Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 23 novembre 1976. # Simmenthal SpA contre Ministère des finances italien. # Demande de décision préjudicielle: Pretura di Susa - Italie. # Contrôles sanitaires. # Affaire 35-76.

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les contrôles de frontière s'ajoutent aux contrôles internes et aux rémunérations correspondantes;

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pour les contrôles internes, il n'existe pas de droit fixe, mais une «rémunération», en vue d'obtenir l'attestation du contrôle effectué;

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les droits de frontière sont d'un montant fixe, tandis que les «rémunérations» pour les contrôles internes sont variables;

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les «droits fixes de frontière» sont perçus invariablement par tête de bétail ou par quantité de marchandises, tandis que les «rémunérations» des contrôles internes varient en fonction de la quantité et du nombre et diminuent en sens inversement proportionnel à l'augmentation du nombre ou de la quantité?

a)

A cet égard, une première constatation s'impose sans difficultés. En effet, plusieurs éléments tendent à montrer qu'il y a lieu de considérer les contrôles vétérinaires systématiques visant à établir la présence d'agents pathogènes — les analyses en laboratoire joueraient également un rôle à cet égard — lorsqu'ils sont effectués, comme c'est prétendument le cas en Italie, au moment de l'importation, comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation. A ce sujet, il suffit de rappeler la définition pertinente que la Cour de justice a donnée, par exemple, dans l'affaire 8-74 (Procureur du Roi/Benoît et Gustave Dassonville, arrêt rendu le 11. 7. 1974, Rec. 1974, p. 852), et selon laquelle «toute réglementation commerciale des États membres susceptibles d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire …» est à considérer comme une telle mesure. On peut en effet penser que ces conditions sont remplies dans un cas comme celui de l'espèce, eu égard au fait que les contrôles entraînent des pertes de temps — une circonstance sur laquelle on s'est, par exemple, fondé dans l'affaire 4-75 (Rewe-Zentralfinanz GmbH/Landwirtschaftskammer, arrêt rendu le 8. 7. 1975, Rec. 1975, p. 859) —, que ces contrôles peuvent — comme la requérante au principal l'a exposé — entraîner des dommages pour les produits importés et qu'ils donnent lieu à des charges financières ainsi qu'à des formalités administratives y afférentes, éléments auxquels on s'est référé, par exemple, dans l'affaire 63-74 (W. Cadsky S.p.A/Istituto nazionale per il Commercio Estero, arrêt rendu le 26 février 1975, Rec. 1975, p. 290).

Il convient en outre de rappeler la directive de la Commission no 70/50, portant suppression des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, qui a aussi été invoquée dans d'autres procédures (par exemple dans l'affaire 4-75). Selon son article 2 r), sont à ranger parmi de telles mesures, celles qui imposent aux produits importés des contrôles autres que ceux inhérents aux procédures de dédouanement qui ne sont pas effectués sur la production nationale, ou sont effectués pour les produits importés d'une manière plus rigoureuse que ceux effectués sur la production nationale. A ce propos il importe de relever qu'en Italie — c'est ce qui ressort de l'ordonnance de renvoi et des observations des parties au procès — les produits nationaux ne sont soumis avant leur expédition à aucun contrôle systématique correspondant et qu'ils ne doivent être soumis à un contrôle vétérinaire qu'à titre exceptionnel et temporaire et sur ordre du préfet en cas d'apparition de maladies. Lorsqu'un contrôle sanitaire des viandes est effectué au lieu de destination, celui-ci s'applique apparemment aussi aux viandes importées, c'est-à-dire qu'elles subissent un contrôle double. Par ailleurs, lorsqu'au cours de la procédure orale le gouvernement italien a affirmé à ce sujet que divers contrôles sanitaires d'autre nature seraient également effectués à l'intérieur du pays, ceci ne nous semble en tout cas pas apporter la preuve qu'il s'agit de contrôles identiques et équivalents qui exluent tout effet discriminatoire au détriment des produits importés. En définitive, il conviendrait cependant d'apporter les clarifications nécessaires à cet égard dans le cadre de la procédure au principal, parce que la procédure préjudicielle de l'article 177 ne se prête pas à de telles constatations qui aboutissent, en fait, à appliquer le droit.

b)

Au regard de la question suivante dont l'objet est de savoir si .les mesures de contrôle litigieux peuvent néanmoins être justifiées, les dispositions de l'article 36 du traité CEE revêtent une importance capitale. Cet article autorise des restrictions aux échanges justifiés entre autres par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux. On ne saurait cependant ignorer la réserve énoncée par l'article 36, selon laquelle ces restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres. En outre, ces termes montrent clairement que les mesures en cause doivent avoir un caractère de nécessité, ce qui a été explicitement souligné dans l'affaire 104-75 (Adriaan de Peijper, directeur de la société Centrafarm B.V., arrêt rendu le 20. 5. 1976, Rec. 1976, p. 635).

Au regard de l'élément précité (la procédure l'a démontré), la réglementation pertinente adoptée sur le plan communautaire, et notamment les directives du Conseil régissant les problèmes de police sanitaire, revêt une importance déterminante. Nous n'exposerons pas ici leur contenu en détail. La Commission l'a fait d'une manière exhaustive dans son mémoire. Elle a donné clairement l'impression que des mesures étendues ont été adoptées sur le plan communautaire en matière de prévention et de lutte contre les épizooties, et que d'autres mesures visent à garantir que les viandes destinées à l'alimentation humaine ne parviennent que dans un état irréprochable sur le marché. Ces mesures s'appliquent déjà à l'extérieur de la Communauté et dans les échanges avec les pays tiers, dans le but d'empêcher l'importation de marchandises susceptibles de propager des épizooties. Elles sont particulièrement étendues et approfondies à l'intérieur de la Communauté, qu'il s'agisse de la prévention ou de la lutte contre les épizooties. Il est notamment significatif que l'on prévoie, pour des marchandises destinées au commerce intracommunautaire, des contrôles systématiques et approfondis effectués par un vétérinaire officiel dans le pays expéditeur et l'application aux viandes, d'inspections approfondies avant et après l'abattage. Au terme de ces contrôles, les autorités délivrent un certificat sanitaire qui accompagne la marchandise et certifie, dans le cas des animaux, qu'ils ne présentent aucun signe clinique de maladie et, dans le cas des viandes, qu'elles proviennent d'animaux sains, propres à la consommation humaine.

Compte tenu de cette réglementation, qui a été explicitement arrêtée aux fins de réaliser la libre circulation des marchandises et — à la différence de la réglementation évoquée dans l'affaire 4-75 — non pas simplement dans le but de compléter les dispositions nationales, eu égard ensuite au fait que les garanties offertes par la réglementation communautaire sont — comme la Commission l'a assuré — supérieures aux systèmes nationaux et notamment au régime italien, au regard aussi de la circonstance que l'expérience acquise depuis l'entrée en vigueur de la réglementation communautaire — la Commission l'a montré en détail — a révélé que la réglementation communautaire donne satisfaction, force est d'en conclure que les contrôles systématiques à l'importation ne sont, par conséquent, ni nécessaires, ni justifiés. A cet égard nous rappelons, notamment, la constatation faite dans l'affaire 8-74 (Procureur du Roi/Benoît et Gustave Dassonville, arrêt du 3. 7. 1974, Rec. 1974, p. 853) selon laquelle les États membres peuvent arrêter certaines mesures susceptibles de restreindre le commerce, tant qu'un régime communautaire fait défaut. En outre, la Commission a fait valoir à juste titre que les charges instituées par la réglementation communautaire pour les produits exportés, auxquelles les marchandises destinées au marché interne ne sont pas assujetties, n'apparaissent en fait comme justifiées que dans la mesure où l'on admet l'obligation de principe des États membres de reconnaître les certificats sanitaires délivrés dans les autres États membres.

Par ailleurs, le bien-fondé du résultat de principe acquis jusqu'à présent n'est pas non plus remis en cause, notamment par une référence au champ d'application du régime communautaire, ainsi qu'aux dispositions particulières qui figurent dans les directives évoquées. Le gouvernement italien s'y est référé en soutenant que la réglementation communautaire n'était pas complète, qu'elle autorisait explicitement certaines restrictions aux importations et que la pratique avait en outre démontré que son application correcte n'était pas toujours garantie.

En ce sens, il faut certes admettre que l'article 6 de la directive no 64/432 et l'article 5 de la directive no 64/433 habilitent les États membres à interdire, sous certaines conditions, l'introduction dans leurs territoires d'animaux des espèces bovine et porcine ou de viandes, et que ceci présuppose la mise en œuvre de contrôles aux postes frontaliers. Il est vrai également qu'aux termes de l'article 8 de la directive no 64/432, celle-ci n'affecte pas certaines dispositions nationales qui se rapportent, par exemple, aux animaux de l'espèce bovine auxquels ont été administrés des antibiotiques, et, selon l'article 6 de la directive no 64/433, ne sont également pas affectés par la directive, d'autres dispositions nationales qui concernent l'introduction de petits morceaux de viande, le traitement d'animaux de boucherie par certaines substances ou le contrôle visant à révéler la présence de trichines dans les viandes d'animaux de l'espèce porcine. Enfin, il est également exact d'affirmer que les directives contiennent certaines clauses de sauvegarde. Elles prévoient, par exemple — ainsi l'article 9 de la directive no 64/432 — qu'un État membre peut, s'il y a danger de propagation de maladies des animaux par l'introduction sur son territoire de bovins ou de porcs en provenance d'un autre État membre, prendre certaines mesures. Elles permettent, d'autre part, aux États membres — comme l'article 4 de la directive no 64/433 — de refuser l'introduction sur leur territoire de viandes fraîches provenant de certains abattoirs ou ateliers de découpe.

A cet égard, cependant, il y a lieu, d'une part, de ne pas perdre de vue le fait que ces dispositions ne permettent de justifier que des contrôles spécifiques effectués sous certains aspects, et non pas des inspections générales. Ces mesures doivent en outre pouvoir être fondées, par exemple en ce qui concerne l'apparition de maladies ou le non-respect de dispositions communautaires par l'État exportateur, sur des indices concrets. Ceci résulte, à notre avis, de l'arrêt rendu dans l'affaire 4-75, où la Cour a souligné qu'il devait y avoir des raisons de croire, sur la base de l'expérience acquise, que certains risques existaient en l'absence de contrôles à l'importation. En outre, il y a lieu de supposer que les contrôles doivent se limiter à l'examen d'échantillons, et ceci dans l'intérêt du principe selon lequel la restriction des échanges doit être maintenue dans des limites aussi étroites que possible. Il importe enfin de remarquer — et ceci concerne l'application des clauses de sauvegarde mentionnées, comme par exemple l'article 8 de la directive 64/432 — que de telles mesures se bornent à des situations exceptionnelles et qu'elles ne peuvent avoir qu'un caractère temporaire. Elles supposent, en outre, le respect d'une procédure communautaire dans le cadre de laquelle le comité vétérinaire créé par la décision du Conseil du 15 octobre 1968 joue un rôle, et la Commission ainsi que le Conseil disposent de la compétence d'arrêter des décisions. Enfin, on ne saurait manquer de rappeler qu'il importe à cet égard également de respecter l'interdiction de discrimination, c'est-à-dire que les produits nationaux et les produits importés doivent en principe bénéficier du même traitement.

c)

Ainsi, on ne peut en effet qu'en conclure que les mesures de contrôle litigieuses dans la procédure au principal doivent être considérées comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation et, partant, comme incompatibles avec les dispositions du traité. Il faut, par ailleurs, ajouter — parce que ce point a également été évoqué dans le cadre du premier groupe de questions — que l'interdiction concernant des produits couverts par les organisations communes des marchés est entrée en vigueur à la date fixée par les règlements instituant les organisations des marchés. Si l'on part de l'idée que des contrôles nationaux étaient justifiés sur la base de l'article 36 du traité, avant l'adoption de la réglementation communautaire que nous venons d'évoquer à plusieurs reprises, il faut en tout cas supposer que l'effet précité s'est produit au moment de l'adoption des dispositions nationales conformes à la réglementation communautaire, sinon au plus tard à l'expiration des délais que les directives du Conseil avaient fixés pour l'harmonisation des dispositions nationales en matière de police sanitaire.

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La perception de taxes ne trouve certainement pas de justification dans l'argument selon lequel la taxe constitue la contrepartie d'un service rendu par l'administration à l'importateur. A cet égard, l'essentiel a été dit dans l'affaire 87-75 (Conceria Daniele Bresciani/Administration des finances italiennes, arrêt rendu le 5 février 1976, Rec. 1976, p. 139), où il a été précisé que de telles inspections de police sanitaire étaient effectuées dans l'intérêt de la collectivité et qu'il semblait, en conséquence, opportun que les charges pécuniaires résultant de ces contrôles soient supportées par la collectivité.

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Les taxes en cause ne sauraient pas davantage être justifiées par l'allégation selon laquelle les produits nationaux seraient également grevés par de telles charges, c'est-à-dire que ce ne seraient pas l'article 13 du traité ou les articles correspondants des règlements régissant les organisations communes de marché qui entreraient en ligne de compte, mais l'article 95 du traite. A ce propos, il est important de rappeler la constatation faite ci-dessus, selon laquelle les produits nationaux ne font apparemment pas l'objet de contrôles identiques et que les contrôles effectués à l'intérieur du pays viennent, dans la mesure où ils existent, s'ajouter aux contrôles à l'importation, c'est-à-dire qu'ils aboutissent à une imposition double des produits importés. Il semble, par ailleurs, que les redevances perçues à l'intérieur du pays le soient à l'occasion de services visant des objectifs différents et qu'elles frappent un autre stade de production, et il appert que leurs critères d'imposition se distinguent de ceux qui sont applicables aux contrôles à l'importation. En d'autres termes — nous nous référons à cet égard à la formulation des arrêts rendus dans les affaires 29-72 et 87-75 —, il ne saurait être question de considérer les redevances perçues à l'occasion des contrôles des importations comme relevant d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement et selon des critères identiques ou comparables les produits nationaux et les produits importés.

a)

L'obligation de soumettre les viandes et animaux qui sont destinés au commerce intracommunautaire et couverts par les directives relatives à l'harmonisation des législations en matière sanitaire, à un contrôle sanitaire systématique au moment de leur importation dans un État membre, constitue une mesure interdite aux termes des articles 30 et suivants du traité CEE et non justifiable au sens de l'article 36 du traité, ayant des effets équivalant à une restriction quantitative à l'importation. Pour les produits couverts par une organisation commune des marchés, cette interdiction s'applique par principe à partir de la date fixée dans les règlements instituant l'organisation commune des marchés.

b)

Une charge pécuniaire unilatéralement imposée par un État membre, qui frappe les produits dans le cadre du commerce intracommunautaire à l'occasion d'un contrôle sanitaire effectué au moment du passage de la frontière, constitue une taxe d'effet équivalant aux droits de douane.