Conclusions de l'avocat général M. M. Campos Sánchez-Bordona, présentées le 12 mars 2026.#Global 8 Airlines contre Commission européenne.#Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Règlement (UE) 2022/334 modifiant le règlement (UE) no 833/2014 – Articles 3 quinquies et 3 sexies – Interdiction à tout aéronef non immatriculé en Russie détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe d’atterrir sur le territoire de l’Union européenne, d’en décoller ou de le survoler – Rejet de plan de vol – Recours en annulation – Recevabilité – Acte susceptible de recours.#Affaire C-482/24 P.

1.

Le présent pourvoi a pour objet l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission ( 2 ) (ci-après l’« ordonnance attaquée »).

2.

Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a déclaré irrecevable le recours en annulation introduit par la société Global 8 Airlines LLC contre une décision de la Commission européenne dont cette société aurait été informée le 20 mars 2023, relative à l’inscription de deux avions lui appartenant sur une liste d’aéronefs soumis à l’interdiction d’atterrir sur le territoire de l’Union européenne, d’en décoller ou de le survoler, en vertu du règlement (UE) no 833/2014 ( 3 ) (ci-après la « décision attaquée »).

3.

Le Tribunal a jugé, suivant en cela la Commission, que le recours en annulation était irrecevable au motif, en substance, que : a) l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014 ( 4 ) n’était pas imputable à la Commission, et b) la décision attaquée, en ce qui concerne la liste d’aéronefs soumis à une interdiction de vol ( 5 ), n’était pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.

4.

Les antécédents du litige sont exposés aux points 2 à 17 de l’ordonnance attaquée et peuvent être résumés comme suit :

5.

Le 22 mai 2023, Global 8 Airlines a formé, au titre de l’article 263 TFUE, un recours devant le Tribunal tendant à « l’annulation de la décision adoptée par la [Commission], dont elle aurait été informée le 20 mars 2023, relative à l’inscription de deux avions [...] lui appartenant sur [la] liste [du règlement no 833/2014] [...] » ( 7 ).

6.

La Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité fondée sur les motifs suivants :

7.

Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté, pour cause d’irrecevabilité, le recours en annulation.

8.

Le Tribunal a jugé que l’interdiction de vol n’était pas imputable à la Commission, car la mise en œuvre et l’exécution des mesures restrictives de l’Union relèvent de la responsabilité des États membres (et, en particulier, le pouvoir de rejeter des plans de vol, qu’Eurocontrol exerce au nom des États membres). La Commission se borne à porter une simple assistance, en exerçant le rôle de collecteur des informations nécessaires aux États membres pour l’accomplissement de leurs tâches, tel étant l’objectif auquel répond l’élaboration de la liste litigieuse.

9.

En somme, le Tribunal considère que les effets juridiques contraignants qui ont une incidence sur la situation juridique de Global 8 Airlines découlent de l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014 et en aucun cas de l’inscription des aéronefs sur la liste litigieuse.

10.

Le pourvoi formé par Global 8 Airlines a été enregistré au greffe de la Cour le 9 juillet 2024.

11.

Global 8 Airlines conclut à l’annulation de l’intégralité de l’ordonnance attaquée ainsi qu’à la condamnation de la Commission aux dépens.

12.

La Commission conclut au rejet du pourvoi comme irrecevable et, le cas échéant, comme totalement non fondé ainsi qu’à la condamnation de Global 8 Airlines aux dépens.

13.

Par décision du président de la Cour du 22 novembre 2024, la République fédérale d’Allemagne a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

14.

Le gouvernement allemand conclut au rejet du pourvoi comme irrecevable et, à titre subsidiaire, comme non fondé ainsi qu’à la condamnation de Global 8 Airlines aux dépens.

15.

Global 8 Airlines, le gouvernement allemand et la Commission sont intervenus lors de l’audience du 17 décembre 2025.

16.

La Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne, soulève une exception d’irrecevabilité du pourvoi.

17.

La Commission fait valoir que Global 8 Airlines n’indique pas avec précision les erreurs de droit que le Tribunal aurait commises et qu’elle sollicite, en réalité, le réexamen du recours rejeté par ce dernier.

18.

La Commission considère que :

19.

Dans son mémoire en réplique, Global 8 Airlines fait valoir que :

20.

Même en admettant que le pourvoi de Global 8 Airlines n’expose pas avec la précision et la clarté requises les arguments que celle-ci entend faire valoir, je considère qu’il est recevable.

21.

Contrairement à ce que la Commission soutient, il ressort aisément de la lecture du pourvoi que Global 8 Airlines fait grief au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en se trompant sur l’objet de son recours. Celui-ci ne portait pas sur le rejet du plan de vol (communiqué par Eurocontrol), mais sur l’inscription des deux avions dont Global 8 Airlines est propriétaire sur la liste litigieuse.

22.

En outre, Global 8 Airlines a fait référence avec suffisamment de précision aux points de l’ordonnance attaquée exposant les arguments qui ont conduit le Tribunal à identifier de manière erronée l’acte contre lequel était dirigé le recours en annulation.

23.

En tout état de cause, « selon une jurisprudence constante, toute circonstance ayant trait à la recevabilité du recours en annulation formé devant le Tribunal est susceptible de constituer un moyen d’ordre public que la Cour, saisie dans le cadre d’un pourvoi, est tenue de soulever d’office » ( 9 ).

24.

En l’espèce, l’ordonnance attaquée a créé une incertitude quant à l’identification de l’acte à l’origine du préjudice subi par Global 8 Airlines et, notamment, en ce qui concerne les modalités d’application du règlement no 833/2014 et les responsabilités respectives de la Commission, des États membres et d’Eurocontrol.

25.

Je considère donc que, si cela se révélait nécessaire, en dernier ressort et afin de garantir la sauvegarde du droit de l’Union face à des actes ou dispositions qui échappent au contrôle juridictionnel, la Cour pourrait se prononcer d’office sur la recevabilité du recours en annulation.

26.

Global 8 Airlines fait valoir que le Tribunal a commis trois erreurs :

27.

La Commission fait valoir que l’inscription des aéronefs sur la liste du règlement no 833/2014 n’a pas à être soumise à un contrôle de légalité, car l’interdiction de vol est directement applicable en vertu de l’article 3 quinquies de ce règlement. Il appartient aux États membres d’adopter les mesures d’exécution nécessaires, lesquelles sont mises en œuvre, en leur nom, par Eurocontrol.

28.

Par conséquent, d’après la Commission, le Tribunal a considéré à juste titre que l’inscription des aéronefs de Global 8 Airlines sur la liste du règlement no 833/2014 ne constituait pas un acte produisant des effets juridiques contraignants. De tels effets résulteraient uniquement du rejet des plans de vol par Eurocontrol.

29.

Selon la Commission, même si l’on admettait que la liste du règlement no 833/2014 doit faire l’objet d’un contrôle de légalité et si l’on concluait que la DG « Mobilité et transports » décide de la situation des aéronefs, l’annulation de cette décision n’aurait pas d’effet juridique sur Global 8 Airlines. Elle n’entraînerait pas automatiquement la nullité des décisions de mise en œuvre des États membres et du rejet du plan de vol par Eurocontrol.

30.

Le gouvernement allemand soutient, en substance, la position défendue par la Commission. Toutefois, à la différence de cette dernière, il considère que Global 8 Airlines aurait dû contester le rejet du plan de vol et que la défenderesse devrait être Eurocontrol, organisation qui, en vertu de l’article 3 sexies du règlement no 833/2014, s’est vu conférer le pouvoir de rejeter les plans de vol violant l’interdiction prévue à l’article 3 quinquies de ce règlement.

31.

Pour le gouvernement allemand, les considérations qui précèdent signifient que Global 8 Airlines aurait dû introduire un recours contre Eurocontrol devant les juridictions de son siège (en Belgique), auquel cas la garantie de protection juridictionnelle consacrée à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne aurait été respectée.

32.

À la lumière des antécédents du litige, il me semble clair que la demande initiale de Global 8 Airlines a été définie dans le courriel adressé à la Commission le 21 mars 2023, dans lequel elle réclamait notamment le retrait des aéronefs de la liste du règlement no 833/2014.

33.

Ce courriel faisait lui-même suite à un autre courriel (du 20 mars 2023), dans lequel Eurocontrol exposait les raisons pour lesquelles elle avait rejeté le plan de vol d’un des deux aéronefs de Global 8 Airlines.

34.

Le courriel adressé par Eurocontrol à Global 8 Airlines mentionne ce qui suit : « Après analyse de la liste des vols “interdits”, je peux confirmer que l’immatriculation indiquée ci-dessous est soumise aux restrictions définies dans la liste des sanctions fournie [au gestionnaire de réseau] par la [Commission]. Si vous estimez que cet avion en particulier doit être retiré de la liste, veuillez contacter MOVE‑AVIATION-SANCTIONS@ec.europa.eu » ( 10 ).

35.

À la demande de la Cour, la Commission a produit un extrait non confidentiel de la liste litigieuse, qui contient l’information suivante en ce qui concerne l’inscription des aéronefs de Global 8 Airlines : « 22.02.2023 : Décision de la Commission d’inscrire les aéronefs sur la liste confirmée, sur la base des éléments de preuve recueillis par les autorités allemandes lors de l’inspection et d’autres ressources ; Global 8 Airlines [...] fournit des services aux passagers, des vols organisés depuis la Russie via Minsk vers l’Union européenne ; au sein de la Russie, au sein de l’Union. Cette exploitation ne respecte pas non plus les règles de la “liste de sécurité” [...] » ( 11 ).

36.

Selon moi, il ressort de ce qui précède :

37.

Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal commence son argumentation en s’appuyant sur les constatations que je viens de mentionner. Ainsi, le Tribunal :

38.

Cependant, au point suivant, une rupture apparaît dans le raisonnement du Tribunal, qui aboutit à l’erreur dénoncée par Global 8 Airlines quant à l’identification de l’acte dont l’annulation était demandée en première instance.

39.

En effet, lorsqu’il résume l’argumentation de Global 8 Airlines, le Tribunal affirme qu’« elle estime, en substance, que, concernant les aéronefs, la Commission pourrait être considérée comme l’auteur de la décision d’interdiction de vol visée à l’article 3 quinquies [du règlement no 833/2014] en les ayant inclus dans la liste, les États membres et Eurocontrol se limitant à l’appliquer » ( 15 ).

40.

Pour le Tribunal, « [u]ne telle analyse ne peut être suivie, dès lors que le contexte juridique dans lequel s’inscrit le traitement des plans de vol ainsi que la répartition des rôles respectifs des États membres, d’Eurocontrol et de la Commission dans ce processus empêche que la décision attaquée puisse être qualifiée d’acte visant à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante » ( 16 ).

41.

Ainsi, le Tribunal se concentre sur le « contexte juridique dans lequel s’inscrit le traitement des plans de vol » et sur la répartition des rôles respectifs des États membres, d’Eurocontrol et de la Commission, ce qui le conduit à interpréter l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014 comme suit :

42.

Il ressort de ce qui précède que, pour le Tribunal, « une interdiction de vol visée à l’article 3 quinquies ne constitue pas un acte imputable à la Commission » ( 20 ).

43.

Cette conclusion, selon moi, achève de transformer l’objet de la demande de Global 8 Airlines devant le Tribunal, qui n’était pas tant l’annulation de l’interdiction de vol d’un de ses aéronefs que le retrait de cet aéronef, ainsi que d’un second lui appartenant, de la liste litigieuse.

44.

Après avoir examiné la nature de la liste litigieuse, le Tribunal est parvenu aux conclusions suivantes :

45.

Cela étant établi, le Tribunal conclut par une affirmation qui est, selon moi, quelque peu ambiguë, à savoir : « l’établissement de la liste [...] ne relève pas d’une prétendue décision prise par la Commission ou en son nom » ( 25 ).

46.

Si je comprends bien le sens de cette affirmation, le Tribunal entend par là que la décision d’établir la liste n’est pas prise par la Commission. Cependant, au point 45 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal admet lui-même que l’établissement de la liste résulte d’un mécanisme créé, entre autres, par la Commission, afin de coordonner certains flux d’informations.

47.

Par conséquent, il serait plus correct d’affirmer que l’« établissement de la liste fait partie intégrante d’une décision adoptée, entre autres, par la Commission ».

48.

En tout état de cause, ce qui importe réellement n’est pas seulement de savoir qui a décidé de l’existence de la liste, mais qui a décidé de l’inscription des aéronefs de Global 8 Airlines sur celle-ci. Tel était l’objet de la demande d’annulation présentée par cette société, et aucun autre.

49.

Le Tribunal déclare que, conformément à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, la Commission n’était pas compétente pour imposer une interdiction de vol. Cette compétence relèverait des États membres, au nom desquels elle est exercée par Eurocontrol. La Commission se limiterait à collecter des informations et à diffuser la liste à partir des décisions prises par les autorités nationales ( 26 ).

50.

En effet, comme l’affirme le Tribunal, l’interdiction de vol est établie non pas par la Commission, mais par l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014. Les États membres se limitent, pour leur part, à adopter des mesures individuelles destinées à garantir la mise en œuvre de cette disposition ( 27 ).

51.

Toutes les considérations qui précèdent peuvent être exclues du débat aux fins du présent litige. En réalité, ce qui importe en l’espèce est que deux aéronefs de Global 8 Airlines ont été inscrits sur une liste dans laquelle figurent, comme le reconnaît le Tribunal, « des aéronefs qui seraient susceptibles d’être soumis à l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies, de sorte que les États membres prennent des décisions coordonnées quant au traitement des plans de vol individuels soumis par les exploitants » ( 28 ).

52.

Étant ainsi établi que ce sont les États membres qui décident, au cas par cas, quels aéronefs sont soumis à l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, il convient de relever qu’ils le font sur la base de la liste litigieuse, à l’établissement de laquelle la Commission participe.

53.

En conséquence, l’inscription sur cette liste permet aux autorités nationales compétentes de rejeter le plan de vol d’un aéronef figurant sur celle-ci.

54.

En demandant le retrait de ses aéronefs de la liste litigieuse, Global 8 Airlines ne conteste pas une interdiction de vol particulière ni le règlement no 833/2014, à propos duquel elle affirme dans son pourvoi qu’il « n’existe absolument aucune violation [du droit de l’Union] dans [ce] règlement » ( 29 ). Le recours en annulation introduit devant le Tribunal avait pour objet, je le répète, l’inscription des aéronefs sur une liste permettant l’adoption d’une décision (ultérieure) des autorités compétentes empêchant l’approbation des plans de vol de ces aéronefs.

55.

Quelles que soient la nature et la valeur juridiques de la liste litigieuse, il n’en demeure pas moins que les aéronefs qui figurent dans cette liste « seraient susceptibles d’être soumis à l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies [du règlement no 833/2014] » ( 30 ).

56.

Dans sa réponse à la demande de la Cour l’invitant à produire la décision attaquée ou, le cas échéant, la liste litigieuse, la Commission insiste sur le fait que « [c]ette “liste” n’est pas une décision, mais un fichier Excel produit sur la base d’une action coordonnée entre l’[AESA], les services de la [Commission] ([DG “Mobilité et transports”]) et les autorités des États membres » ( 31 ).

57.

La liste n’est évidemment pas une décision, mais l’inscription d’un aéronef sur celle-ci en est une, car il ne peut y figurer que si quelqu’un en a décidé ainsi.

58.

La Commission admet que la liste litigieuse est compilée par l’AESA et la DG « Mobilité et transports » ( 32 ) et que les États membres peuvent régulièrement mettre à jour les informations contenues dans la liste et demander des modifications, étant entendu que l’absence de réaction des États membres vaut approbation tacite de la liste ( 33 ).

59.

La Commission soutient, en outre, que l’entrée de la liste litigieuse qui indique « 22.02.2023 : Décision de la Commission d’inscrire les aéronefs sur la liste confirmée, sur la base des éléments de preuve recueillis par les autorités allemandes lors de l’inspection et d’autres ressources » ne démontre pas l’existence d’un acte juridiquement contraignant de la Commission ni ne renvoie à un acte formel approuvant l’inscription.

60.

Pour la Commission, l’expression « décision de la Commission » signifie seulement que, selon les fonctionnaires de la Commission et de l’AESA chargés de coordonner la liste, « tous les éléments de preuve recueillis (dont ceux communiqués par les autorités allemandes) indiquaient qu’il existait des raisons suffisantes d’inscrire l’aéronef sur la liste » ( 34 ).

61.

Cependant, indépendamment du fait que l’inscription sur la liste est soumise à l’examen des États membres, qui peuvent en demander la correction, il n’en demeure pas moins que ce sont la DG « Mobilité et transports » et l’AESA qui « compilent la liste » et décident, par conséquent, d’inscrire sur celle-ci les aéronefs pour lesquels il existe « des raisons suffisantes » de décider de les y inscrire.

62.

La liste est donc établie à la suite d’une décision adoptée par la Commission après avoir évalué les informations fournies par diverses sources.

63.

Il appartient uniquement aux personnes qui « compilent la liste », c’est‑à‑dire la Commission en l’espèce, de juger de la pertinence des informations disponibles pour établir l’existence de raisons justifiant l’inscription des aéronefs. Telle est la signification de l’expression « décision de la Commission » qui figure sur la liste litigieuse.

64.

Le recours en annulation qui nous occupe ici est dirigé, comme je l’ai déjà indiqué, contre l’inscription sur la liste litigieuse des aéronefs de Global 8 Airlines. Par ce recours, la société propriétaire des aéronefs entendait contester l’existence des « raisons suffisantes » qui avaient justifié, selon la Commission, l’inscription de ces aéronefs sur la liste.

65.

Je considère donc que l’acte attaqué dans le recours en annulation était aisément identifiable : l’inscription des aéronefs sur la liste litigieuse résulte directement d’une décision adoptée par la Commission après évaluation des informations disponibles.

66.

L’inscription des aéronefs sur la liste – décidée, j’insiste, par la Commission – implique qu’ils pourront faire l’objet d’une interdiction de vol (ultérieure) ( 35 ).

67.

Bien que l’interdiction de vol soit décidée par Eurocontrol au nom des États membres, elle aura pour seul fondement l’inscription de l’aéronef sur la liste, imputable à la Commission ( 36 ). C’est cette dernière qui a décidé d’inscrire l’aéronef et c’est cette décision que Global 8 Airlines entendait contester devant le Tribunal.

68.

Global 8 Airlines a toujours fait valoir que la décision d’inscrire les aéronefs sur la liste litigieuse a une incidence sur ses droits et intérêts : cette inscription fait naître la possibilité que les autorisations de vol de ses aéronefs soient refusées. Le Tribunal, au contraire, nie que cette décision produise des effets juridiques.

69.

Je considère que c’est à tort que le Tribunal exclut les effets juridiques de la décision prise par la Commission.

70.

Comme je l’ai déjà indiqué, la demande d’annulation présentée par Global 8 Airlines portait non pas sur l’interdiction concrète de vol de l’un de ses aéronefs, mais sur l’inscription de ses deux aéronefs sur la liste litigieuse. Il me semble difficile d’admettre que cette inscription (qu’elle soit justifiée ou non sur le fond) ( 37 ) est dépourvue d’effets juridiques.

71.

L’article 3 quinquies du règlement no 833/2014 interdit à tout aéronef exploité par des transporteurs aériens russes, ou à tout aéronef immatriculé en Russie, ou encore à tout aéronef non immatriculé en Russie qui est détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe, d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler.

72.

La mise en œuvre de cette interdiction exige, en toute logique, que les autorités compétentes identifient les sociétés visées par l’interdiction, afin d’adopter les décisions appropriées à l’égard de leurs aéronefs. Il s’agit là de la première étape d’une série d’actes ultérieurs, qui incombent aux États membres et, le cas échéant, à Eurocontrol (qui accepte ou refuse les plans de vol).

73.

Or, l’identification des compagnies aériennes dont les plans de vol pourront, par la suite, être rejetés est un acte qui possède une substance propre et qui produit directement des effets juridiques. Les États membres et Eurocontrol se fondent sur cet acte lorsqu’ils examinent les plans de vol individuels demandés par les exploitants des aéronefs, en tenant pour acquis qu’ils peuvent rejeter ces plans de vol simplement en consultant la liste litigieuse, qu’ils doivent respecter tant que la Commission ne la rectifie pas.

74.

C’est pourquoi, après avoir confirmé que l’aéronef EX-88012 figurait bien sur la liste litigieuse, Eurocontrol a invité Global 8 Airlines à s’adresser à la Commission, « au cas où elle souhaiterait demander le retrait de l’aéronef en question de ladite liste » ( 38 ).

75.

Dans ce contexte, la liste litigieuse a donc une signification juridique pertinente ( 39 ), dans la mesure où elle détermine le champ d’application personnel de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014. En concrétisant, pour certaines compagnies aériennes (Global 8 Airlines en l’espèce), l’interdiction pour leurs aéronefs d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler, la décision reflétée dans la liste porte atteinte aux intérêts de ces compagnies aériennes et a une incidence pleine et entière sur leur situation juridique.

76.

Les considérations qui précèdent me conduisent à proposer d’accueillir le pourvoi.

77.

Conformément à l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal et peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.

78.

Selon moi, le litige n’est pas en état d’être jugé par la Cour.

79.

Dans le cadre de l’examen de la légalité de la décision d’inscrire les aéronefs de Global 8 Airlines sur la liste litigieuse, il conviendra de déterminer, tout d’abord, si cette société a qualité pour agir. Si tel est le cas, il y aura lieu d’analyser ensuite si la Commission était compétente pour adopter la décision ( 40 ), ce qui conduira à examiner le mécanisme de coordination mis en place avec l’AESA et les États membres pour gérer les flux d’informations qui alimentent la liste, ainsi que le rôle incombant à la Commission dans ce contexte. Enfin, il conviendra de déterminer, le cas échéant, si l’inscription sur la liste était conforme, sur le fond, à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014.

80.

Aucune de ces questions ne peut être tranchée par la Cour dans le cadre de la présente procédure, car elles nécessitent un examen contradictoire d’éléments normatifs et factuels sur lesquels le Tribunal ne s’est pas prononcé, étant donné qu’il a accueilli l’exception d’irrecevabilité soulevée à titre préliminaire par la Commission ( 41 ).

81.

Conformément à l’article 184 du règlement de procédure de la Cour, Global 8 Airlines ayant conclu en ce sens, il y a lieu de condamner la Commission aux dépens de la présente instance, la République fédérale d’Allemagne supportant ses propres dépens.

82.

Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour :