- Urtheil vom 10. November 1877 in Sachen
der Bank in St. Gallen und Konsorten.
A. Im Jahre 1875 arbeitete der Regierungsrath des Kantons
St. Gallen einen Vorschlag zu einem Gesetze betreffend Besteue
rung der Banknoten aus, dessen . 1 lemma 1 folgendermaßen
lautete: "Privatbanken, welche auf dem Gebiete des Kantons
St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den ordentlichen
Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere Steuer von
1 % der Emissionssumme zu entrichten."
Diesen Gesetzesvorschlag überwies der Große Rath einer Kom
mission, welche folgenden abweichenden Antrag hinterbrachte:
" . 1. Privathanken, welche...., haben außer den ordentlichen
Steuern an die Staatskasse eine jährliche Steuer von ½ %
der Emissionssumme, beziehungsweise auf die in Cirkulation
gesetzte und für diese disponible Noten zu entrichten."
Dieser Gegenstand gelangte im Juni 1877 vor dem Großen
Rathe zur Behandlung und es berichtet das Protokoll dieser Be
hörde hierüber Folgendes: "Sitzung vom 6. Juni 1877. Es folgt
Verlesung des . 1, zu welchem folgende Abänderungsvorschläge
gestellt werden:
"a. die Steuerquote auf 1 % der Emissionssumme festzusetzen;
"b. nach den Worten: ½ % der Emissionssumme den Satz ein
zuschalten: "insoweit dieselbe nicht durch Baarschaft gedeckt ist."
"c. Streichung des Passus: "beziehungsweise auf die in Cir
kulation gesetzte und für diese disponible Noten."
In eventueller Abstimmung wird Antrag b und c abgelehnt,
in definitiver Abstimmung Antrag a gegenüber dem Kommissions
antrag angenommen. Derselbe lautet nun: "Privatbanken, welche
auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren,
haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine
jährliche besondere Steuer von 1 % der Emissionssumme zu ent
richten."
In der zweiten Berathung des Gesetzes wurde dasselbe, wie
es aus der ersten Berathung hervorgegangen, angenommen.
B. Am 8. Juni 1877 beschloß der Regierungsrath Aufnahme
des vorstehenden Gesetzes in das Amtsblatt. Demgemäß erschien
im Amtsblatt vom 22. Juni 1877 das Gesetz und zwar mit
dem Passus: "beziehungsweise auf die in Cirkulation gesetzte und
für diese disponible Noten," gestützt auf das Protokoll, daß der
auf Streichung dieses Passus zielende Abänderungsantrag abge
lehnt worden sei. Die Publikation enthielt den Beisatz: Die
Referendumsfrist läuft am 22. Juli 1877 ab.
Im Amtsblatt vom 6. Juli erschien dann aber folgende vom
Juli datirte Berichtigung des Regierungsrathes:
2.
"In Folge unrichtiger Abfassung des großräthlichen Protokolles
vom 6. Juni l. J., wonach ein Antrag auf Streichung des Pas
sus im . 1 des eben citirten Gesetzes, lautend: "beziehungsweise
auf die in Cirkulation gesetzte und für diese disponible Noten,"
abgelehnt worden, ist bei Publikation des fraglichen Gesetzes am
22. Juni abhin der eben ausgehobene Passus in . 1 des Ge
setzes stehen gelassen und aufgenommen worden. Der Passus ist
zu streichen und der . 1 des Gesetzes soll daher im ersten Satze
einfach so lauten: " . 1. Privatbanken, welche auf dem Gebiete
des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den
ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere
Steuer von 1 % der Emissionssumme zu entrichten."
Am 27. Juli beschloß der Regierungsrath, daß obiges Gesetz,
nachdem innert der verfassungsmäßigen Einspruchsfrist keine Be
gehren um Volksabstimmung darüber gestellt worden, mit dem
23. Juli in Kraft getreten sei, und verfügte dessen Aufnahme in
die Gesetzessammlung in der am 2. Juli 1877 bereinigten Fassung.
C. Rekurrenten behaupten nun, daß das vorbezeichnete Gesetz
zu Stande gekommen sei,
in formeller Hinsicht inkonstitutionell
und stellten daher beim Bundesgerichte das Gesuch, daß dasselbe
ungültig und kraftlos erklärt werde.
Zur Begründung führten sie an:
- Nach . 43 der Kantonsverfassung sei es der Große Rath,
der als oberste Behörde des Kantons die Gesetze erlasse und er
läutere und zwar unter Vorbehalt des verfassungsmäßigen Sou
verainetätsrechtes des Volkes. Und nach . 54 ibidem habe der
Regierungsrath unbedingt die Gesetze und Beschlüsse des Großen
Rathes zu vollziehen. Indem nun der Regierungsrath den un
heilbaren Widerspruch im Großrathsprotokoll von sich aus eigen
mächtig gelöst, habe er seine Kompetenz überschritten und die an
geführten Verfassungsbestimmungen verletzt.
- Nach . 108 der Kantonsverfassung sollen alle Gesetze dem
Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn
dieses 30 Tage nach der Bekanntmachung des Gesetzes von 6000
stimmfähigen Bürgern verlangt werde. Diese Fundamentalbestim
mung über die in . 43 der Kantonsverfassung ausdrücklich vor
behaltenen verfassungsmäßigen Souverainetätsrechte des Volkes
sei hier gröblich verletzt worden.
a. Vor Allem fehle ein vom Großen Rathe erlassenes Gesetz,
indem sich aus dem Protokolle des Großen Rathes gar nicht er
mitteln lasse, ob derselbe den
fraglichen Passus in's Gesetz habe
aufnehmen wollen oder nicht.
Das, was der Einspruchsfrist un
terstellt worden, sei kein vom Großen Rathe erlassenes Gesetz,
sondern beruhe auf einer willkürlichen und eigenmächtigen Sup
position des Regierungsrathes.
b. Das am 22. Juni 1877 publizirte Gesetz habe die 30tä
gige Einspruchsfrist nicht passirt, weil es am 2. resp. 6. Juli
als irrthümlich revozirt und berichtigt worden sei.
c. Auch das am 6. Juli publizirte Gesetz habe jene Einspruchs
frist nicht passirt, weil zwischen dem 6. Juli und 22. Juli keine
30 Tage liegen.
Es liege daher die Gewißheit vor, daß das souveräne Volk
seine verfassungsmäßigen Rechte auf gesetzgeberische Mitwirkung
nicht habe üben können, und fehle im Weitern die Gewißheit,
daß fragliches Gesetz wirklich vom Großen Rathe so beschlossen
worden sei, wie es jetzt vorliege. Dieser Mangel lasse sich auf
keinem andern Wege heben, als daß der Große Rath nachhole,
was er bis jetzt versäumt habe, nämlich seinen gesetzgeberischen
Willen verständlich ausspreche, ein wirkliches Gesetz erlasse und
dasselbe alsdann der verfassungsmäßigen Einspruchsfrist von 30
Tagen unterstellen lasse.
D. Der Regierungsrath des Kantons St. Gallen trug auf
Abweisung der Beschwerde an, indem er auf dieselbe erwiderte:
Konstanter Uebung gemäß werden nach dem Schlusse einer je
den Versammlung des Großen Rathes die sämmtlichen Verhand
lungsprotokolle desselben von dem Vorstande der Staatskanzlei
dem Regierungsrathe vorgelegt, von diesem der Staatskanzlei die
Bereinigung der erlassenen Gesetze an der Hand der großräth
lichen Protokolle übertragen und danach die Promulgation der
Gesetze und allfälliger Beschlüsse des Großen Rathes angeordnet.
An Hand des Protokolles vom 6. Juni d. J. habe nun die Staats
kanzlei geglaubt, den mehrerwähnten Satz stehen lassen zu müs
sen, und sei daher das Gesetz am 22. Juni mit jenem Mittel
satze publizirt worden. Auf Reklamation eines Mitgliedes der
zur Vorprüfung jenes Gesetzes bestellten großräthlichen Kommis
sion habe sich der Regierungsrath durch die Staatskanzlei mit
dem Büreau des Großen Rathes, sowie mit den Berichterstat
tern der Kommission in's Vernehmen gesetzt und sei deren Aus
spruch einstimmig dahin gegangen, daß der Antrag auf Streichung
jenes Mittelsatzes am 6. Juni 1877 nicht abgelehnt, sondern an
genommen worden sei. Daher habe der Regierungsrath sofort
am 2. Juli d. J. die Berichtigung verfügt.
Von einer Verletzung des Art. 43 der Kantonsverfassung könne
sonach keine Rede sein. Um die Erläuterung eines Gesetzes habe es
einfach
sich überall nicht gehandelt, sondern der Regierungsrath
6. Juni
vor der Frage gestanden, ob der Protokolleintrag vom
d. J. auf einem Irrthume beruhe oder nicht. Diese Frage habe
der Regierungsrath bejaht in völliger Uebereinstimmung mit dem
noch in Funktion stehenden Büreau des Großen Rathes und den
beiden Berichterstattern der Mehrheit und der Minderheit der
betreffenden großräthlichen Kommission. Zu einer solchen Berich
tigung des vom großräthlichen Büreau selbst eingestandenen Irr
thums sei der Regierungsrath als vollziehende Behörde nicht bloß
befugt, sondern verpflichtet gewesen. Aus den gleichen Gründen
könne auch von einem Einbruch in Art. 54 der Kantonsverfas
sung keine Rede sein. Die nach Art. 108 der Kantonsverfassung
vorgesehene Zeitfrist von 30 Tagen, innert welcher über das frag
liche Gesetz die Volksabstimmung hätte verlangt werden können,
sei vom 22. Juni bis 22. Juli eingehalten worden, ohne daß sich
eine Stimme gegen das Gesetz erhoben habe. Der Regierungs
rath habe daher am 27. Juli erklären können, daß das Gesetz
am 23. gleichen Monates in Kraft getreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Wie die Regierung des Kantons St. Gallen in ihrer Ver
nehmlassung richtig bemerkt, hat dieselbe durch ihre Schlußnahme
vom 2. Juli d. J. weder eine Aenderung noch eine Erläuterung
des vom Großen Rathe erlassenen Gesetzes betreffend die Besteue
rung der Banknoten vorgenommen, sondern lediglich den Wort
laut desselben gestützt auf die Protokolle des Großen Rathes be
hufs der Vollziehung festgestellt. Dazu hat der Regierungsrath
sowohl das Büreau des Kantonsrathes als die beiden Bericht
erstatter dieser Behörde zugezogen und deren einstimmige Zustim
mung erhalten. Der so festgestellte Wortlaut entspricht auch voll
ständig dem am Schlusse des Großrathsprotokolles vom 6. Juni
als Ergebniß der Abstimmung aufgeführten Texte, während der
am 22. Juni d. J. publizirte Gesetzestext wegen eines die Ab
stimmung über gestellte Abänderungsanträge beschlagenden Schreib
fehlers von demselben abgewichen hatte. Daß nun der Regierungs
rath nach der st. gallischen Verfassung nicht kompetent gewesen
sei, in Verbindung mit dem Büreau des Großen Rathes die Be
richtigung jenes Schreibfehlers vorzunehmen, ist aus den Bestim
mungen dieser Verfassung nicht zu entnehmen und jedenfalls ist
soviel sicher, daß dieses Vorgehen nicht gegen die von den Re
kurrenten angerufenen Art. 43 und 54 ibidem verstößt.
- Wohl aber erscheint der Art. 108 der st. gallischen Verfas
sung, wie derselbe nach dem Gesetze vom 12. September 1875
lautet, verletzt. Nach dieser Verfassungsbestimmung sollen näm
lich alle Gesetze dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vor
gelegt werden, wenn dies 30 Tage nach der Bekanntmachung des
Gesetzes von 6000 stimmfähigen Bürgern verlangt wird, und
nun bedarf es wohl keiner nähern Ausführung, daß die gehörige
Beobachtung dieser Vorschrift erfordert, daß ein Gesetz erst dann
bekannt gemacht und die Frist zur Ergreifung des Referendums
angesetzt werde, wenn der Wortlaut desselben definitiv feststeht,
mit anderen Worten, daß jeder Bürger ein Recht darauf hat,
daß ihm nach der Publikation des seinem wesentlichen Inhalte
nach definitiv festgestellten Gesetzes eine Frist von 30 Tagen ein
geräumt werde, um das Begehren der Volksabstimmung zu stel
len. Im vorliegenden Falle weicht nun aber der Wortlaut des
Gesetzes betreffend die Besteuerung der Banknoten, wie derselbe
durch den regierungsräthlichen Beschluß vom 2./6. Juli d. J. an
genommen worden, nicht unwesentlich von dem am 22. Juni d.
J. publizirten Gesetzestexte ab, und hätte daher die Referendums
frist damals neu angesetzt, resp. bis zum 5. August d. J. erstreckt
werden sollen. Indem die Regierung diese neue Frist nicht an
setzte, sondern am 27. Juli d. J. das erwähnte Gesetz als am
22. Juli in Kraft getreten erklärte, hat sie sich eine Verletzung
des erwähnten Art. 108 der st. gallischen Kantonsverfassung zu
Schulden kommen lassen und muß daher ihr Beschluß aufgeho
ben werden.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde ist begründet und daher der Beschluß des st.
gallischen Regierungsrathes vom 27. Juli d. J., durch welchen
das Gesetz betreffend Besteuerung der Banknoten in Kraft erklärt
worden, aufgehoben.
