Conclusions de l'avocat général M. R. Norkus, présentées le 11 juin 2026.###

ECLI:EU:C:2026:487Eu Cjeu11 juin 2026

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Texte intégral

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. RIMVYDAS NORKUS

présentées le 11 juin 2026 (1)

Affaire C‑312/25 P

EN

contre

Cour de Justice de l’Union européenne

« Pourvoi – Fonction publique – Statut des fonctionnaires de l’Union européenne – Prestations de sécurité sociale – Article 72 – Régime commun d’assurance maladie (RCAM) de l’Union européenne – Assurance contre la “maladie” – Prise en charge des frais liés à la procréation médicalement assistée liés à une pathologie ou hors contexte pathologique – Bulletin de rémunération – Contribution d’un fonctionnaire au RCAM – Taux de contribution inchangé – Exception d’illégalité – Recevabilité – Règles relatives à la qualité pour agir – Existence d’un acte faisant grief à un fonctionnaire »






I.      Introduction

1.        Par le présent pourvoi, EN (ci-après le « requérant ») demande à la Cour de justice de l’Union européenne d’annuler l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 13 février 2025, EN/Cour de justice de l’Union européenne(2) (ci-après l’« ordonnance attaquée »). Dans cette ordonnance, le Tribunal a rejeté comme étant irrecevable, pour défaut de qualité pour agir, le recours du requérant fondé sur l’article 270 TFUE et visant à l’annulation de son bulletin de rémunération de décembre 2023 ainsi que de tous ses bulletins de rémunération mensuelle ultérieurs, en ce qu’ils portent sur sa contribution au régime commun d’assurance maladie (RCAM) de l’Union européenne.

2.        Les fonctionnaires des institutions de l’Union sont assurés contre la « maladie » en vertu du RCAM et sont tenus de verser une contribution au titre de cette couverture d’assurance. En 2023, le RCAM a été étendu afin de couvrir une partie des coûts de la procréation médicalement assistée, qu’elle soit liée ou non à une pathologie (3). Le requérant estime que, étant donné que le RCAM assure ses affiliés contre la « maladie », une ponction sur sa contribution à ce régime destiné à financer des traitements de convenance ou des interventions sans lien avec une pathologie est contraire, notamment, au statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci‑après le « statut ») (4). Il fait donc valoir, notamment, que son bulletin de rémunération de décembre 2023 constitue un acte faisant grief à ses intérêts tant financiers que moraux, car il reflète son obligation de cotiser au RCAM et, partant, de contribuer à des prestations illégales.

3.        Le Tribunal a considéré, notamment, que le recours du requérant n’était pas dirigé contre un acte faisant grief à ses intérêts financiers et moraux, le taux de sa contribution au RCAM étant resté inchangé malgré la modification introduite en 2023 étendant la couverture au titre du régime. En outre, le Tribunal a opéré une distinction entre les règles relatives au remboursement des frais médicaux et celles fixant le taux de la contribution des fonctionnaires au RCAM. Il a également considéré que le requérant n’avait pas démontré que l’extension de la couverture du RCAM menaçait l’équilibre financier du régime.

4.        Le présent pourvoi soulève une question de droit inédite concernant la qualité pour agir dans les affaires relevant de la fonction publique, et plus précisément l’existence d’un acte faisant grief à un fonctionnaire dans le cadre d’une modification des règles relatives au remboursement des frais médicaux au titre du RCAM, lorsque le taux de contribution d’un fonctionnaire à ce régime reste inchangé et n’apparaît donc pas sur son bulletin de rémunération.

II.    Contexte juridique

5.        L’article 72, paragraphe 1, du statut, qui relève du chapitre 2 du titre V intitulé « Prestations de sécurité sociale », dispose :

« Dans la limite de 80 % des frais exposés, et sur la base d’une réglementation établie d’un commun accord par les autorités investies du pouvoir de nomination des institutions de l’Union après avis du comité du statut, le fonctionnaire [...] [est couvert] contre les risques de maladie.

[...]

Les autorités investies du pouvoir de nomination des institutions peuvent, par la réglementation visée au premier alinéa, confier à l’une d’entre elles l’exercice du pouvoir de fixer les règles régissant le remboursement des frais [...].Le tiers de la contribution nécessaire pour assurer cette couverture est mis à la charge de l’affilié sans que cette participation puisse dépasser 2 % de son traitement de base. »

6.        Afin de définir les conditions d’application de l’article 72 du statut, les institutions ont adopté la Réglementation commune relative à l’assurance maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après la « réglementation commune ») (5).

7.        L’article 1er de la réglementation commune dispose :

« En application de l’article 72 du Statut, il est institué un Régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes (RCAM). [Le RCAM] garantit aux bénéficiaires, dans les limites et conditions prévues dans la présente Réglementation et dans les dispositions générales d’exécution adoptées sur la base de son article 52, le remboursement des frais exposés par suite de maladie, d’accident ou de maternité, ainsi que le versement d’une indemnité de frais funéraires.

Les bénéficiaires [du RCAM] sont les affiliés et les personnes assurées de leur chef.

[...] »

8.        L’article 2 de la réglementation commune, intitulé « Affiliation », dispose ce qui suit :

« 1.      Sont affiliés au [RCAM] :

–        le fonctionnaire,

[...] »

9.        L’article 3 de la réglementation commune, intitulé « Contribution », dispose que :

« 1.      Ce montant de la contribution au [RCAM] s’élève à 5,1 % du traitement de base [...] à raison d’un tiers à la charge de l’affilié et des deux tiers à charge des institutions et organes concernés.

[...] »

10.      L’article 52, paragraphe 1, de la réglementation commune dispose :

« En vertu de l’article 72 paragraphe 1, troisième alinéa, du Statut, les institutions délèguent à la Commission [européenne] la compétence pour fixer, par des dispositions générales d’exécution, les règles régissant le remboursement des frais dans le but de sauvegarder l’équilibre financier du [RCAM] et dans le respect du principe de couverture sociale qui inspire l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, du Statut. »

11.      Le 2 juillet 2007, la Commission européenne a adopté la décision C(2007) 3195 établissant les dispositions générales d’exécution relatives au remboursement des frais médicaux (ci-après les « DGE ») . Le chapitre 7, du Titre II des DGE était intitulé « Grossesse, accouchement et infertilité » et prévoyait à son point 3, notamment, le remboursement de certains frais de prestations et services liés à l’infertilité résultant d’un état pathologique d’un membre du RCAM ou de son conjoint ou partenaire, sous certaines conditions précises.

12.      Le 17 novembre 2023, la Commission a adopté la décision 7673. L’article 1er de cette décision dispose :

« L’annexe [des DGE] est modifiée comme suit :

a) Au titre II, chapitre 7, le titre est remplacé par le texte suivant :

“Chapitre 7 – Prestations en lien avec la grossesse, l’accouchement et la fertilité (y compris la procréation médicalement assistée)”

(b) Au titre II, chapitre 7, le point 3 est remplacé par le texte suivant :

“3.       Prestations remboursables et services liés aux traitements de la fertilité (y compris la procréation médicalement assistée).

Les prestations et services liés à la fertilité et à la procréation médicalement assistée, qu’ils soient liés à une pathologie ou hors contexte pathologique, peuvent être remboursés selon les conditions prévues dans la présente section et pour autant qu’ils ne soient pas liés à une procédure de stérilisation volontaire que l’un des parents potentiels a pu subir dans le passé.

[...] [”]

[...] »

III. Contexte du litige et procédure devant le Tribunal

13.      Le requérant, EN, est un fonctionnaire de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la « défenderesse »).

14.      Le 26 février 2024, le requérant a introduit une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, aux fins de l’annulation de son bulletin de rémunération pour le mois de décembre 2023 et de tous les bulletins de rémunération mensuelles ultérieurs, en ce qu’ils portent sur sa contribution au RCAM. À l’appui de cette réclamation, le requérant a soulevé un moyen d’illégalité à l’encontre de la décision 7673, en particulier de son article 1er, sous b), et, en tant que de besoin, de l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et de l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune.

15.      Dans sa réclamation, le requérant a fait valoir que l’article 1er, sous b), de la décision 7673, qui prévoit le remboursement de certains frais en l’absence même d’une affection pathologique, enfreint l’article 72, paragraphe 1, du statut et porte atteinte à ses intérêts financiers et moraux. Le requérant a fait valoir que, conformément à l’article 72, paragraphe 1, du statut, le RCAM et les contributions qui le financent ont pour objet d’assurer une couverture contre la « maladie ». À titre subsidiaire, le requérant a fait valoir que l’article 1er, sous b), de la décision 7673 donne lieu à une inégalité de traitement, qu’il n’est pas suffisamment motivé, constitue une erreur manifeste et qu’il enfreint les articles 1 et 2, l’article 3, paragraphe 2, sous b), et l’article 24 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). En outre, le requérant a fait valoir que la Commission avait outrepassé ses pouvoirs.

16.      Le 19 avril 2024, le comité chargé des réclamations de la Cour de justice de l’Union européenne a estimé que la réclamation ne visait pas un acte faisant grief au requérant et a donc rejeté sa réclamation comme irrecevable.

17.      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 juillet 2024, le requérant a introduit un recours tendant à l’annulation des bulletins de rémunération en cause ainsi que de la décision du comité chargé des réclamations de la Cour rejetant sa réclamation.

18.      Par un acte distinct déposé au greffe du Tribunal le 29 septembre 2024, la défenderesse a soulevé une exception d’irrecevabilité fondée sur deux moyens. La défenderesse a fait valoir, d’une part, qu’il n’y avait pas d’acte faisant grief au requérant au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91 du statut et, d’autre part, que le requérant n’avait pas d’intérêt à agir.

19.      Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté le recours introduit par le requérant sur la base du premier moyen, tiré de l’exception d’irrecevabilité soulevée par la défenderesse. Le Tribunal a ainsi jugé que le recours formé par le requérant n’était pas dirigé contre un acte lui faisant grief.

20.      Le 30 avril 2025, le requérant a formé le présent pourvoi auprès du greffe de la Cour.

IV.    Conclusions des parties

21.      Le requérant conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

–        annuler l’ordonnance attaquée ;

–        condamner la Cour de justice de l’Union européenne aux dépens.

22.      La défenderesse conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

–        rejeter le pourvoi comme non fondé ;

–        condamner le requérant aux dépens.

23.      À l’appui de son pourvoi, le requérant invoque un moyen unique. Il fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que son bulletin de rémunération pour le mois de décembre 2023 ne lui faisait pas grief (6).

24.      Ce moyen unique du pourvoi est subdivisé en plusieurs arguments. À la demande de la Cour, je limiterai mes conclusions dans la présente affaire pour l’essentiel à l’argument principal du moyen unique soulevé par le requérant, qui vise les points 31 à 35 ainsi que 38 et 41 de l’ordonnance attaquée. Par souci d’exhaustivité, j’aborderai brièvement les arguments soulevés par le requérant concernant le point 42 de l’ordonnance attaquée.

V.      Appréciation

A.      Arguments des parties

25.      Le requérant fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant qu’il n’avait pas qualité pour agir pour contester son bulletin de rémunération de décembre 2023. Selon le requérant, la « thèse centrale du Tribunal » dans l’ordonnance attaquée (7) est la suivante : étant donné que le taux de sa contribution au RCAM est resté inchangé et que son bulletin de rémunération de décembre 2023 ne reflétait aucune modification manifeste, ce bulletin ne constitue pas un acte lui faisant grief.

26.      Le requérant fait notamment valoir que l’existence d’une jurisprudence selon laquelle un fonctionnaire a un intérêt à agir lorsqu’une mesure ressort clairement du contenu d’un bulletin de rémunération (8) ne saurait justifier, par un raisonnement a contrario, la conclusion selon laquelle il n’a pas qualité pour contester une ponction illégale de contributions lorsque le montant de ces dernières reste inchangé.

27.      Le requérant estime qu’il découle du point 41 de l’ordonnance attaquée que, aussi longtemps que le taux de contribution au RCAM demeure inchangé, la Commission peut prendre toute décision concernant l’étendue des frais éligibles au remboursement, y compris en prévoyant la couverture des interventions de convenance, sans encourir aucun risque de recours en justice d’un cotisant au régime. Selon le requérant, la thèse centrale du Tribunal est contraire à la jurisprudence constante de la Cour (9), car elle privilégie la forme au détriment du fond et aboutit à un détournement partiel, au profit d’interventions de convenance, des contributions réservées à la maladie.

28.      Le requérant fait valoir que, contrairement à ce qu’a estimé le Tribunal au point 42 de l’ordonnance attaquée, la qualité pour agir ne l’oblige pas, en l’espèce, à prouver que l’équilibre financier du RCAM est menacé par la décision 7673 ou que cette décision est susceptible d’avoir une incidence sur les contributions futures ou sur le remboursement d’autres frais médicaux. Il suffit qu’il soit contraint de financer, au moyen de ses contributions, des prestations illégales. En tout état de cause, l’extension de la couverture du RCAM aux traitements médicaux de convenance aura nécessairement une incidence négative sur le budget alloué aux dépenses de santé.

29.      La défenderesse fait valoir que le Tribunal a jugé à bon droit qu’il n’existait aucun acte faisant grief au requérant, le taux de contribution au RCAM étant resté inchangé après l’entrée en vigueur de la décision 7673. Cette décision n’a eu, pour le requérant, aucune incidence financière qui se serait répercutée sur son bulletin de rémunération. Selon la défenderesse, la décision 7673 n’affecte pas le taux de contribution au RCAM, mais modifie plutôt les DGE qui fixent les dispositions générales d’application pour le remboursement des frais médicaux. La décision 7673 n’a donc pas produit d’effets juridiques contraignants susceptibles d’affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant en entraînant un changement distinct de sa situation juridique qui se reflète dans son bulletin de rémunération.

B.      Analyse

30.      Conformément à l’article 270 TFUE, un fonctionnaire de l’Union européenne doit porter un litige l’opposant à l’Union devant la Cour de justice de l’Union européenne dans les limites et conditions fixées par le statut. En ce qui concerne les règles relatives à la qualité pour agir, l’article 90, paragraphe 2, du statut prévoit que toute personne à laquelle ce statut s’applique peut introduire auprès de l’autorité investie du pouvoir de nomination une réclamation contre un acte lui faisant grief. L’article 91, paragraphe 1, du statut dispose que la Cour de justice de l’Union européenne est compétent pour connaître de tout litige entre l’Union européenne et une telle personne concernant la légalité d’un acte lui faisant grief au sens dudit article 90, paragraphe 2. Selon la jurisprudence de la Cour, seuls font grief, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut les actes ou les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de celui-ci (10).

31.      La notion d’« acte faisant grief [à un fonctionnaire] », au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, doit faire l’objet d’une interprétation large et être entendue comme étant tout acte susceptible d’affecter directement une situation juridique déterminée. Pour déterminer si un acte produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (11).

32.      Il n’est accordée que peu d’importance, voire aucune, à l’obligation de démontrer une modification caractérisée de la situation juridique d’un fonctionnaire lorsque celui-ci peut démontrer un intérêt à agir. À cet égard, pour autant que la situation juridique d’un fonctionnaire soit modifiée, la gravité ou l’ampleur de cette modification est sans importance. La maxime juridique « de minimis non curat lex » ne s’applique pas dans ce contexte et, à cet égard, la charge de la preuve pour établir la qualité pour agir est faible.

33.      En ce qui concerne plus particulièrement les bulletins de rémunération, selon la jurisprudence de la Cour, un bulletin de rémunération peut constituer une mesure faisant grief à un fonctionnaire au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, et peut donc faire l’objet d’une réclamation et, le cas échéant, d’un recours (12). Les mesures individuelles et générales faisant grief à un fonctionnaire peuvent d’abord apparaître dans le bulletin de rémunération de ce dernier à la suite de la mise en œuvre de ces mesures.

34.      En ce qui concerne les mesures de portée générale les fonctionnaires contestent souvent leur bulletin de rémunération pour un mois donné et soulèvent accessoirement un moyen d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE à l’égard de ces mesures afin de s’assurer, notamment, que les délais requis pour introduire une réclamation et engager une procédure judiciaire (13) est respecté (14). Dans de tels cas, ce n’est pas la légalité du bulletin de rémunération en soi qui est en cause, mais sa légalité dans la mesure où il applique la mesure de portée générale à l’individu (15). Par conséquent, pour qu’un tel recours soit recevable, le bulletin de rémunération contestée doit refléter la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination d’appliquer la mesure générale au fonctionnaire (16) pour la première fois (17).

35.      Aux termes de l’article 277 TFUE, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, pour invoquer devant la Cour l’inapplicabilité de cet acte. L’article 277 TFUE consacre un principe général conférant à toute partie à une procédure le droit de contester, à titre incident, en vue d’obtenir l’annulation d’une décision qui lui est adressée, la validité des actes de portée générale qui constituent le fondement juridique de cette décision. Étant donné que l’article 277 TFUE n’a pas pour objet de permettre à une partie de contester l’applicabilité de tout acte de portée générale à l’appui de n’importe quel recours, l’acte dont la légalité est mise en cause doit être applicable, directement ou indirectement, à la question sur laquelle porte le recours. Ainsi, à l’occasion de recours en annulation formés contre des décisions individuelles, la Cour a admis que peuvent valablement faire l’objet d’une exception d’illégalité les dispositions d’un acte de portée générale qui constituent la base desdites décisions ou qui entretiennent un lien juridique direct avec de telles décisions (18).

36.      Compte tenu toutefois du caractère accessoire d’un moyen tiré de l’illégalité fondé sur l’article 277 TFUE, la constatation de l’irrecevabilité du recours sous-jacent, en l’espèce le recours fondé sur l’article 90, paragraphe 2, et l’article 91, paragraphe 1, du statut, entraîne l’irrecevabilité du moyen tiré de l’illégalité (19). Par conséquent, le bien-fondé d’un moyen tiré de l’illégalité ne déterminera pas la recevabilité du recours fondé sur le statut.

37.      Dans le cadre de son recours visant, notamment, à l’annulation de son bulletin de rémunération pour le mois de décembre 2023, le requérant a soulevé un moyen d’illégalité visant la décision 7673, en particulier son article 1er, sous b), et, dans la mesure nécessaire, l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune (20).

38.      J’aborde à présent la question de la recevabilité du recours du requérant au titre de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut.

39.      Il ressort clairement des points 31 à 35, 38 et 41 de l’ordonnance attaquée ainsi que de la jurisprudence qui y est citée (21) que le Tribunal a considéré que le requérant n’avait pas qualité pour agir, notamment en raison de l’absence d’un acte lui faisant grief, la décision 7673 n’ayant entraîné aucune modification du taux de sa contribution au RCAM, ce qui se reflétait dans son bulletin de rémunération de décembre 2023. Dans son appréciation, le Tribunal s’est référé à une jurisprudence dans laquelle il a jugé qu’un fonctionnaire a qualité pour contester son premier bulletin de rémunération faisant suite à l’entrée en vigueur d’un acte de portée générale, modifiant les droits pécuniaires d’une catégorie abstraite de fonctionnaires, lorsque ce bulletin concrétise la mise en œuvre de cet acte. Selon cette jurisprudence, le bulletin de rémunération en cause traduit nécessairement, à l’égard de son destinataire, l’adoption d’une décision administrative de portée individuelle produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du fonctionnaire concerné (22).

40.      Il convient de souligner d’emblée que le Tribunal ne s’est pas fondé sur la jurisprudence citée aux points 32 et 33 de l’ordonnance attaquée pour exclure automatiquement la possibilité de l’existence d’un acte ou d’une mesure portant atteinte aux intérêts pécuniaires d’un fonctionnaire (23), même lorsque le bulletin de rémunération en cause n’en révèle pas clairement l’existence pour la première fois. En se référant à cette jurisprudence, le Tribunal s’est contenté de rappeler le « scénario classique » sur lequel peut se fonder la qualité pour agir lorsque les effets d’un acte de portée générale se reflètent dans la bulletin de rémunération d’un fonctionnaire (24). Il ressort des points 34 et 35 de l’ordonnance attaquée que le Tribunal a considéré que ce scénario factuel n’existe pas en l’espèce.

41.      En outre, contrairement à l’argument du requérant exposé aux points 25 à 27 des présentes conclusions, le Tribunal n’a pas fondé son appréciation de l’absence de qualité pour agir sur le seul fait que le taux de contribution (du requérant) au RCAM était resté inchangé à la suite de l’entrée en vigueur de la décision 7673 (25).

42.      Il convient de souligner que, bien que le Tribunal n’ait pas développé ce point de manière très détaillée au point 41 de l’ordonnance attaquée, il a néanmoins exposé de manière convaincante les raisons juridiques pour lesquelles l’absence de modification du taux de contribution au RCAM à la suite de l’adoption de la décision 7673 revêtait une importance particulière en l’espèce et pour sa décision relative à l’irrecevabilité.

43.      Le Tribunal a attribué l’absence de modification du taux de contribution au RCAM à la suite de l’adoption de la décision 7673 aux dispositions légales sur lesquelles repose ce régime et, en particulier, à la distinction entre, d’une part, les règles prévues à l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune concernant le taux de contribution au RCAM (26) et, d’autre part, les règles relatives à la définition des frais éligibles au remboursement au titre du RCAM. Il ressort clairement de la distinction opérée par le Tribunal entre ces différentes règles (27) que celui-ci a pris en considération, notamment, à la fois le contenu de la décision 7673 et le contexte juridique dans lequel elle a été adoptée (28).

44.      Il ressort du point 41 de l’ordonnance attaquée que le Tribunal a considéré qu’il n’existe pas de corrélation juridique directe entre le taux de la contribution d’un fonctionnaire au RCAM et l’étendue des remboursements au titre des DGE (29). À cet égard, il est incontestable que le taux de contribution versé par le requérant au RCAM est resté inchangé après l’adoption de la décision 7673. Le taux actuel de contribution au RCAM est fixé à 5,1 % du traitement de base d’un fonctionnaire, dont un tiers (1,7 %) est à la charge de ce dernier. Si le taux de contribution visé à l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut, à la charge du fonctionnaire, ne peut excéder 2 %, il a été fixé à 1,7 % par la règlementation commune entrée en vigueur le 1er décembre 2005 et est resté inchangé depuis lors.

45.      De plus, conformément au contexte juridique dans lequel s’inscrit la présente affaire, une modification du taux de contribution des fonctionnaires au RCAM au-delà du taux actuel de 1,7 % et jusqu’à un taux maximal de 2 % nécessiterait une modification de la réglementation commune, et une modification du taux de contribution des fonctionnaires au régime au-delà du taux de 2 % nécessiterait une modification du statut. De telles modifications ne peuvent être apportées par la simple modification des règles relatives au remboursement en vertu des DGE comme l’a fait la décision 7673. Dès lors, en l’absence de tout lien juridique direct entre le taux de contribution d’un fonctionnaire au RCAM et l’étendue du droit au remboursement des frais médicaux en vertu des DGE, j’estime que le Tribunal a jugé à bon droit que le requérant n’avait pas démontré l’existence d’un acte lui faisant grief.

46.      Pour dire les choses simplement, la décision 7673 n’était pas de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique. Pour qu’une telle modification se produise, d’autres mesures modifiant la règlementation commune et/ou le statut devraient être adoptées.

47.       Les effets de la décision 7673 sur la situation juridique du requérant, qu’ils soient financiers ou moraux, sont donc trop éloignés ou indirects pour satisfaire aux conditions de recevabilité prévues à l’article 90, paragraphe 2, et à l’article 91, paragraphe 2, du statut. Je considère donc que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit aux points 31 à 35, 38 et 41 de l’ordonnance attaquée en jugeant que la décision 7673 ne constitue pas un acte faisant grief au requérant.

48.      Je considère également que le Tribunal a rejeté à bon droit, au point 42 de l’ordonnance attaqué, l’argument du requérant (30) selon lequel il aurait qualité pour agir en raison de la prétendue incidence défavorable future sur le RCAM du remboursement du traitement médical en cause dans la présente affaire, dans la mesure où il n’a apporté aucun élément de preuve à l’appui de cet argument, mais s’est plutôt fondé sur de simples suppositions ou des effets hypothétiques. À mon sens, le requérant ne peut se contenter d’affirmer, sans aucune preuve, que l’extension de la couverture à ce traitement porte nécessairement atteinte au budget alloué au traitement des maladies.

49.      J’ajouterais également, par souci d’exhaustivité, que dans le considérant 6 de la décision 7673, la Commission a indiqué que le nombre limité de bénéficiaires du remboursement des frais liés à la procréation médicalement assistée en dehors du contexte pathologique ne compromettrait pas l’équilibre financier du RCAM. En outre, au considérant 5 de cette décision, la Commission a souligné les économies administratives qui pourraient être réalisées en incluant ces remboursements dans le RCAM (31). Ces considérants indiquent clairement que la Commission a adopté une approche très prudente et mesurée en étendant la couverture du RCAM à la procréation médicalement assistée en dehors du contexte pathologique (32) et soulignent le coût effectif limité, voire nul, de ces remboursements. De plus, contrairement aux arguments du requérant, rien n’indique que la couverture au titre du RCAM serait étendue à l’avenir, par exemple, à la « chirurgie esthétique de convenance » ou que les coûts liés à la procréation médicalement assistée en dehors du contexte pathologique seraient remboursés au détriment du remboursement d’autres frais médicaux. Il n’existe donc aucune preuve que la décision 7673 servirait de précédent à de telles extensions.

50.      En outre, même s’il ne peut être exclu qu’une augmentation globale des frais médicaux remboursés au titre du RCAM puisse éventuellement provoquer, à un moment donné dans le futur, une modification des règles relatives au taux de contribution à ce régime, cette éventualité n’a aucune pertinence directe ou immédiate et ne confère pas actuellement au requérant la qualité pour agir au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut pour contester la décision 7673 (33). En outre, en invoquant une prétendue incidence future sur le RCAM du remboursement des frais liés à la procréation médicalement assistée en dehors du contexte pathologique, le requérant reconnaît implicitement que ses intérêts ne sont pas directement et immédiatement affectés.

51.      Le requérant soutient également (34), en ce qui concerne le point 42 de l’ordonnance attaquée, qu’étant donné qu’il est tenu de financer des prestations illégales, il n’a pas à prouver que l’équilibre financier du RCAM est menacée (35) pour établir sa qualité pour agir.

52.      Il convient de souligner que, tout au long de ses observations, le requérant conteste le fait qu’il découle de l’ordonnance attaquée que, à moins d’une augmentation du taux de cette contribution, il ne peut contester une ponction illégale sur sa contribution à ce régime (36). Cet argument général et l’argument plus spécifique soulevé à l’égard du point 42 de l’ordonnance attaquée confondent manifestement le fond d’un recours avec sa recevabilité. Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal a examiné la recevabilité du recours du requérant à la suite de l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Cour. Dans de tels cas, ce n’est que si ce recours est jugé recevable que son bien-fondé, et donc en l’espèce la question de la légalité de la décision 7673, est examiné (37).

53.      Le fait de ne pas franchir le premier obstacle de la recevabilité rend, en principe, l’examen du fond d’un recours superflu. L’absence d’un tel examen n’est pas une conséquence indésirable des règles relatives à la qualité pour agir ni un déni de protection juridictionnelle effective, mais résulte plutôt d’un choix délibéré du législateur de l’Union (38) visant à garantir une proximité suffisante entre le justiciable et l’objet du litige, évitant ainsi les actions en justice qui ne servent manifestement aucun objectif utile pour la protection des droits et des intérêts du justiciable. Si les règles relatives à la qualité pour agir préconisées par le requérant (39) étaient appliquées jusqu’à leur conclusion logique, cela pourrait potentiellement ouvrir la voie à des actions d’intérêt public ou à une actio popularis de la part de tout fonctionnaire de l’Union qui contribue au budget de l’Union en payant l’impôt sur le revenu ou des contributions de sécurité sociale (40) et qui souhaite contester la légalité des dépenses budgétaires de l’Union. Les articles 90 et 91 du statut et la jurisprudence y afférente excluent sans équivoque une telle possibilité. Par ailleurs, bien que je ne souscrive pas à l’argument du requérant selon lequel ces règles relatives à la qualité pour agir limitent le droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte (41), j’estime qu’elles sont néanmoins conformes à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, car elles sont prévues par la loi (42) et respectent l’essence de ce droit (43) ainsi que le principe de proportionnalité.

VI.    Conclusion

54.      Eu égard à ce qui précède, je considère que les arguments du requérant visant les points 31 à 35, 38, 41 et 42 de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 13 février 2025, EN/Cour de justice de l’Union européenne (T‑366/24, EU:T:2025:164) doivent être rejetés comme non fondés.

1      Langue original : l’anglais.

2      Affaire T‑366/24, EU:T:2025:164.

3      Décision C(2023) 7673 final de la Commission du 17 novembre 2023 modifiant la décision C(2007) 3195 portant fixation des dispositions générales d’exécution relatives au remboursement des frais médicaux (ci-après la « décision 7673 »).

4      Selon le requérant, la décision 7673 « ouvre à toute personne fertile et en bonne santé le droit à la prise en charge par le RCAM de la ponction et de la conservation à long terme de ses gamètes, en vue d’une [procréation médicalement assistée] ultérieure ».

5      La règlementation commune, signée au nom de la Cour de justice de l’Union européenne par son président et son greffier le 24 novembre 2005, est entrée en vigueur le 1er décembre 2005.

6      Aux points 17 à 25 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé, notamment, que seul le bulletin de rémunération du requérant pour le mois de décembre 2023 pouvait faire l’objet du recours dont il était saisi. En outre, cette juridiction a estimé que les bulletins de rémunération ultérieurs du requérant constituaient des actes purement confirmatifs et ne pouvaient donc pas faire l’objet d’un recours en annulation. Le Tribunal a également jugé que la décision du 19 avril 2024 du comité chargé des réclamations de la Cour de justice de l’Union européenne rejetant la réclamation du requérant ne constituait pas un acte lui faisant grief. Dans le présent pourvoi, le requérant critique la décision du Tribunal constatant l’irrecevabilité de son recours relatif à ses bulletins de rémunération postérieurs à décembre 2023. Il reconnaît toutefois ce qu’a indiqué le Tribunal aux points 18 à 20 ainsi qu’aux points 23 et 24 de l’ordonnance attaquée, à savoir que la décision de cette juridiction sur l’irrecevabilité d’un recours visant ces bulletins de rémunération n’affecte pas ses droits et intérêts. Le pourvoi du requérant est donc dirigé contre les points 28 à 51 de l’ordonnance attaquée et porte uniquement sur la décision du Tribunal relative à son bulletin de rémunération de décembre 2023.

7      Voir points 31 à 35 ainsi que 38 de l’ordonnance attaquée.

8      Voir jurisprudence citée au point 32 de l’ordonnance attaquée.

9      Arrêts du 15 décembre 2022, Picard/Commission (C‑366/21 P, EU:C:2022:984, point 96 et jurisprudence citée) et du 12 décembre 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018, point 73 et jurisprudence citée).

10      Arrêt du 27 novembre 2025, Heßler/Commission(C‑137/24 P, EU:C:2025:918, points 30 et 31 ainsi que jurisprudence citée). Une mesure est qualifiée d’« acte faisant grief » à un fonctionnaire non seulement lorsqu’elle viole ou affecte un droit subjectif conféré à celui-ci, mais, de manière plus générale, lorsqu’elle modifie de façon caractérisée sa situation juridique (arrêt du 18 juin 2020, Commission/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, point 49). Dans cet arrêt, la Cour a considéré qu’une décision de lever l’immunité de poursuite d’un fonctionnaire de l’Union dans le cadre d’une procédure pénale nationale constituait un « acte lui faisant grief » au sens du statut. La Cour a jugé que la question de savoir si une mesure confère un droit individuel aux personnes concernées n’était pas pertinente pour cette qualification.

11      Arrêt du 12 décembre 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018, point 73 et jurisprudence citée).

12      Arrêt du 25 mai 2000, Kögler/Cour de justice (C‑82/98 P, EU:C:2000:282, point 47 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 19 janvier 1984, Andersen e.a./Parlement (262/80, EU:C:1984:18, point 4).

13      Voir article 90, paragraphe 2, et article 91, paragraphe 3, du statut. Voir également arrêt du 23 avril 2008, Pickering/Commission (F‑103/05, EU:F:2008:45, points 75 et 76).

14      Dans son arrêt du 18 avril 2024, Dumitrescu e.a./Commission et Cour de justice (C‑567/22 P à C‑570/22 P, EU:C:2024:336), la Cour a annulé, sur la base d’un moyen tiré de l’illégalité, les décisions des institutions de l’Union fixant le droit de certains fonctionnaires à une indemnité forfaitaire de frais de voyage en vertu de l’article 8, paragraphe 2, deuxième alinéa, de l’annexe VII du statut. La Cour a également annulé leurs bulletins de rémunération pour les mois de juin ou juillet 2014, ces décisions ayant été prises en compte pour la première fois dans ces bulletins. Pour plus de précisions, voir arrêt du 15 juin 2022, Dumitrescu et Schwarz/Commission(T‑531/16, EU:T:2022:362, points 8, 21 et 25).

15      Arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias /Conseil (T‑527/16, EU:T:2019:856, points 35 et 36 ainsi que jurisprudence citée). Voir également arrêt du 23 avril 2008, Pickering/Commission (F‑103/05, EU:F:2008:45, points 72 à 76).

16      Arrêt du 19 janvier 1984, Andersen e.a. / Parlement (262/80, EU:C:1984:18, point 4).

17      Arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil (T‑527/16, EU:T:2019:856, points 37, 38 et 51 à 53 ainsi que jurisprudence citée).

18      Arrêt du 27 avril 2023, HC/Commission(C‑102/22 P, EU:C:2023:351, points 63 à 66 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 16 mars 2023, Commission/Calhau Correia de Paiva (C‑511/21 P, EU:C:2023:208, point 19 et jurisprudence citée). En ce qui concerne les bulletins de rémunération, voir arrêt du 4 octobre 2018, Tataram/Commission (T‑546/16, EU:T:2018:644, point 49). Le Tribunal a rejeté comme irrecevable un recours en annulation du bulletin de rémunération d’un fonctionnaire au motif, notamment, que l’exception d’illégalité était soulevée à l’égard d’un acte qui n’avait aucune incidence sur la solution du litige et n’avait aucun lien juridique direct avec celui-ci.

19      Arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil (T‑527/16, EU:T:2019:856, point 50 et jurisprudence citée). Voir, par analogie, arrêt du 5 mars 2020, Credito Fondiario/SRB (C‑69/19 P, EU:C:2020:178, point 64 et jurisprudence citée) et ordonnance du 28 juin 1993, Donatab e.a./Commission (C‑64/93, EU:C:1993:266, points 19 et 20 et jurisprudence citée).

20      Dans son mémoire en réplique dans le cadre de la présente procédure de pourvoi, le requérant a fait valoir que la défenderesse et le Tribunal avaient interprété de manière erronée les termes de son recours. Il a souligné que son moyen tiré de l’illégalité ne visait pas seulement la décision 7673, mais bien cette décision, en combinaison avec l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune. Il convient toutefois de souligner que, dans ses conclusions devant le Tribunal, le requérant a fait valoir que l’illégalité alléguée résultait uniquement de la décision 7673 et non du statut ou de la réglementation commune. À cet égard, le requérant a indiqué qu’il avait étendu le moyen tiré de l’illégalité à ces mesures uniquement « par mesure de précaution ». Au point 49 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a considéré que, même si l’extension du moyen d’illégalité à l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune était recevable, cette extension n’affectait pas les conclusions du Tribunal aux points 34, 35 et 41 de l’ordonnance attaquée.

21      Ordonnance du 26 septembre 2022, OO/BEI (T-134/22, EU:T:2022:616, point 20 et jurisprudence citée) ; arrêts du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil (T‑527/16, EU:T:2019:856, point 37 et jurisprudence citée) et du 28 juin 2006, Grünheid/Commission (F‑101/05, EU:F:2006:58, point 43).

22      Voir, en particulier, arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil (T‑527/16, EU:T:2019:856, point 37 et jurisprudence citée).

23      Il ressort clairement des points 36 et 37 de l’ordonnance attaquée que le raisonnement du Tribunal concernant les intérêts financiers du requérant s’applique mutatis mutandis à ses intérêts moraux. Dans son pourvoi, si le requérant estime que le raisonnement du Tribunal exposé à ces points est erroné, il ne soulève toutefois aucune objection en soi au fait que cette juridiction a traité ces deux types d’intérêts de manière similaire.

24      L’existence d’un acte faisant grief à un particulier ne saurait être exclue au seul motif que la jurisprudence citée aux points 32 et 33 de l’ordonnance attaquée n’est pas applicable aux faits. Voir, à cet égard, l’argumentation du requérant au point 26 des présentes conclusions. Il convient de rappeler que le critère déterminant pour apprécier la qualité pour agir en matière de fonction publique est de savoir si l’acte ou la mesure contesté produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant en modifiant, de façon caractérisée, sa situation juridique.

25      Et sur le fait que le bulletin de rémunération du requérant ne reflétait donc aucune modification manifeste.

26      « [...] qui peuvent affecter le décompte des sommes contenu dans le bulletin de rémunération ». Voir point 41 de l’ordonnance attaquée.

27      Qui ont également été mentionnés au point 34 de l’ordonnance attaquée.

28      Dans une affaire telle que la présente, si le Tribunal avait fondé son raisonnement relatif à l’absence de qualité pour agir uniquement sur l’absence de toute modification manifeste du taux de contribution qui se répercutait à son tour sur le bulletin de rémunération du requérant, cette juridiction aurait, à mon avis, omis d’examiner la possibilité que les intérêts financiers et moraux du requérant puissent être affectés directement et immédiatement d’une autre manière par sa participation au RCAM. Dans une affaire telle que la présente affaire, ce qui revêt une importance capitale pour la question de la qualité pour agir n’est pas simplement le fait que le taux de contribution versé par un fonctionnaire au RCAM n’ait pas changé, mais, plus fondamentalement, la raison pour laquelle il n’a pas changé. Cette question, qui se rapporte au contexte juridique dans lequel la décision 7673 a été adoptée, a été examinée par le Tribunal au point 41 de l’ordonnance attaquée.

29      Voir également point 40 de l’ordonnance attaquée.

30      Voir point 28 des présentes conclusions.

31      Ce considérant indique qu’« [i]l convient de simplifier les règles actuelles en supprimant la condition préalable de pathologie pour l’accès à la procréation médicalement assistée, dans les cas où cela se justifie, afin de limiter les difficultés administratives et les réclamations liées au remboursement [...] ».

32      Compte tenu des « évolutions sociétales qui favorisent un large accès à la parentalité ». Voir considérant 3 de la décision 7673.

33      Cela se produirait très probablement dans le cadre d’une évaluation globale de la viabilité financière du RCAM.

34      Voir point 28 des présentes conclusions.

35      Ou que le taux de contribution ou le remboursement des frais médicaux sera affecté à l’avenir.

36      Voir, en particulier, point 18 de la requête en pourvoi.

37      À moins que la recevabilité du recours ne soit liée au fond. Les juridictions de l’Union sont également habilitées à apprécier, en fonction des circonstances propres à chaque affaire, si la bonne administration de la justice justifie de rejeter le recours sur le fond sans se prononcer au préalable sur sa recevabilité. Voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer(C‑23/00 P, EU:C:2002:118, points 51et 52). Aucune de ces mesures de procédure n’a été adoptée en l’espèce par le Tribunal.

38      En adoptant des règles relatives à la qualité pour agir dans le cadre de recours impliquant des fonctionnaires de l’Union relevant du statut.

39      Le requérant préconise, en substance, des règles de qualité pour agir qui lui permettraient d’introduire un recours visant à vérifier la légalité de tous les aspects des modalités de dépense de ses contributions au RCAM.

40      Dont le montant figure sur ses bulletins de rémunération.

41      Il convient de souligner que le requérant ne conteste pas les règles de recevabilité prévues par le statut en tant que telles, mais plutôt leur application au cas d’espèce.

42      Garantissant ainsi la sécurité juridique et l’égalité devant la loi.

43      En raison de leur large portée.

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