Conclusions de l'avocat général Mme J. Kokott, présentées le 2 juillet 2026.###

ECLI:EU:C:2026:541Eu Cjeu2 juil. 2026

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Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 2 juillet 2026 (1)

Affaire C‑383/25

Keritaly

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie, Italie)]

« Demande de décision préjudicielle – Directive 2010/75/UE – Émissions industrielles – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Modification substantielle d’une installation existante – Condition d’autorisation – Communication de l’intention de procéder à une modification non substantielle d’une installation – Absence de réponse de l’autorité compétente dans le délai imparti – Conséquences juridiques – Autorisation tacite – Inadmissibilité »






I.      Introduction

1.        L’Union européenne entend recourir de plus en plus à l’autorisation tacite, réputée accordée lorsqu’une autorité ne donne pas suite à une demande dans un délai donné, en tant qu’instrument de célérité des procédures, y compris dans le domaine du droit de l’environnement (2). Les États membres peuvent-ils pour autant prévoir l’autorisation tacite de mesures qui, en vertu du droit de l’Union, et plus précisément de la directive 2010/75/UE (3), requièrent expressément une autorisation écrite ? Cette question se pose dans la présente affaire et revêt une importance croissante en raison de l’évolution précédemment évoquée du droit de l’Union.

II.    Le cadre juridique

A.      Le droit de l’Union

2.        L’article 3, points 7 et 9, de la directive 2010/75 définit les notions d’« autorisation » et de « modification substantielle » d’une installation comme suit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

1.      [...]

7.      « autorisation » : une autorisation écrite d’exploiter tout ou partie d’une installation ou d’une installation de combustion, d’une installation d’incinération des déchets ou d’une installation de coïncinération des déchets ;

8.      [...]

9. « modification substantielle » : une modification des caractéristiques ou du fonctionnement, ou une extension d’une installation ou d’une installation de combustion, d’une installation d’incinération des déchets ou d’une installation de coïncinération des déchets pouvant avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement ; »

3.        L’article 4 de la directive 2010/75, intitulé « Obligation de détention d’une autorisation », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu’aucune installation ou installation de combustion, installation d’incinération des déchets ou installation de coïncinération des déchets ne soit exploitée sans autorisation.

[...] »

4.        L’article 20 de la directive 2010/75 régit les modifications apportées aux installations :

« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires afin que l’exploitant informe l’autorité compétente de toute modification envisagée concernant les caractéristiques ou le fonctionnement, ou une extension, de l’exploitation, pouvant entraîner des conséquences pour l’environnement. Le cas échéant, l’autorité compétente actualise l’autorisation.

2.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’aucune modification substantielle envisagée par l’exploitant ne soit entreprise sans une autorisation délivrée en conformité avec la présente directive.

La demande d’autorisation et la décision de l’autorité compétente portent sur les parties de l’installation et sur les points précis énumérés à l’article 12 susceptibles d’être concernés par la modification substantielle.

3.      Toute modification des caractéristiques ou du fonctionnement, ou toute extension d’une installation, est réputée substantielle si la modification ou l’extension proprement dite atteint les seuils de capacité fixés à l’annexe I. »

B.      Le droit italien

5.        La communication de modifications d’une installation est régie par les dispositions de l’article 29 nonies du decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (décret législatif no 152, relatif aux règles en matière environnementale, ci-après le « décret législatif no 152/2006 »), qui dispose :

« 1.      L’exploitant informe l’autorité compétente des modifications qu’il envisage d’apporter à l’installation, telles qu’elles sont définies à l’article 5, paragraphe 1, sous l). L’autorité compétente, si elle le juge nécessaire, actualise l’autorisation environnementale intégrée ou les conditions de celle-ci, ou, si elle constate que les modifications envisagées sont substantielles au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous l bis), elle en informe l’exploitant dans les 60 jours de la réception de la communication aux fins des obligations visées au paragraphe 2 du présent article. À l’expiration de ce délai, l’exploitant peut procéder à la réalisation des modifications qu’il a communiquées.

2.      Dans le cas où, selon l’exploitant ou à la suite de la communication visée au paragraphe 1, les modifications s’avèrent substantielles, l’exploitant adresse à l’autorité compétente une nouvelle demande d’autorisation accompagnée d’un rapport contenant une actualisation des informations visées à l’article 29 ter, paragraphes 1 et 2. [...] »

III. Les faits et la demande de décision préjudicielle

6.        Keritaly SpA a remis en fonction une usine de production de carrelages céramiques située à Gonzaga (province de Mantoue). Conformément au point 3.5 de l’annexe VIII du décret législatif no 152/2006, cette activité relève des dispositions de droit italien portant transposition de la directive 2010/75.

7.        En raison des incidences potentielles de ce projet sur la qualité de l’air et, par conséquent, sur la santé humaine, la province de Mantoue a ordonné en 2018 une évaluation des incidences sur l’environnement. Keritaly a alors proposé une réduction des limites d’émission et présenté une demande de réexamen de cette décision.

8.        Le 6 février 2019, la province a exclu la réalisation d’une évaluation des incidences sur l’environnement, à la condition que soient respectées certaines prescriptions, et en particulier une limite d’émission de 20 mg/Nm3 pour les composés organiques volatils. Par décision du 12 juin 2019, la province a délivré l’autorisation environnementale intégrée pour l’exercice de cette activité. Celle-ci reprenait la valeur limite d’émission de 20 mg/Nm3 pour les composés organiques volatils.

9.        Le 27 février 2023, l’autorité régionale compétente en matière de protection de l’environnement a procédé à un contrôle visant à vérifier le respect des prescriptions de l’autorisation en ce qui concerne le compartiment environnemental « air » et constaté, le 12 juin 2023, des émissions de composés organiques volatils de 65,12 mg/Nm³ et donc un dépassement de la valeur limite prescrite.

10.      La province a relevé cette infraction par mise en demeure émise le 1er août 2023 et signifiée le 3 août 2023. Elle y enjoignait à Keritaly d’expliquer les raisons de ce dépassement et de décrire les procédures mises en œuvre pour garantir le respect de cette limite. Elle rappelait à Keritaly que toute modification des caractéristiques des émissions ou des systèmes de réduction déjà installés devait faire l’objet d’une communication aux fins de modification de l’autorisation.

11.      Le 4 août 2023, Keritaly a déposé une communication de modification non substantielle, conformément à l’article 29nonies du décret législatif no 152/2006, portant sur le relèvement de la limite d’émission de composés organiques volatils de 20 à 50 mg/Nm³. Dès l’expiration du délai de 60 jours dans lequel la province aurait dû, conformément à l’article précité, indiquer si cette augmentation constituait une modification substantielle, Keritaly a informé la province, le 4 octobre 2023, qu’étant donné le silence conservé par la province, elle s’estimait autorisée à mettre en œuvre la modification.

12.      C’est seulement alors que la province a indiqué, par courrier daté du 12 octobre 2023, que le relèvement de la valeur limite d’émission de composés organiques volatils ne saurait être mis en œuvre. La province constatait notamment que le relèvement de la valeur limite entraînerait une augmentation potentielle du flux massique de composés organiques volatils de 9 119 tonnes par an et pourrait de ce fait avoir des répercussions négatives notables sur l’environnement. Elle en concluait que ce relèvement ne pouvait être autorisé en l’absence de procédure préalable de vérification de l’assujettissement à une évaluation des incidences sur l’environnement.

13.      Le 2 novembre 2023, Keritaly a présenté à la province une demande de réexamen de cette décision en faisant notamment valoir qu’à l’expiration d’un délai de 60 jours à compter de la communication de modification non substantielle adressée par Keritaly, une autorisation tacite avait été accordée. Par courrier du 23 novembre 2023, la province a contesté l’octroi d’une autorisation tacite.

14.      Keritaly a attaqué ces lettres des 12 octobre 2023 et 23 novembre 2023 par recours introduit devant le Tribunale Administrativo Regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie, Italie), juridiction de renvoi.

15.      La procédure d’examen s’est ensuite poursuivie et l’Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Agence de protection de la santé de la Val Padana, Italie) a constaté, par courrier daté du 12 décembre 2023, premièrement, que la province de Mantoue avait enregistré un nombre excessif d’avortements spontanés et une augmentation de l’incidence de la leucémie, qui pourraient avoir été causés par des facteurs de risque environnemental, deuxièmement, que les composés organiques volatils émis par Keritaly pourraient contenir des substances cancérogènes, et troisièmement, que le modèle de retombées présenté par Keritaly en 2018 ne permettait pas de comparaison avec les valeurs de référence disponibles dans la littérature pour la population en général. L’autorité de protection en a conclu qu’une nouvelle étude était nécessaire.

16.      Le même jour, l’autorité régionale italienne compétente pour la protection de l’environnement a constaté qu’une augmentation des émissions entraînerait probablement une augmentation des retombées, que dans la zone en question se trouvent au moins deux installations du même type, toutes deux intéressées au relèvement des limites d’émission, et que depuis 2018 de nouvelles lignes de production avaient été ajoutées aux installations de Keraitaly. Selon l’autorité compétente, Keritaly aurait volontairement réduit les émissions afin d’exclure de l’évaluation des incidences sur l’environnement les procédures respectives de modification de l’autorisation.

17.      À la lumière de ces avis, la province a confirmé la décision antérieure du 12 octobre 2023. Keritaly a élargi son recours en conséquence.

18.      Selon les indications fournies dans l’ordonnance de renvoi, la jurisprudence administrative italienne relative à la dernière phrase de l’article 29 nonies, paragraphe 1, du décret législatif no 152/2006 considère que le silence de l’autorité compétente pendant une période de soixante jours n’équivaut pas à une autorisation de la modification projetée. L’article 29 nonies permettrait certes à l’exploitant de procéder à la réalisation des modifications après l’expiration de ce délai. Cela serait toutefois autorisé seulement jusqu’à ce que l’administration adopte une autre décision. Selon cette jurisprudence, celle-ci peut en particulier constater la nécessité de mettre en œuvre une procédure d’autorisation.

19.      Pour sa part, la juridiction de renvoi interprète la phrase en cause en ce sens que l’exploitant « est autorisé » à mettre en œuvre les modifications. Selon elle, lorsqu’une activité est soumise à autorisation, de deux choses d’une : soit celle-ci a été délivrée, soit elle ne l’a pas été. Il n’existerait pas de troisième possibilité ni, en particulier, de situation dans laquelle l’activité pourrait être exercée à titre provisoire avant d’être interdite ultérieurement.

20.      En outre, l’interprétation retenue par la jurisprudence italienne précédemment mentionnée exposerait à un risque considérable l’exploitant qui, en l’absence de réponse dans les 60 jours suivant la communication, met en œuvre les modifications proposées et en supporte le coût. L’administration pourrait en effet, même après une longue période, pratiquement illimitée, qualifier ces modifications de substantielles.

21.      La juridiction de renvoi estime qu’en revanche, si l’on interprète l’article 29 nonies, paragraphe 1 en ce sens que le silence vaut autorisation, à défaut de réponse de l’administration à l’expiration du délai de 60 jours, l’exploitant est tacitement autorisé à réaliser les modifications. Elle ajoute que, si l’administration considère tardivement ces modifications comme étant substantielles, elle conserve néanmoins le pouvoir de s’y opposer, en annulant, dans le cadre d’une procédure de réexamen de ses propres décisions, l’autorisation tacite délivrée. Elle ne pourrait toutefois le faire que dans un délai raisonnable qui, en vertu de l’article 21 nonies de la loi no 241/1990, ne saurait en tout état de cause dépasser un an. L’annulation serait par ailleurs subordonnée à une évaluation de l’intérêt général et actuel à cette annulation, de la confiance légitime de l’exploitant et des intérêts des éventuelles autres parties intéressées. Si la communication de l’exploitant contient de fausses déclarations quant aux faits, l’autorité compétente pourrait annuler l’autorisation tacite même après l’expiration du délai d’un an (article 21 nonies, paragraphe 2 bis, de la loi no 241/1990).

22.      La juridiction de renvoi défère par conséquent la question suivante à la Cour :

L’article 20, paragraphe 2, de la directive 2010/75/UE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale d’un État membre (comme l’article 29 nonies, paragraphe 1, du décret législatif no 152/2006 en vigueur en Italie) qui dispose que, lorsque l’exploitant a adressé à l’autorité compétente une communication l’informant de son intention d’apporter à son installation une modification qu’il qualifie de non substantielle, cette modification, dans le silence de cette autorité, est en tout état de cause tacitement autorisée à l’expiration d’un délai de soixante jours, et ce même s’il s’avère ensuite qu’il s’agit d’une modification substantielle ?

23.      L’organisation environnementale Legambiente Lombardia Onlus, la Provincia di Mantova (province de Mantoue, Italie), la République italienne ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Outre les parties susmentionnées, la société Keritaly SpA a également pris part à l’audience de plaidoiries du 24 avril 2026.

IV.    Appréciation juridique

24.      Dans l’affaire au principal, Keritaly a déclaré à la province de Mantoue le relèvement d’une valeur limite d’émission pour les composés organiques volatils de 20 mg/Nm3 à 50 mg/Nm3 en tant que modification non substantielle de son installation de production de carreaux en céramique. Or, ce n’est qu’après l’expiration du délai de 60 jours prévu par le droit italien que la province a rejeté cette demande. Elle estimait qu’il s’agissait d’une modification substantielle qui ne pouvait être autorisée sans autre formalité. À cela, Keritaly rétorque qu’en laissant expirer le délai, la province aurait déjà tacitement admis la modification.

25.      La demande de décision préjudicielle vise donc à déterminer si l’article 20, paragraphe 2, de la directive 2010/75 s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit l’autorisation tacite de la modification d’une installation que l’exploitant a déclarée comme non substantielle, s’il s’avère a posteriori qu’il s’agit d’une modification substantielle.

26.      C’est pourquoi j’expliquerai tout d’abord, sur la base du libellé des dispositions pertinentes de la directive 2010/75, du contexte dans lequel elle s’insère et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie, que l’autorisation tacite d’une modification substantielle est exclue. J’examinerai ensuite la question dans un contexte élargi, en opérant une comparaison avec les décisions implicites régies par le droit de l’Union, et j’évoquerai enfin les intérêts des opérateurs et, en particulier, de Keritaly.

A.      Le libellé de la disposition

27.      Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2010/75, les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu’aucune installation, notamment telle que visée à l’article 3, point 3 et à l’annexe I de cette directive, ne soit exploitée sans autorisation. C’est dans ce contexte que la province avait autorisé l’usine litigieuse en tant qu’installation destinée à la fabrication de produits céramiques par cuisson au sens visé au point 3.5 de l’annexe I de ladite directive.

28.      Conformément à l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2010/75, les États membres prennent par ailleurs les mesures nécessaires pour qu’aucune modification substantielle envisagée par l’exploitant ne soit entreprise sans une autorisation délivrée en conformité avec cette directive. Quant aux autres modifications, conformément à l’article 20 de ladite directive, l’exploitant est simplement tenu de les communiquer à l’autorité compétente (4).

29.      Selon la définition de l’autorisation figurant à l’article 3, point 7, de la directive 2010/75, celle-ci est délivrée par écrit. Une autorisation tacite n’étant pas, par nature, accordée par écrit, le libellé même de l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, et de l’article 3, point 7, de la directive 2010/75 s’y oppose, dès lors qu’il s’agit d’une modification substantielle.

30.      L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2010/75 prévoit certes une dérogation à la condition d’autorisation. Mais, ainsi que le relève la Commission, celle-ci n’est pas applicable en l’espèce.

31.      Cette dérogation s’applique en effet aux installations qui relèvent uniquement du chapitre V de la directive 2010/75. Il s’agit d’installations et activités particulières utilisant des solvants organiques. Celles-ci sont énumérées à l’annexe VII, partie 1, de cette directive. Pour ces installations, les États membres peuvent mettre en place une procédure d’enregistrement. À cet égard, il suffit que l’exploitant notifie à l’autorité compétente son intention de mettre en service une installation. En vertu de l’article 63 de ladite directive, les modifications substantielles apportées à de telles installations sont soumises à des règles spécifiques et ne requièrent pas nécessairement une autorisation.

32.      Certes, la valeur limite en cause concerne les composés organiques volatils, ce qui inclut également les solvants. Toutefois, l’installation litigieuse, une usine de production de carreaux en céramique, ne relève pas uniquement du chapitre V de la directive 2010/75 et n’est dès lors pas davantage visée à l’annexe VII, partie 1.

B.      L’articulation systémique avec la participation du public et la protection juridictionnelle effective des membres du public concerné

33.      L’exigence d’une autorisation écrite est aussi étroitement liée à la participation du public et à la protection juridictionnelle effective des tiers, telles que prévues par la directive 2010/75.

34.      L’article 24, paragraphe 1, sous b), de la directive 2010/75 soumet la délivrance d’une autorisation pour des modifications substantielles à la procédure de participation du public prévue à l’annexe IV. Celle-ci prévoit la mise à disposition de certaines informations au public et lui donne la possibilité de se prononcer sur la décision.

35.      Les décisions, actes ou omissions relevant de l’article 24 de la directive 2010/75 sont par ailleurs soumis, en vertu de l’article 25, à un contrôle juridictionnel, à l’initiative des membres du public concerné. Les associations de protection de l’environnement, en particulier, sont en droit de former un recours, en vertu de ces dispositions (5).

36.      Admettre la formation d’une autorisation tacite exclurait en revanche toute participation du public et compliquerait à tout le moins considérablement le contrôle juridictionnel. En effet, dans une telle hypothèse, l’information du public serait nécessairement sujette à caution.

37.      C’est d’ailleurs la protection juridictionnelle effective des membres du public qui pourrait précisément engendrer des risques graves pour l’exploitant de l’installation. Une autorisation tacite n’étant pas notifiée, elle ne saurait faire courir de délai (6), de sorte que d’éventuels recours pourraient être introduits même après un laps de temps prolongé. Par ailleurs, une autorisation tacite n’est pas motivée. Un éventuel recours aurait donc, ne serait-ce que pour cette raison, de bonnes chances d’aboutir.

38.      Admettre la formation d’une autorisation tacite de modifications substantielles ne serait donc pas compatible avec la participation du public et la protection juridictionnelle effective des membres du public telles que prévues par la directive 2010/75.

C.      Les objectifs de la réglementation

39.      L’exclusion de l’autorisation tacite de modifications substantielles est également conforme aux objectifs de la directive 2010/75 et de la politique environnementale de l’Union.

40.      Aux termes de son l’article 1er, paragraphe 1, les objectifs de cette directive sont la prévention et la réduction intégrées de la pollution due aux activités industrielles. Conformément à cet article 1er, second alinéa, lu à la lumière du considérant 12 de ladite directive, celle-ci vise également à éviter ou, lorsque cela s’avère impossible, à réduire les émissions dans l’air, l’eau et le sol, ainsi qu’à empêcher la production de déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré « dans son ensemble » (7). Selon le considérant 18 de la directive 2010/75, il convient que les modifications substantielles d’une installation qui sont susceptibles d’avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement ne puissent être entreprises sans autorisation délivrée en conformité avec la directive en cause.

41.      Ces objectifs sont la concrétisation des objectifs généraux de l’Union.

42.      Celle-ci a adopté la directive 2010/75 sur le fondement de l’article 192, paragraphe 1, TFUE, relatif aux actions qu’il lui appartient d’entreprendre dans le domaine de l’environnement en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191 TFUE. Cet article dispose, à son paragraphe 1, premier et deuxième tirets, que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs de préservation, de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ainsi que de protection de la santé des personnes. L’article 191, paragraphe 2, prévoit que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé (8).

43.      Aux termes de l’article 35 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union. Dans le même temps, conformément à l’article 37 de la Charte et à l’article 3 TUE, un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable (9).

44.      La réserve tirée d’une autorisation écrite pour l’exploitation et la modification substantielle des installations contribue de manière significative à la réalisation de ces objectifs. Elle oblige l’exploitant de l’installation et l’autorité compétente en matière d’autorisation à vérifier si les conditions d’exploitation de l’installation prévues par la directive 2010/75 sont remplies, et à le démontrer.

45.      L’examen explicite du respect des dispositions applicables de la directive 2010/75 est particulièrement approprié en cas de modification substantielle d’une installation. En vertu de l’article 3, point 9, de cette directive, une modification substantielle s’entend d’une modification des caractéristiques ou du fonctionnement d’une extension d’une installation, pouvant avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement. L’application de ladite directive vise précisément à éviter, ou du moins à atténuer, de telles incidences.

46.      Il ne fait guère de doute qu’une augmentation de 150 % de la valeur limite applicable aux composés organiques volatils soit susceptible d’avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou l’environnement. Ces composés sont définis à l’article 3, point 45, de la directive 2010/75 et font l’objet de dispositions spécifiques prévues au chapitre V et, selon l’annexe II, constituent des polluants atmosphériques pour lesquels des valeurs limites doivent être fixées conformément à l’article 14, paragraphe 1, sous a), de cette directive.

47.      Si l’installation de Keritaly était une installation relevant du chapitre V de la directive 2010/75, même une augmentation des émissions de composés organiques volatils de 10 % constituerait déjà une modification substantielle, au titre de l’article 63, paragraphe 1, sous b) de cette directive.

48.      Dès lors que l’article 14, paragraphe 1, sous a), de la directive 2010/75 exige la fixation de valeurs limites d’émission pour les composés organiques volatils, toute modification de cette valeur limite qui leur est applicable doit également être considérée comme une modification du fonctionnement d’une installation (10).

49.      Il s’ensuit que la communication litigieuse de Keritaly a pour objet une modification substantielle de l’installation qu’elle exploite, qui requiert également une autorisation écrite conformément à l’esprit et à la finalité de la directive 2010/75.

D.      Le contexte élargi : les décisions implicites dans d’autres dispositions du droit de l’Union

50.      La notion de décision implicite à l’expiration d’un délai n’est certes pas étrangère au droit de l’Union. La pratique réglementaire de l’Union montre toutefois qu’exclure une autorisation tacite pour les modifications substantielles dans le cadre de l’interprétation de l’article 20, paragraphe 2, de la directive 2010/75 répond à un impératif de sécurité juridique. Lorsque de telles décisions implicites sont prévues, celles-ci, ainsi que leurs conséquences juridiques, sont bien plutôt encadrées par des règles précises.

51.      Il est vrai que, en matière d’aides d’État, la Cour avait, compte tenu des intérêts légitimes des États membres, imposé à la Commission un délai de deux mois à compter de la notification d’une aide pour se prononcer sur sa compatibilité avec le droit de l’Union, par analogie avec les délais de recours devant les juridictions de l’Union. Le non‑respect par la Commission de ce délai non écrit avait pour conséquence de lever l’interdiction de mise à exécution de l’aide, désormais énoncée à l’article 108, paragraphe 3, troisième phrase, TFUE. Cette conséquence juridique n’était toutefois pas définitive, car la Commission pouvait continuer à soulever d’éventuelles objections à l’encontre de la mesure d’aide dans le cadre de la procédure d’examen des aides existantes (11).

52.      L’interprétation que la juridiction de renvoi cherche à donner à la directive 2010/75 aurait ceci de similaire que l’autorisation tacite d’une modification substantielle n’est justement pas prévue par ce texte. Cette interprétation devant aboutir à une autorisation, sa portée serait toutefois bien plus large que celle de l’arrêt précité de la Cour, qui s’était contenté de lever l’interdiction de mise à exécution.

53.      Le délai que la Cour avait initialement dégagé par analogie en matière de droit des aides d’État est désormais expressément inscrit à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 2015/1589 (12). Par cette règle, le législateur a franchi une étape supplémentaire en prévoyant une autorisation tacite de l’aide. De manière similaire, en application de l’article 10, paragraphe 6, du règlement no 139/2004 (13), une concentration notifiée est réputée autorisée si la Commission n’adopte pas de décision dans un délai relativement court. Ces autorisations tacites répondent toutes deux aux intérêts des acteurs économiques concernés.

54.      L’article 13, paragraphe 4, de la 2006/123/CE (14), que mentionne la Commission, prévoit l’autorisation tacite de l’accès à une activité de service et de l’exercice de cette activité. Cette disposition vise à mettre en œuvre les droits qui découlent des libertés fondamentales elles‑mêmes et ne fait que préciser les limites dans lesquelles les États membres peuvent restreindre ces libertés.

55.      Inversement, le droit de la fonction publique de l’Union (15) et le droit d’accès aux documents de l’Union (16) prévoient expressément qu’en l’absence de décision de l’autorité compétente dans les délais fixés, une demande est réputée rejetée. Une décision implicite de rejet ne crée pas de droits, mais permet au demandeur de solliciter une protection juridictionnelle par la voie d’un recours (17).

56.      Le droit de l’environnement comporte un autre aspect, à savoir que l’objectif fondamental est de protéger l’environnement et/ou la santé contre les incidences négatives de certaines activités. Par conséquent, lorsque le droit de l’Union en matière d’environnement prévoit des décisions implicites, il existe généralement des mécanismes de protection destinés à assurer le respect des exigences en cause.

57.      C’est en ce sens que, en matière de transport de déchets dans l’Union, l’article 9, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 1013/2006 (18) prévoit le consentement tacite de l’autorité compétente de transit, tandis que d’autres dispositions permettent de considérer comme acquis le consentement tacite des autorités de transit des pays tiers. Les autorités compétentes de destination et d’expédition sont néanmoins tenues adopter une décision écrite et motivée, après examen des dispositions applicables.

58.      Dans le cadre de la promotion de l’utilisation des énergies renouvelables, l’Union a récemment instauré, à l’article 16 bis, paragraphe 6, de la directive 2018/2001 (19), une approbation tacite des étapes administratives intermédiaires dans les procédures d’octroi de permis. Par sa proposition de règlement relatif à l’accélération des évaluations environnementales, la Commission entend étendre ce modèle réglementaire à d’autres projets stratégiques (20). Dans ce modèle réglementaire, les décisions finales relatives à l’issue de la procédure d’autorisation doivent toutefois continuer à prendre la forme de décisions explicites. Ce dispositif vise également à garantir le respect des régimes de protection applicables.

59.      Selon l’interprétation du droit italien envisagée par la juridiction de renvoi, de tels mécanismes de protection feraient défaut. C’est également la raison pour laquelle la directive 2010/75 ne devrait pas être interprétée de manière à permettre l’autorisation tacite de modifications substantielles d’installations.

60.      Il convient d’ajouter que, dans une autre affaire pendante, la Cour est également appelée à se prononcer sur la question de savoir si les dispositions pertinentes du droit de l’Union permettent une autorisation tacite, même si elles ne la prévoient pas explicitement. Cette affaire concerne le contrôle de marchandises en provenance de pays tiers pour des raisons de protection de la santé (21).

61.      En résumé, il y a donc lieu de considérer qu’un délai fixé pour statuer sur une modification substantielle dont l’expiration entraînerait une autorisation tacite suppose l’existence, dans la directive 2010/75, d’une disposition expresse en ce sens, laquelle devrait idéalement prévoir également un mécanisme visant à garantir le respect des régimes de protection institués par cette directive et à encadrer de manière adéquate l’articulation avec la participation effective du public et la protection juridictionnelle effective.

E.      Les intérêts légitimes de l’exploitant

62.      L’intérêt de l’exploitant de l’installation, mis en avant par la juridiction de renvoi, à ce qu’il soit statué sur sa demande dans les délais impartis ne saurait ainsi justifier l’interprétation de la directive préconisée par la juridiction de renvoi. Eu égard au risque de recours précédemment évoqué (22), il est même à craindre qu’une telle interprétation porte au contraire atteinte à cet intérêt. En effet, si le droit national prévoit des voies de recours appropriées, telles qu’un recours en carence ou des actions en dommages-intérêts, l’exploitant devrait plutôt utiliser celles-ci.

63.      La communication litigieuse de Keraly paraissant – sous réserve d’une appréciation plus approfondie par la juridiction de renvoi – constitutive d’un abus de droit, il semble peu probable qu’un tel recours puisse aboutir.

64.      Sans qualifier expressément le comportement de Keritaly d’abusif, la demande de décision préjudicielle explique néanmoins que, selon la juridiction de renvoi, même la communication d’une modification substantielle présentée de mauvaise foi comme non substantielle pourrait donner lieu à une autorisation tacite.

65.      En effet, Keritaly ne pouvait ignorer qu’un relèvement de la valeur limite en cause n’allait pas de soi, et ne pouvait pas davantage être considéré comme une modification non substantielle. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que cette entreprise avait elle-même proposé, dans le cadre de la procédure d’autorisation initiale, d’abaisser la valeur limite au niveau retenu dans le but d’éviter une évaluation des incidences sur l’environnement. Elle savait donc que, selon la province, cette valeur limite plus élevée risquait d’avoir des incidences négatives significatives sur l’environnement.

66.      Dans ces conditions, la présentation d’une demande de relèvement de la valeur limite sous la forme d’une communication de modification non substantielle apparaît en soi abusive (venire contra factum proprium).

67.      Cela est d’autant plus vrai que, d’après les résultats des mesures effectuées le 27 février 2023 et la demande de relèvement de la valeur limite, l’installation ne semble pas avoir été conçue pour fonctionner sans dépasser la valeur limite fixée. Dans cette situation, Keritaly aurait été tenue, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous b), de la directive 2010/75 et de sa transposition à l’article 29-decies Decreto legislativo (décret législatif) no 152/2006, de rétablir dans les plus brefs délais le respect de la valeur limite (23). Si le dépassement de la valeur limite présentait un danger direct pour la santé humaine ou risquait de produire un important effet préjudiciable immédiat sur l’environnement, l’exploitation de l’installation aurait même dû être suspendue (24).

V.      Conclusion

68.      Je propose par conséquent à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle :

L’article 20, paragraphe 2, de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’autorisation tacite d’une modification substantielle d’une installation soumise à autorisation en vertu de cette directive.

1      Langue originale : l’allemand.

2      Article 16 bis, paragraphe 6, de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82), telle que modifiée par la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil (JO L, 2023/2413, 31), ainsi que la section II de l’annexe à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accélération des évaluations environnementales [COM(2025) 984 final, p. 28].

3      Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO 2010, L 334, p. 17).

4      Voir arrêt du 2 juin 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, point 44).

5      Concernant l’article 10 bis de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17), dont la formulation est similaire, voir arrêt du 12 mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, point 42).

6      Voir arrêts du 7 novembre 2019, Flausch e. a. (C‑280/18, EU:C:2019:928, points 54 à 59) et du 16 avril 2026, Drumakilla, C‑58/24, EU:C:2026:300, points 45 et 46, ainsi que les conclusions et recommandations du Comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus du 22 septembre 2021, Breakell/Vereinigtes Königreich (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131, no 129).

7      Arrêt du 25 juin 2024, Ilva e. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, point 69).

8      Arrêt du 25 juin 2024, Ilva e. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, point 67).

9      Arrêt du 25 juin 2024, Ilva e. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, point 71).

10      Voir, en ce sens, arrêt du 2 juin 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, points 40 et 41).

11      Arrêt du 11 décembre 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, points 4 et 5).

12      Règlement (CE) no 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).

13      Règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO 2004, L 24, p. 1).

14      Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO L 2006 du 27.12.2006, p. 36).

15      Article 90 du règlement no 31 (CEE) 11 (CEEA) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 1962, 45, p. 1385), modifié en dernier lieu par l’actualisation du taux de la contribution au régime de pensions des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne avec effet au 1er juillet 2025 (JO 2025, C/2025/6569).

16      Article 7, paragraphe 4, et article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 2001, p. 145, p. 43).

17      Voir mes conclusions dans l’affaire Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, points 31 à 37).

18      Règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets (JO 2006, L 190, p. 1).

19      Voir note 2 des présentes conclusions.

20      Voir note 2 des présentes conclusions.

21      Affaire C‑596/25, Sonifer.

22      Voir ci-dessus, point 37.

23      Arrêt du 25 juin 2024, Ilva e. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, point 127).

24      Arrêt du 25 juin 2024, Ilva e. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, point 128).

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