- Urtheil vom 10. Februar 1888
in Sachen Schmid.
A. Im Jahre 1817 überließ der Stadtrath von St. Gallen
den Anstößern an den Stadtgraben vom Brühlthore bis zum
Platzthor das Stadtgrabenareal zur Anlage von Gärten, und
zwar auf unbeschränkte Zeit gegen Entrichtung eines festen
jährlichen Bestandzinses und in der Meinung, daß die jeder
Besitzung zufallenden Plätze stets zur Benutzung bei derselben
verbleiben und nicht davon getrennt werden sollen. In dem
über diese Konzession von den betheiligten Grundeigenthümern
dem Stadtrathe am 21. Wintermonat 1817 ausgestellten Re
verse finden sich unter Anderem folgende Bestimmungen: Die
Grundeigenthümer verpflichten sich, für sich und ihre Nachbesitzer
zur Anlage von Gärten nach den diesfallsigen Vorschriften und
zum fortwährenden anständigen Unterhalte derselben unter
Aufsicht der Polizeibehörde; sollte der eine oder andere Nutz
nießer vorziehen, statt einen Garten anzulegen, seinen Platz
als Wiesboden zu benutzen, so soll dies gestattet sein; dagegen
wird ausdrücklich ausbedungen, daß der Platz zu nichts anderem
(z. B. nicht zum Weiden von Vieh, zur Anlegung von Hühner
höfen, zur Ablage von Holz oder dergleichen Gegenständen)
benutzt werden dürfe. Die Anpflanzung von hochstämmigen
Bäumen sowie das Anbringen von Mistdrucken und die
Errichtung von Gebäuden ist untersagt; die weitere Regulirung
allenfalls sich noch ergebender Anstände wird der Baukommis
sion vorbehalten. In einem spätern, anläßlich baulicher Um
gestaltungen ausgestellten Reverse vom 12. Juli 1844 wurden
die von den sogenannten Grabengartenbesitzern durch den Revers
vom 21. Wintermonat 1817 übernommenen Verpflichtungen
etwas modisizirt, im Wesentlichen aber, insbesondere insoweit
es die Benutzung der Gärten anbelangt, aufrecht erhalten. Bei
der zufolge der kantonalen Verfassungsrevision von 1830 er
folgten Ausscheidung der Gemeinden in Bürgergemeinden und
Einwohner (politische) Gemeinden behielt sich die Bürger
gemeinde St. Gallen das Eigenthum an den sogenannten
Grabengärten vor, wogegen die Polizeigewalt an die poli
tische Gemeinde überging. Im Jahre 1882 ließ der Verwal
tungsrath der Orts (Bürger) Gemeinde St. Gallen einem
Grabengartenbesitzer (Baumann Cie) ein Rechtsbot zugehen,
durch welches derselbe aufgefordert wurde, hochstämmige Bäume
aus seinem Garten zu entfernen. Der Betreffende trat hiegegen
klagend auf, indem er unter Anderem geltend machte, das ein
schlägige, in den Reversen enthaltene Verbot sei rein polizei
licher und nicht privatrechtlicher Natur; es sei also nur der
Gemeinderath als Polizeibehörde (und nicht der Verwaltungs
rath der Ortsgemeinde) zum Vorgehen legitimirt. Das Kan
tonsgericht von St. Gallen trat durch letztinstanzliches Urtheil
vom 9./10. September 1884 dieser Auffassung bei und sprach
dem Kläger seine auf Aufhebung des Rechtsbotes gerichtete
Klage zu. In diesem Prozesse waren eine Anzahl anderer
Grabengartenbesitzer, darunter auch der gegenwärtige Rekurrent,
als Intervenienten aufgetreten und hatten sich den Anträgen
des Klägers angeschlossen.
B. Der Rekurrent ist Inhaber eines, östlich von seinem
Werkstättegebäude, Schwertgasse 4, an der Thalstraße in St.
Gallen gelegenen sogenannten Grabengartens. Da er diesen
Garten zur Ablagerung von allerlei, zum Betriebe seines
Schlossergewerbes gehörigen, Werkzeugen, Rohstoffen und Waa
ren verwendete und begann, denselben auch zur Ausübung
seines Gewerbes, je nach Bequemlichkeit, zu benutzen, so erließ,
über Beschwerde der Nachbarn, das Polizeikommissariat von
St. Gallen im Auftrage des Gemeinderathes am 26. Mai
1887 eine Verfügung, wodurch es dem Rekurrenten unter
Androhung von Polizeibuße und Exekution verbot, den Garten
fernerhin zu gewerblichen Zwecken, insbesondere zu geräusch
vollen Verrichtungen zu benutzen. Der Rekurrent beschwerte sich
gegen diese Verfügung beim Gemeinderathe der Stadt St. Gallen
und hernach beim Regierungsrathe, indem er die Kompetenz
der Polizei und Administrativbehörden bestritt, wurde indeß
von beiden Behörden (vom Regierungsrathe durch Schlußnahme
vom 29. August 1887) abgewiesen und zwar gestützt auf die
gemäß der Reverse von 1817 und 1844 für die Benutzung der
sogenannten Grabengärten bestehenden Beschränkungen. Das
Polizeikommissariat von St. Gallen erneuerte hierauf am 16.
September 1887 sein Verbot vom 26. Mai gleichen Jahres.
- Mit Rekursschrift vom 27. Oktober 1887 ergriff nunmehr
- Schmid den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht.
In seiner Rekursschrift beantragt er: Es seien 1. der Beschluß
des st. gallischen Regierungsrathes vom 29. August laufenden
Jahres in Sachen Schmid, Schlosser, und 2. die Polizeiver
fügung gegen Schmid, Schlosser vom 14. September laufenden
Jahres als verfassungswidrig aufgehoben, indem er im Wesent
lichen ausführt:
- Der Beschluß des st. gallischen Regierungsrathes vom
- August 1887 verletze den in Art. 95 der Kantonsverfassung
niedergelegten und in der st. gallischen Gesetzgebung durchgeführ
ten Grundsatz der Gewaltentrennung. Gemäß diesem Grund
satze seien alle bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten speziell alle
Dienstbarkeitsstreitigkeiten von den ordentlichen Gerichten zu
beurtheilen. Daher seien nur die ordentlichen Gerichte (und
nicht die Polizeibehörde) befugt, darüber zu entscheiden, ob auf
dem Grabengarten des Rekurrenten eine Grunddienstbarkeit des
von der Polizeibehörde geltend gemachten Inhaltes laste; selbst
wenn ursprünglich im Jahre 1817 der Polizeibehörde eine
eivilrechtliche Entscheidungsbefugniß übertragen worden wäre,
so wäre dieselbe zufolge der seitherigen Verfassungs und Gesetzes
änderungen längst dahingefallen.
- Verletzt sei im fernern der in Art. 13 der Kantonsverfas
sung und 58 der Bundesverfassung niedergelegte Grundsatz, daß
Niemand seinem verfassungsmässigen Richter entzogen werden
dürfe. Das Einschreiten der Polizeibehörde stütze sich auf die
Reverse von 1817 und 1844, nach welchen auf dem Hof und
Garten des Rekurrenten die Dienstbarkeit lasten solle, daß
dieselben nur als Gärten sollen benutzt werden dürfen. Allein
die Reverse räumen der Polizeibehörde nur die Handhabung
des Verbotes der Errichtung von Gebäuden und der Anpflan
zung hochstämmiger Bäume ein; diese Vorschriften seien straßen
und baupolizeilicher Natur und nur im öffentlichen Interesse,
nicht aber im Interesse der Grabengartenbesitzer oder der Stadt
als Eigenthümerin eingeführt. Wenn dagegen sein Nachbar be
haupten wolle, es laste auf dem Grabengarten des Rekurrenten
die Servitut, daß dort geräuschvolle Arbeiten nicht verrichtet
werden dürfen, so mache er ein privates, nachbarliches Inte
resse geltend, welches er selbst, und zwar im Wege des Civil
prozesses, nachweisen müsse, und für welches die Polizeibehörde
einzuschreiten nicht befugt sei. Dem Rekurrenten stehe an seinem
Grabengarten nicht Eigenthum, wohl aber ein, der Emphyteuse
oder der Erbpacht ähnliches, ausgedehntes dingliches Gebrauchs
und Nutzungsrecht zu; in einer Streitigkeit über die Ausdeh
nung dieses Rechtes resp. dessen Beschränkung zu Gunsten an
derer Eigenthümer oder Nutzungsberechtigten an Grabengärten
seien als Partei nur die betreffenden Eigenthümer oder Nu
tzungsberechtigten an dem angeblich herrschenden Grundstücke
legitimirt, niemals aber die Polizei. Diese könnte nur dann
einschreiten, wenn er sich eines Verstoßes gegen bestimmte Po
lizeigesetze und Verordnungen oder einer Störung der öffentlichen
Ruhe und Ordnung schuldig gemacht hätte. Dies sei aber durch
aus nicht der Fall.
D. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde macht
der Regierungsrath des Kantons St. Gallen geltend: Er be
streite, daß es sich um eine staatsrechtliche Frage handle und
beanstande daher die Zuständigkeit des Bundesgerichtes. Die
Beschwerde sei übrigens auch materiell unbegründet. Der
Rechtsvorgänger des Rekurrenten habe die ihm von der Stadt
angebotene Konzession von Stadtgrabenareal unter denjenigen
Beschränkungen angenommen, welche die Stadt aufgestellt habe;
hieran sei auch der Rekurrent gebunden und es sei gleichgültig,
daß seither die Aufsicht über die Beobachtung der konzessions
mäßigen Beschränkungen an eine andere Behörde (von der Bür
gergemeinde an die politische Gemeinde resp. deren Organe)
übergegangen sei. Die erste der aufgestellten Beschränkungen
laute dahin, daß der abgetretene Raum in eine Gartenanlage
umgeførmt werden müsse und diesem Zwecke nie entfremdet
werden dürfe. Ob mit dieser Beschränkung die Verwendung
eines Gartens zum Zwecke der Ausübung des Schlossergewerbes
vereinbar sei, darüber habe, nach der Ansicht des Regierungs
rathes, diejenige Behörde in erster Linie zu entscheiden, welche
nach den aufgestellten Reversen über die Innehaltung der kon
zessionsmäßigen Bestimmungen zu wachen habe, d. h. die ört
liche Polizei. Sollte die letztere ihre Befugnisse überschreiten
und willkürlich in das Dispositionsrecht des Konzesstonärs ein
greifen, so fände dieser unbefugte Eingriff seine Schranken in
dem bürgerlichen Rechte, über welches der Richter des Ortes
entscheide, oder in dem Einschreiten der polizeilichen Oberbe
hörde. Der Gemeinderath der Stadt St. Gallen seinerseits
führt aus: Emphyteuse und Erbpacht seien dem st. gallischen
Rechtsleben unbekannt. Das Rechtsverhältniß sei einfach folgen
des: Der Stadtrath habe öffentlichen Grund und Boden
(nämlich die überflüssigen Stadtgräben) den an den Graben
anstoßenden Häusern gegen billigen Zins zur unkündbaren Be
nutzung überlassen, daran aber, ebenfalls im öffentlichen ästhe
tischen und gesundheitspolizeilichen Interesse, die Bedingung
geknüpft, daß diese Grabengärten nur als Gärten benutzt und
diesem Zwecke nicht entfremdet werden dürfen. Die Ueber
wachung dieser Bedingung sei selbstverständlich Sache der Po
lizeibehörde gewesen und in den Reversen auch ausdrücklich
dieser zugeschrieben. Dieselbe stehe nunmehr, wie auch das
(Fakt. A erwähnte) kantonsgerichtliche Urtheil im sogenannten
Grabengartenprozesse vom 9./10. September 1884 klar und
deutlich anerkenne, den Behörden der politischen Gemeinde zu.
In dem erwähnten sogenannten Grabengartenprozesse sei der
Rekurrent als Intervenient aufgetreten und habe mit der (heute
von ihm perhoreszirten) Behauptung, die Verbote der Reverse
seien polizeilicher Natur, den Prozeß gewonnen, während die
Ortsgemeinde, als Eigenthümerin der Grabengärten, mit der
heute vom Rekurrenten vertheidigten These, es handle sich um
privatrechtliche Dienstbarkeiten, vor Gericht unterlegen sei. Es
liege also res judicata vor und die Behauptung des Rekur
renten, er sei seinem verfassungsmäßigen Richter entzogen
worden, falle somit in nichts zusammen. Ob denn der Rekur
rent glaube, nachdem auf sein Betreiben und durch rechtskräf
tiges Urtheil die Polizeibehörde zuständig erklärt worden sei,
diese Zuständigkeit vom Bundesgerichte wieder beseitigen lassen
zu können und so seine Verpflichtungen leichterdings abzuschüt
teln, indem ein Zustand geschaffen würde, wo Niemand das
Recht hätte, ihn zur Erfüllung zu zwingen? Die materielle
Zuläßigkeit des angefochtenen Polizeibefehles stehe heute nicht
in Frage; es werde daher nur bemerkt, daß die Verwandlung
der Grabengärten in Werkstätten und Ablagerungsplätze dem
Sinne der Reverse widerspreche und daß der Gemeinderath
nicht gewillt sei, den Charakter der Gärten als eines Schmuckes
der Stadt alteriren zu lassen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Da der Rekurrent die Verletzung verschiedener Bestim
mungen der Kantons und der Bundesverfassung behauptet, so
ist das Bundesgericht unzweifelhaft kompetent. Klar ist dabei,
daß die Entscheidung einzig und allein davon abhängt, ob der
Rekurrent in einer privatrechtlichen Streitigkeit der Beurthei
lung durch die ordentlichen Gerichte entzogen worden ist. So
wohl seine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der
Gewaltentrennung als diejenige wegen Entzuges des verfas
sungsmäßigen Richters stützen sich ausschließlich auf dieses
Moment.
- Ob nun der Rekurrent zu der von der Polizeibehörde der
Stadt St. Gallen beanstandeten Benutzung seines Gartens be
rechtigt war, ist an sich eine Frage des Privatrechtes. Das
angefochtene polizeiliche Verbot stützt sich nicht auf ein Polizei
gesetz oder eine Polizeiverordnung, sondern auf die Bestim
mungen der Reverse von 1817 und 1844, welche die Modali
täten festsetzen, unter welchen der in Rede stehende Theil des
ehemaligen Stadtgrabens dem Rechtsvorgänger des Rekurrenten
für sich und seine Nachbesitzer zur Benutzung überlassen wurde.
Es ist nicht behauptet, daß der Betrieb des Schlossergewerbes
in diesem Garten mit allgemein verbindlichen Vorschriften über
die Ausübung lärmender Gewerbe und dergleichen im Wider
spruche stehe, sondern die fragliche Art der Verwendung des
Gartens wird als rechtswidrig deßhalb beanstandet, weil das
dem Rekurrenten eingeräumte Nutzungsrecht diese Art der Nu
tzung nicht in sich begreife. Nicht eine öffentlich rechtliche (durch
hoheitlichen Akt auferlegte) Beschränkung des Grundeigenthums
oder ein polizeiliches, jeden Einwohner treffendes, Verbot wird
also geltend gemacht, sondern es wird darauf abgestellt, daß
der Rekurrent durch den sein Recht am Garten begründenden,
gewiß dem Privatrechte angehörenden, Titel die Befugniß zu
der beanstandeten Benutzungsart nicht erworben habe. Aus
welchen Motiven der Stadtrath von St. Gallen seiner Zeit,
als er den bis dahin als öffentliche Sache dem privaten Ver
kehr entzogenen Stadtgraben den Anstößern auf ewige Zeiten
zur Nutzung überließ, gewisse Beschränkungen dieser Nutzung
stipulirte, ist für die rechtliche Natur dieser Beschränkungen
gleichgültig; entscheidend ist einzig, daß dieselben nicht im öf
fentlichen Rechte wurzeln, sondern vom Stadtrathe als Vertreter
des Eigenthümers des Stadtgrabens durch privatrechtlichen Akt
ausbedungen wurden.
3. Demnach kann dem Rekurrenten die Befugniß nicht be
tritten werden, die Frage, ob er zu Benutzung seines Gartens
für sein Schlossereigewerbe nach Inhalt des ihm an fraglichem
Garten zustehenden Rechtes berechtigt sei, zum Entscheide durch
die ordentlichen Gerichte zu bringen, d. h. gegen Jedermann,
der ihn an dieser Benützung hindern sollte, auf Anerkennung
seines vermeintlichen Rechtes und auf Ablassen von der Stö
rung u. s. w. zu klagen. Denn sein Nutzungsrecht am Garten
ist, mag man dasselbe im Uebrigen juristisch wie immer kon
struiren, jedenfalls ein dingliches. Wenn daher dem Rekurrenten
für diesen Anspruch der ordentliche Rechtsweg abgeschnitten
werden wollte, so müßte darin eine Verletzung des Grundsatzes
der Gewaltentrennung und ein Entzug des verfassungsmäßigen
Richters allerdings erblickt werden. Allein es ist nun nicht
klar, daß durch die angefochtenen Verfügungen dem Rekurrenten
das Betreten des Rechtsweges abgeschnitten werde, vielmehr
scheint der Regierungsrath des Kantons St. Gallen selbst, nach
dem Inhalte seiner Vernehmlassungsschrift, anzuerkennen, daß
die Verfügungsgewalt der Polizei an dem bürgerlichen Rechte
ihre Schranke finde und daß gegen Uebergriffe der Polizeibe
hörde der Schutz der Gerichte angerufen werden könne. In
diesem Sinne aufgefaßt kann denn in den angefochtenen Ver
fügungen eine Verfassungsverletzung nicht gefunden werden.
Denn es ist ja vom Rechtsvorgänger des Rekurrenten in einer
auch für diesen verbindlichen Weise ein Aufsichtsrecht der Polizei
über die Verwendung des in Rede stehenden Areals vertrags
mäßig anerkannt worden und es hat sogar der Rekurrent selbst
in dem im Jahre 1884 vor den kantonalen Gerichten geführten
Prozesse dieses Aufsichtsrecht in einem speziellen Anwendungs
falle ausdrücklich anerkannt. Danach kann sich aber der Re
kurrent gewiß nicht über Entzug des verfassungsmäßigen Rich
ters beschweren, wenn die Polizei von diesem anerkannten Auf
sichtsrechte durch eine vorläufige Verfügung und vorbehältlich
des endgültigen Entscheides der ordentlichen Gerichte auch
wirklich Gebrauch macht.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
