9 StabG.

72 In dem von der Regierung zu beschließenden Finanzplan (§ 9 Abs. 2 Satz 2 StabG) ist demnach die fünfjährige Finanzplanung niederzulegen (vgl. hierzu auch Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 1). Dabei ergibt sich aus § 50 Abs. 2 HGrG, dass eine Finanzplanung nur dann "fünfjährig" im Sinne von § 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG ist, wenn sie das laufende Haushaltsjahr und die folgenden vier Haushaltsjahre umfasst.

73 Der Regelungsgehalt von Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2 VvB ist derselbe wie der von § 50 Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG bzw. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG (vgl. Korbmacher, a. a. O., Art. 86 Rn. 4; Pfennig, a. a. O., Art. 86 Rn. 7). Dies folgt schon aus dem nahezu identischen Wortlaut der Regelungen: Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB stimmt mit § 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG und § 50 Abs. 1 HGrG wörtlich überein. Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB entspricht § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG. Die genannten bundesrechtlichen Bestimmungen gelten in den Ländern unmittelbar. Auch wegen des Vorrangs des Bundesrechts verbietet sich daher die Annahme, der Regelungsgehalt der Berliner Verfassungsbestimmungen könnte hinsichtlich der Pflichten der Regierung von dem der bundesrechtlichen Regelungen abweichen. Daher ist es ohne Belang, dass Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB, anders als § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG, die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG nicht ausdrücklich in Bezug nimmt. Auch Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB meint den Finanzplan im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG. Dieser aber ist von der Regierung ohne Ausnahme jährlich neu zu beschließen.

74 Die Regierung trifft gemäß § 9 Abs. 3 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG die Pflicht, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Diese Verpflichtung besteht auch für den Fall, dass der Haushaltsplan gemäß § 9 Abs. 1 HGrG für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt wird (vgl. Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 2, 15; s. auch Bur, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Dezember 2004, § 50 HGrG Rn. 4). Für die Auffassung des Antragsgegners, dass § 9 Abs. 3 StabG durch die zeitlich später erfolgten Regelungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes verdrängt worden sei, lassen sich keine Anhaltspunkte erkennen. Auch die einschlägige Literatur stellt die Geltung der Regelung nicht in Frage (vgl. z. B. Bur, a. a. O., § 50 HGrG Rn. 5; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 109 Abs. 3 Rn. 137; Kisker, in: Isensee/P. Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 89 Rn. 80; Rodi, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Dezember 2004, Art. 109 Rn. 402 ).

75 Gegen die Annahme, bereits nach § 9 Abs. 3 StabG treffe den Antragsgegner die Pflicht, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen, lässt sich nicht anführen, dass die Regelung gemäß § 14 Satz 1 StabG für die Länder lediglich "sinngemäß" gilt. Schon die in § 14 Satz 2 StabG eingeräumte Befugnis der Länder, die Zuständigkeiten eigenverantwortlich zu regeln, belegt, dass die "sinngemäße" Anwendung der in § 14 Satz 1 StabG aufgeführten Vorschriften allein dem Umstand geschuldet ist, dass sich jene Regelungen nur an Organe des Bundes richten.

76 Die bundesrechtlichen Regelungen des Stabilitätsgesetzes und des jüngeren Haushaltsgrundsätzegesetzes - und damit mittelbar auch Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2 VvB - sind aufeinander abgestimmt und sollen einander im Wesentlichen ergänzen, nicht aber verdrängen. So benennt beispielsweise § 50 Abs. 3 HGrG (bzw. Art. 86 Abs. 3 VvB) nicht den Adressaten der Verpflichtung zu einer fünfjährigen Finanzplanung und der Pflicht, den "gesetzgebenden Körperschaften" (bzw. dem Abgeordnetenhaus) den Finanzplan vorzulegen. Dies ist entbehrlich, da sich dies bereits aus § 9 Abs. 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG ergibt. § 50 HGrG definiert nicht den Inhalt der Finanzplanung, da dies bereits in § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG geschehen ist. § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG zählt Alternativrechnungen zum möglichen Inhalt der Finanzplanung. § 50 Abs. 3 Satz 3 HGrG knüpft hieran an und räumt den gesetzgebenden Körperschaften den Anspruch ein, Alternativrechnungen zu verlangen. In einer ähnlichen Beziehung stehen die Regelungen des § 50 Abs. 5 HGrG und des § 10 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG. Denn als Unterlagen für die Finanzplanung stellen gemäß § 10 Abs. 1 StabG die Bundesministerien für ihren Geschäftsbereich mehrjährige Investitionsprogramme auf und übersenden sie mit den sonstigen Bedarfsschätzungen dem Bundesministerium der Finanzen zu dem von ihm zu bestimmenden Zeitpunkt. Die Investitionsprogramme haben nach Dringlichkeit und Jahresabschnitten gegliedert die in den nächsten Jahren durchzuführenden Investitionsvorhaben zu erfassen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 StabG). Die Investitionsprogramme sind jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen (§ 10 Abs. 3 StabG). Auf diese Regelungen nimmt § 50 Abs. 5 HGrG ausdrücklich und inhaltlich uneingeschränkten Bezug und bestimmt, dass den gesetzgebenden Körperschaften die auf der Grundlage der Finanzplanung überarbeiteten mehrjährigen Investitionsprogramme (§ 10 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) vorzulegen sind.

77 Auch das Verhältnis von § 9 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG und § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG bestätigt im Grundsatz das Prinzip der Ergänzung und ist weiterer Anhalt dafür, dass die Regelungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes nicht auf eine Aufhebung von Regelungen des Stabilitätsgesetzes ausgerichtet sind. § 9 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG beinhaltet bereits die Verpflichtung der Regierung, den von ihr beschlossenen Finanzplan den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG greift diese Verpflichtung auf, wiederholt sie und konkretisiert sie zugleich, indem er der Regierung eine Frist zur Vorlage setzt. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG verdrängt damit nicht den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG.

78 Die ergänzende Funktion des Haushaltsgrundsätzegesetzes wird bestätigt durch die Gesetzesmaterialien, nach denen § 50 HGrG (§ 2 des Gesetzentwurfs) die Vorschriften des Stabilitätsgesetzes "in verfahrensrechtlicher Hinsicht ergänzen" soll (vgl. die amtliche Begründung: BT-Drs. V/3040, Tz. 55, 139; vgl. auch Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 1). Zur Regelung des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG (§ 2 Abs. 2 des Gesetzentwurfs) führte die Begründung aus, sie "ergänze" § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG. Auf diese Weise werde "sichergestellt, dass die Finanzplanung auch dem Entwurf des Haushaltsplanes zugrunde gelegt" werden könne (vgl. BT-Drs. V/3040, Tz. 141).

79 Die in § 50 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 HGrG enthaltenen Bezugnahmen auf § 9 Abs. 1 und § 14 StabG bzw. § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG haben demnach lediglich die Aufgabe, klarzustellen, dass die Regelungen des Stabilitätsgesetzes ergänzt werden sollen und an deren materiellen Regelungsgehalt angeknüpft wird. So stellt der Verweis in § 50 Abs. 1 HGrG auf die Regelungen der §§ 9 Abs. 1 und 14 StabG klar, dass der Regelungsgehalt beider Vorschriften übereinstimmt und § 50 diejenige Finanzplanung meint, deren materieller Gehalt in § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG beschrieben ist. Der Verweis des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG verdeutlicht, dass die Regelung an § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG (i. V. m. § 14 Satz 1 StabG) anknüpft und sich die Vorlagepflicht auf den von der Regierung beschlossenen Finanzplan bezieht.

80 Dass § 9 Abs. 3 StabG nicht durch die Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes über die Finanzplanung aufgehoben oder modifiziert werden sollte, belegen im Übrigen die Regelungen des § 50 Abs. 5 HGrG und des § 10 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG. § 50 Abs. 5 HGrG nimmt wie ausgeführt auf die Regelungen des § 10 StabG einschließlich des § 10 Abs. 3 StabG ausdrücklich und inhaltlich uneingeschränkten Bezug und bestimmt, dass den gesetzgebenden Körperschaften die auf der Grundlage der Finanzplanung überarbeiteten mehrjährigen Investitionsprogramme (§ 10 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) vorzulegen sind. Schon dies lässt keinen Raum für die Annahme, die Pflicht zur jährlichen Anpassung der Investitionsprogramme könnte durch § 50 HGrG verdrängt worden sein. Vielmehr dokumentiert die Vorschrift, dass an dem jährlichen Gleichschritt von Finanzplanung und Investitionsprogrammen festzuhalten ist, da die jährlich anzupassenden und fortzuführenden Investitionsprogramme der Finanzplanung als Unterlagen dienen sollen und die Investitionsprogramme ihrerseits "auf der Grundlage der Finanzplanung"

• und zwar der aktuellen jährlich fortgeschriebenen - zu überarbeiten sind.

81 Die aus § 9 Abs. 3 StabG folgende uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners zur jährlichen Anpassung und Fortführung des Finanzplans findet ihren Niederschlag in § 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG bzw. Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB, wonach der Haushaltswirtschaft eine fünfjährige, also das laufende Haushaltsjahr und die folgenden vier Haushaltsjahre umfassende Finanzplanung zugrunde zu legen ist.

82 § 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG bzw. Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB ist nicht zu entnehmen, dass sich "Haushaltswirtschaft" auf das die Feststellung des Haushaltsplans betreffende Gesetzgebungsverfahren beschränkte. Vielmehr umfasst die Haushaltswirtschaft im Sinne der genannten Normen nach allgemeiner Ansicht die Gesamtheit der auf die Ausgaben und Einnahmen eines Haushaltsträgers bezogenen Vorgänge. Zur Haushaltswirtschaft zählen deshalb jedenfalls alle Entscheidungen und Maßnahmen, die notwendiger Bestandteil des Haushaltskreislaufs in verfahrensrechtlicher Hinsicht sind. Der Haushaltskreislauf, der auch in der Verfassung von Berlin in den Art. 85 ff. seinen Ausdruck findet, reicht von der Aufstellung des Haushaltsplans durch die Regierung über die Beschlussfassung durch das Parlament einschließlich der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes, über den Vollzug des Haushalts durch die Exekutive bis hin zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs durch den Rechnungshof und die Entlastung durch das Parlament (vgl. Bleckmann, Staatsrecht I, 1993, Rn. 1673; Heintzen, in: v. Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Art. 109 Rn. 5; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 109 Abs. 1 Rn. 16 ff.; Heun, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Bd. III, 2000, Rn. 5; Mahrenholz, in: Grundgesetz, Alternativkommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 1989, Art 109 Rn. 8; Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Bd. VI, Art. 109 Rn. 3 [Stand 1979]; Piduch, a. a. O., Art. 109 GG Rn. 5; Rodi, a. a. O., Art. 109 Rn. 80, 92; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 8. Aufl. 1995, Art. 109 Rn. 7; Siekmann, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 109 Rn. 4; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 45 IV 3 a).

83 Beschränkt sich die jährliche Haushaltswirtschaft aber nicht auf die Feststellung des Haushaltsplanes, ist folglich auch nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG, Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB die Aufstellung einer fünfjährigen - jeweils fortzuschreibenden

• Finanzplanung erforderlich, wenn sich die Haushaltswirtschaft in einem Haushaltsjahr nicht auf die Aufstellung des Haushaltsplans und die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes erstrecken sollte.

84 Dieses Verständnis des Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB und der inhaltsgleichen § 9 Abs. 1 Satz 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG folgt ferner aus Sinn und Zweck der Finanzplanung. Diese erschließen sich u. a. aus § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG und § 50 Abs. 4 HGrG sowie aus § 50 Abs. 7 HGrG, wonach die Regierung rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen soll, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren zu sichern.

85 Sinn und Zweck der fünfjährigen Finanzplanung sind es, die Haushaltswirtschaft, die von dem kurzfristig angelegten System der jährlichen Haushaltsplanung dominiert wird, in einen mittelfristigen Orientierungsrahmen einzuordnen, der einen Überblick über längerfristige finanz- und wirtschaftspolitische Zielvorstellungen verschafft und eine die größeren Problem- und Lösungszusammenhänge reflektierende Haushaltsperspektive vermittelt. Die mehrjährige Finanzplanung soll dabei helfen, haushaltspolitische Entscheidungen, insbesondere über größere haushaltswirtschaftliche Maßnahmen wie umfangreiche Investitionsvorhaben, mit Rücksicht auf die daraus folgenden Konsequenzen für das Haushaltsvolumen und den Haushaltsausgleich über einen längeren Zeitraum zu treffen (vgl. Hillgruber, a. a. O., Art. 109 Abs. 3 Rn. 134; Rodi, a. a. O., Art. 109 Rn. 389). Die mehrjährige Finanzplanung hat damit für finanzwirtschaftliche Rationalität und geplante Kontinuität zu sorgen (vgl. BVerfGE 101, 158 <219>). Der mittelfristigen Finanzplanung kommen ferner eine politische Programmfunktion (Aufgabenplanung, Prioritätenfestlegung), eine vorausschauende finanzpolitische Ordnungsfunktion (Haushaltsausgleich, dauernde Leistungsfähigkeit, Aufzeigen der Grenzen der Finanzierbarkeit, frühzeitiges Aufzeigen finanzpolitischer Gefahrensituationen), eine konjunktur- und wirtschaftspolitische Lenkungsfunktion (gesamtwirtschaftliche Struktur-, Stabilitäts- und Wachstumsmaßnahmen) sowie eine Informations- und Kontrollfunktion (Transparenz und Beeinflussbarkeit durch Parlament, Regierung und Öffentlichkeit) zu (vgl. Katz, in: Feuchte [Hrsg.], Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1987, Art. 79 Rn. 10; Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 84; Korbmacher, a. a. O., Art. 86 Rn. 3; Maunz, a. a. O., Art. 109 Rn. 47; Materialien zum Bericht zur Lage der Nation 1972, BT-Drs. VI/3080, S. 46; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, 1981, Rn. 137 ff.; Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 4; Rodi, a. a. O., Art. 109 Rn. 389 ff.; Stern, a. a. O., § 45 IV 4 b).

86 Diese Funktionen vermag eine fünfjährige Finanzplanung auch in einem Haushaltsjahr zu erfüllen, in welchem dem Parlament der Entwurf eines Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr nicht vorgelegt werden muss. Insbesondere gilt dies hinsichtlich des Vollzugs des Haushalts, d. h. dem Finanzieren der vorgesehenen Ausgaben und dem Begründen der vorgesehenen Verpflichtungen durch die Exekutive (vgl. Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 52). Die Exekutive hat dabei zwar die Grenzen zu respektieren, die ihr durch die Bestimmungen des Haushaltsplans gezogen sind. Ebenso hat sie gesetzliche Vorgaben zu beachten, die beispielsweise aus Art. 109 Abs. 2 GG und dessen Konkretisierungen in einer Vorschrift wie § 1 StabG folgen.

87 Die Exekutive ist jedoch nicht verpflichtet, den Haushalt durch Ausgaben und Verpflichtungsübernahmen umzusetzen. Vielmehr entscheidet sie im Rahmen der geltenden Gesetze nach eigenem Ermessen (vgl. Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 52). Es liegt auf der Hand, dass ihr dabei eine jährlich fortgeführte, aktuelle Finanzplanung die notwendige Orientierung bieten kann, um ihr Handeln

• insbesondere soweit es um den Haushaltsausgleich oder konjunktur- und wirtschaftslenkende Maßnahmen geht - auf eine mittelfristige Perspektive auszurichten. Dies belegt nicht zuletzt § 6 Abs. 2 StabG, der gemäß § 14 Satz 1 StabG auch für die Länder gilt. Danach kann die Regierung bestimmen, dass bei einer die Ziele des § 1 StabG (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum) gefährdenden Abschwächung der allgemeinen Wirtschaftstätigkeit zusätzliche Ausgaben geleistet werden können (§ 6 Abs. 2 Satz 1 StabG). Dabei dürfen die zusätzlichen Mittel nur für im Finanzplan (§ 9 i. V. m. § 10 StabG) vorgesehene Zwecke oder als Finanzhilfe für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verwendet werden (§ 6 Abs. 2 Satz 2 StabG). Die Bedeutung der fünfjährigen - jährlich fortzuschreibenden - Finanzplanung für das Handeln der Regierung bringt auch § 50 Abs. 7 HGrG zum Ausdruck, der es ausdrücklich an die Vorgaben der Finanzplanung bindet. Schließlich kann eine jährlich fortgeführte fünfjährige Finanzplanung auch bei Haushaltsüberschreitungen, die nach Art. 88 Abs. 2 VvB nur mit Zustimmung des Senats im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses vorgenommen werden, der Regierung Orientierung geben.

88 Aber auch Parlament und Öffentlichkeit können ihr Verhalten und die Kontrolle der Regierung im laufenden Haushaltsjahr an einer fünfjährigen jeweils jährlich fortgeschriebenen Finanzplanung unabhängig davon orientieren, ob es der Feststellung eines Haushaltsplanes für das nächste Haushaltsjahr bedarf.

89 Dies gilt hinsichtlich des Parlaments um so mehr, als im Falle eines Doppelhaushalts nicht unterstellt werden kann, das Parlament werde wegen des bereits für das nächste Haushaltsjahr festgestellten Haushalts im laufenden Haushaltsjahr nicht mit haushaltswirtschaftlichen Fragen befasst werden. Hiergegen ist schon Art. 88 Abs. 2 VvB anzuführen, wonach für Haushaltsüberschreitungen gemäß Art. 88 Abs. 1 VvB die nachträgliche Genehmigung des Abgeordnetenhauses einzuholen ist. Ebenso denkbar ist es, dass im laufenden Haushaltsjahr Nachträge zum Haushaltsgesetz (§ 33 LHO) eingebracht werden oder das Abgeordnetenhaus über die Aufhebung eines im Doppelhaushalt enthaltenen qualifizierten Sperrvermerks im Sinne von § 22 Satz 3 LHO zu entscheiden hat.

90 Die ausnahmslose jährliche Anpassung des Finanzplans an die Entwicklung und seine jährliche Fortführung machen nach alledem gerade das Wesen der Finanzplanung aus. Dieses wird geprägt durch den mehrjährigen Zeitraum, für den die Planung gelten soll. Erfahrungsgemäß ist schon der ein- oder zweijährige Haushaltsplan mit zahlreichen Risiken behaftet, die sowohl in den Annahmen über die finanz- und gesamtwirtschaftliche Entwicklung und damit in der Ungenauigkeit der Schätzung der einzelnen Einnahmen und Ausgaben als auch in unvorhergesehen eintretenden Ereignissen liegen, die sich einer Einflussnahme durch die Regierung oder das Parlament entziehen. Um so mehr muss dies für die mittelfristige Prognose der "voraussichtlichen Ausgaben" oder der "mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens" gelten. Schon kleine Veränderungen der Prognosegrundlage, wozu bereits ein Abweichen des festgestellten Haushaltsplanes von der ihm zugrundeliegenden Finanzplanung zählen kann, können hier erhebliche Auswirkungen auf die Verlässlichkeit der auf fünf Jahre angelegten Prognose selbst haben (vgl. Patzig, a. a. O., Rn. 160; Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 19; Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 80). Andererseits soll der Finanzplan aber Regierung und Parlament eine verlässliche Orientierungshilfe sein, die es ermöglicht, auf unerwartete Entwicklungen auch kurzfristig reagieren zu können. Dies belegt § 6 Abs. 2 StabG ebenso wie § 50 Abs. 6 und 7 HGrG. Seine Funktionen kann der Finanzplan daher nur erfüllen, wenn er in verhältnismäßig kurzen Zeitabständen der Entwicklung angepasst und fortgeführt wird. Deshalb widerspricht es dem Wesen der Finanzplanung, sie in größeren zeitlichen Abständen als einem Jahr der Entwicklung anzupassen.

91 Vor diesem Hintergrund lassen die Bezugnahme des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG auf § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG und der Regelungszusammenhang mit § 50 Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1 Satz 1 StabG nur den Schluss zu, dass der jährlichen Pflicht der Regierung nach § 9 Abs. 3 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG, den Finanzplan anzupassen und fortzuführen, die Pflicht entspricht, dem Parlament jährlich einen der Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen. Dafür spricht schließlich auch noch einmal das Verhältnis von § 50 Abs. 5 HGrG und § 10 StabG. Denn die uneingeschränkte Bezugnahme des § 50 Abs. 5 HGrG auf § 10 StabG lässt keinen Zweifel daran, dass die jährlich der Entwicklung angepassten und fortgeführten Investitionsprogramme (§ 10 Abs. 3 StabG) den gesetzgebenden Körperschaften ebenfalls jährlich vorzulegen sind. Dass für den nach § 9 Abs. 3 StabG jährlich der Entwicklung

92 anzupassenden und fortzuführenden Finanzplan im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG etwa anderes gelten könnte, ist angesichts der im Gesetz angelegten Beziehung zwischen Investitionsprogrammen und Finanzplanung nicht erkennbar.

93 Da ihr Regelungsgehalt mit dem des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG übereinstimmt, gilt dasselbe für Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB.

94 cc) Die uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners, dem Abgeordnetenhaus den Finanzplan jährlich vorzulegen, entspricht - wie sich aus den vorangegangenen Überlegungen ergibt - auch Sinn und Zweck des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Denn dieser beschränkt sich nicht darauf, dem Abgeordnetenhaus bei den Beratungen über den Entwurf des Haushaltsgesetzes eine Grundlage zu bieten, mag dies auch ein wesentlicher Zweck der Vorlagepflicht sein. Vielmehr soll der Finanzplan dem Parlament immer dann als Orientierungshilfe dienen, wenn es sich mit haushaltswirtschaftlichen Fragen zu beschäftigen hat. Dies ist aber, wie dargestellt, nicht nur im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr der Fall. Nicht zuletzt spricht auch die Informations- und Kontrollfunktion des Finanzplans dafür, dass die Pflicht zur jährlichen Fortführung des Finanzplans nicht von der Vorlagepflicht gelöst sein kann. Dabei bedarf keiner näheren Darlegung und ist beispielsweise durch die Rechenschaftspflicht nach Art. 94 VvB hinreichend belegt, dass das Parlament die Exekutive bereits im laufenden Haushaltsjahr beim Vollzug des Haushaltsgesetzes zu kontrollieren hat; hierbei vermag ein Finanzplan - selbst wenn er erst gegen Ende des Haushaltsjahres vorgelegt werden sollte - durchaus eine Orientierungshilfe zu geben. Wichtiger noch dürfte die Vorlagepflicht aber für die Qualitätssicherung der jährlichen Finanzplanung sein. Denn indem die Regierung dazu gezwungen ist, den jährlichen Finanzplan dem Parlament vorzulegen und ihn damit der parlamentarischen Kontrolle und Auseinandersetzung aber auch der öffentlichen Kritik auszusetzen, wird sie womöglich in verstärktem Maße dazu angehalten, ein der "finanzwirtschaftlichen Rationalität" (BVerfGE 101, 158 <219>) verpflichtetes, konsequentes mittelfristiges Konzept ihrer Politik auszuarbeiten (vgl. zum Bundesrecht: Materialien zum Bericht zur Lage der Nation 1972, BT-Drs. VI/3080, S. 46; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a. a. O., Art. 109 Rn. 11).

95 dd) Schließlich wird die hier vertretene Auslegung durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist durch die Verfassung vom 23. November 1995 in das Verfassungsrecht des Landes Berlin aufgenommen worden. Er geht zurück auf einen Vorschlag der Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform". Im 2. Bericht (Schlussbericht) der Kommission vom 18. Mai 1994 (Abghs-Drs. 12/4376 S. 25) heißt es:

96 "Die Entscheidung der Kommission für eine zwischen 58 und 62 Monate dauernde Legislaturperiode des Abgeordnetenhauses von Berlin und die Vorteile von längerfristigen Entscheidungen zum Etat, die mit dem Doppelhaushalt 1995/1996 erstmalig wahrgenommen werden, haben zu dem Votum für eine fünfjährige Finanzplanung geführt.

97 Grundsätzlich ergibt sich die Verpflichtung, die Haushaltswirtschaft über mehrere Jahre zu planen und diesen Plan dem Abgeordnetenhaus vorzulegen, bereits aus dem Haushaltsgrundsätzegesetz des Bundes. Die Kommission war dennoch der Auffassung, dass dieses wichtige finanzpolitische Steuerungsinstrument in die Landesverfassung aufgenommen werden sollte, damit das Parlament eine verfassungsrechtliche Position geltend machen kann, falls die Planung zu spät oder gar nicht vorgelegt wird...

98 Die Kommission stellt in der Beratung klar, dass es sich dann um einen von Jahr zu Jahr fortzuschreibenden Fünfjahresplan handeln wird".

99 Dies bestätigt nicht nur, dass Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die bundesrechtliche Verpflichtung zur Vorlage gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG wiederholt und damit dem Parlament eine verfassungsrechtliche Position für den Fall verleiht, dass die Planung zu spät oder gar nicht vorgelegt wird. Vielmehr ergibt sich, dass auch der Verfassungsgeber von einem sich "von Jahr zu Jahr fortschreibenden Fünfjahresplan" ausgegangen ist. Er tat dies ausdrücklich in Ansehung des Umstandes, dass bei Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 VvB "mit dem Doppelhaushalt 1995/96 erstmalig die Vorteile von längerfristigen Entscheidungen zum Etat wahrgenommen" werden konnten. Hieraus aber folgt, dass der Verfassungsgeber auch für die Jahre eines Doppelhaushalts ganz selbstverständlich von der Pflicht des Antragsgegners ausgegangen ist, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen, fortzuführen und dem Abgeordnetenhaus vorzulegen.

100 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

101 Dieses Urteil ist unanfechtbar.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE000929609