Timing of new cantonal law after popular voteGenerato dall'IA

73. Arteil vom 20. September 1906 in Sachen Eußlin gegen Regierungsrat Thurgau. Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs, Art. 178 Ziff. 2 0G. Anwendung eines neuen, angeblich noch nicht in Kraft getretenen Wirtschaftsgesetzes anstatt des alten Gesetzes. Thurg. Wirtschafts gesetz vom 20. Mai 1906, Art. 36; Art. 39 Ziff. 2 thurg. KV. Formelle und materielle Rechtskraft der Gesetze. A. Am 14. Mai 1906 wurde über Jakob Enßlin, Wirt zum Döbeli in Emmishofen, der Konkurs eröffnet. Die Wirtschaft wurde von der Konkursverwaltung einstweilen weitergeführt, wo bei der Sohn Jean Enßlin behülflich war. Unterm 18. Mai bewarb sich Bierbrauer Billwiller in St. Gallen, dem die letzte Hypothek auf der Liegenschaft zum Döbeli zustand, beim Ge meinderat Emmishofen für sich, eventuell den Sohn Enßlin, um ein neues Wirtschaftspatent auf der genannten Liegenschaft. Die durch das Wirtschaftsgesetz von 1880 verlangten Belege wurden bis zum 23. Mai beigebracht. Am 20. Mai 1906 wurde im Kanton Thurgau durch Volksabstimmung ein neues Wirtschafts

gesetz angenommen, dessen 39 lautet: Vorstehendes Gesetz tritt nach Annahme durch das Volk sofort in Kraft und wird durch den Regierungsrat in Vollzug gesetzt. Gleichzeitig werden alle diesem Gesetze widersprechenden Bestimmungen aufgehoben Das Resultat der Volksabstimmung wurde im Amtsblatt vom 26. Mai, das am 27. Mai in Emmishofen zur Verteilung kam, publiziert. Die regierungsrätliche Vollziehungsverordnung zum neuen Wirtschaftsgesetz ist erst am 2. Juli 1906 erlassen worden. Am 26. Mai wies der Gemeinderat Emmishofen, indem er zu gleich die Schließung der Wirtschaft verfügte, das Patentgesuch des Billwiller ab, gestützt auf eine Bestimmung des neuen Wirt schaftsgesetzes (sogen. Bedürfnisartikel), wonach die Zahl der Wirtschaften in einem gewissen Verhältnis zur Einwohnerschaft einer Ortschaft stehen muß, welches Verhältnis für Emmishofen bereits überschritten war. Aus demselben Grunde wurde auch vom Regierungsrat unterm 30. Juni 1906 ein von Billwiller gegen den gemeinderätlichen Beschluß ergriffener Rekurs abgewiesen. In der Begründung seines Entscheides führt der Regierungsrat aus, daß mit der Konkurseröffnung über den Vater Enßlin dessen Wirtschaftspatent erloschen sei, da das Wirtschaftsrecht sowohl nach dem alten, wie auch nach dem neuen Wirtschaftsgesetz durch den Besitz des Aktivbürgerrechts bedingt sei. Die Fortführung der Wirtschaft sei daher unzulässig gewesen und es sei deswegen auch eine Buße gegen die Konkursverwaltung ausgesprochen worden. Rechtlich sei daher der Betriebsunterbruch, der tatsächlich erst am 26. Mai stattgefunden habe, auf den 14. Mai zurück zu datieren und es müsse, weil ein Betriebsunterbruch eingetreten sei, die rtschaft zum Döbeli sowohl nach den Grundsätzen des alten wie auch nach denjenigen des neuen Gesetzes als neue erklärt werden, und es könne deshalb nach dem zur Anwendung kommen den neuen Gesetz ein Patent nicht mehr erteilt werden. Der Fall hätte nur dann nach dem alten Gesetz, das keinen Bedürfnis artikel hatte, behandelt werden können, wenn das Gesuch samt den nötigen Ausweisen noch unter dem alten Gesetz, d. h. vor der Annahme des neuen durch Volksabstimmung vom 20. Mai, eingereicht worden wäre; das sei aber nicht der Fall gewesen, da Billwiller und Enßlin, Sohn, die Niederlassungsbewilligung in Emmishofen, die eine Voraussetzung der Patenterteilung wesen sei, erst am 23. Mai erhalten hätten. Weiterhin wird be merkt, daß die Rekurrenten auch nicht eine Ausnahmebestimmung des neuen Gesetzes, wonach trotz Betriebseinstellung eine Wirt schaft nicht als neue behandelt wird, in Anspruch nehmen könnten. B. Gegen den regierungsrätlichen Entscheid haben die Kon kursverwaltung des Jakob Enßlin und Jean Enßlin, Sohn, den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung ergriffen. In der Begründung wird ausgeführt: Die Annahme des Regierungsrates, daß das Wirtschaftspatent des Jakob Enßlin mit dem Konkursausbruch erloschen sei, sei unzutreffend, da nach thurgauischer Praxis Enßlin mit der Kon kurseröffnung des Aktivbürgerrechts nicht verlustig gegangen sei. Die Hauptfrage sei aber die, ob der Regierungsrat das neue Wirtschaftsgesetz auf den vorliegenden Fall habe anwenden dürfen. Das sei deshalb zu verneinen und der angefochtene Entscheid aus diesem Grunde zu kassieren, weil das neue Gesetz nicht mit der Annahme durch das Volk, sondern gemäß Art. 39 erst mit dem Erlaß der regierungsrätlichen Vollziehungsverordnung 2. Juli 1906 in Kraft getreten sei. Unter allen Umständen sei das neue Gesetz zur Zeit des maßgebenden Gemeinderatsbe schlusses noch nicht in Kraft gewesen; denn die amtliche Pro mulgation eines gesetzlichen Erlasses sei absolute Vorbedingung seiner Rechtskraft, und diese sei für Emmishofen erst am 27. Mai erfolgt, weil erst an diesem Tage das die Publikation des Ab stimmungsresultates enthaltende Amtsblatt vom 26. Mai nach Emmishofen gelangt sei. Eventuell müsse der Übergang zum neuen Gesetz doch so gehandhabt werden, daß man mit dem alten Wirtschaftsjahr rechne; dieses Wirtschaftsjahr gehe aber nach dem Wortlaut des Patentes von Jakob Enßlin vom 1. August bis 31. Juli. Veränderungen vor dem 31. Juli 1906 seien also noch durch das alte Gesetz beherrscht. Da der Regierungsrat ein noch nicht rechtskräftiges Gesetz auf die Rekurrenten angewendet habe, liege in seinem Vorgehen Willkür, sowie ein Übergriff der vollziehenden Gewalt in das Gebiet der Gesetzgebung. Ganz even tuell wird in der Rekursschrift eine willkürliche Anwendung des neuen Wirtschaftsgesetzes behauptet, indem gemäß einer Ausnahme AS 32 1 1906

bestimmung dieses Gesetzes das Patent nicht hätte verweigert werden dürfen. Endlich wird berichtet, daß die Rekurrenten zu gleich beim Bundesrat Beschwerde wegen Verletzung der Handels und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) gegen den angefochtenen Ent scheid des Regierungsrates eingereicht hätten. C. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat auf Ab weisung des Rekurses angetragen und zum Beschwerdepunkt, die Anwendung des neuen Wirtschaftsgesetzes auf die Rekurrenten sei unzulässig gewesen, bemerkt: Das neue Wirtschaftsgesetz vom 12. März 1906 sei laut 39 desselben sofort nach seiner An nahme durch das Volk, nicht etwa erst mit dem unbenutzten Ab lauf der Frist für Einsprachen gegen die Abstimmung oder mit der Veröffentlichung der Vollziehungsverordnung in Kraft getreten. Der Vollzug, von dem in 39 des Gesetzes die Rede sei, bestehe nicht in einem einmaligen vorübergehenden Akt, sondern in der Gesamtheit der Maßnahmen, welche zur Handhabung oder Vollziehung des Gesetzes nötig seien (zu vergl. 39 Ziff. 2 KV), und welche nicht nur in dem Erlaß allgemein verbindlicher Vorschriften, sondern auch in der mit der Entscheidung einzelner spezieller Streitfälle (Rekurse) verbundenen Rechtssprechung zum Ausdruck gelangten. D. Über die Frage der Kompetenz und der Priorität in der Behandlung des Rekurses hat zwischen dem Bundesrat und dem Bundesgericht ein Meinungsaustausch stattgefunden. Hiebei ergab sich Übereinstimmung darüber, daß nur der Beschwerdepunkt, die thurgauischen Behörden hätten auf die Rekurrenten das alte Wirt schaftsgesetz anwenden sollen, in die Kompetenz des Bundesge richtes, alle übrigen Beschwerdepunkte aber, als die Anwendung von Art. 31 BV betreffend, in die Kompetenz des Bundesrates fallen, und daß dem Bundesgericht gemäß der präjudiziellen Be deutung des von ihm zu entscheidenden Beschwerdepunktes die Priorität zur Behandlung der Angelegenheit zukommt. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Der Rekurrent Jean Enßlin, Sohn, war vor den kanto nalen Behörden Bewerber um ein Wirtschaftspatent. Seine Le gitimation, den sein Patentgesuch abweisenden Entscheid des Re gierungsrates im Wege des staatsrechtlichen Rekurses anzufechten, kann daher nicht in Zweifel gezogen werden. Ob daneben auch die Konkursmasse des Jakob Enßlin zur Beschwerde legitimiert ist, mag, da ohnehin auf den Rekurs einzutreten ist, dahingestellt bleiben.
2. In Übereinstimmung mit dem Bundesrat ist die Kompetenz des Bundesgerichtes hinsichtlich des Beschwerdepunktes, der Re gierungsrat habe vorliegend in verfassungswidriger Weise das neue kantonale Wirtschaftsgesetz statt das alte Gesetz angewendet, zu bejahen; denn diese Beschwerde formaler Natur, die sich auf Art. 4 BV und auf die KV stützt, ist von der speziellen Materie, welche der Rekurs beschlägt, unabhängig und kann deshalb sehr wohl getrennt von dem an den Bundesrat gerichteten Rekurs wegen Verletzung der Handels und Gewerbefreiheit erledigt werden. Da gegen hängen die übrigen Beschwerdepunkte willkürliche An wendung des kantonalen Wirtschaftsrechtes materiell mit der zuletzt genannten Beschwerde zusammen und entziehen sich deshalb der Zuständigkeit des Bundesgerichtes (vergl. AS 28 1 S. 347 f.
3. Es steht fest, daß das neue thurgauische Wirtschaftsgesetz in der Volksabstimmung vom 20. Mai 1906 angenommen wurde, daß das Gesuch um Erteilung eines Wirtschaftspatentes für die Wirtschaft zum Döbeli zwar zwei Tage vorher, am 18. Mai, beim Gemeinderat gestellt wurde, daß aber die gesetzlichen Requi site in der Person der Patentbewerber erst nachher, am 23. Mai, erfüllt waren, daß am Tage der gemeinderätlichen Entscheidung
4. Mai das Abstimmungsergebnis im kantonalen Amts blatt publiziert wurde und daß die betreffende Nummer des Amts blattes am folgenden Tage, 27. Mai, in Emmishofen zur Ver teilung gelangte. Nun bestimmt Art. 39 KV von Thurgau in Ziff. 2, daß der Regierungsrat rechtzeitig die in Kraft erwach senen Gesetze und Beschlüsse veröffentlicht und für deren Voll ziehung sorgt. Wenn auch angesichts der Einrichtung des obli gatorischen Referendums (Art. 4 KV) nicht klar ersichtlich ist, was man hier unter Veröffentlichung der Gesetze zu verstehen hat, ob die Publikation des Abstimmungsresultates in Verbindung mit der vor der Abstimmung stattfindenden Verkündigung der Gesetzesvorlage, oder die Aufnahme des Gesetzes in die kantonale Gesetzessammlung, so erhellt doch aus der angeführten Verfassungs

norm mit aller Deutlichkeit, daß die Veröffentlichung nach thur gauischem Staatsrecht keine verfassungsmäßige Voraussetzung für das Zustandekommen eines Gesetzes ist, da ja der Regierungsrat die bereits in Kraft erwachsenen Gesetze zu veröffentlichen hat. Hierüber ist im Hinblick auf den unzweideutigen Wortlaut der Verfassung ein Zweifel nicht möglich, und es erscheint darnach und mangels jeder anderweitigen bezüglichen Vorschrift in der Verfassung speziell auch als ausgeschlossen, daß der offi ziellen Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses jene Bedeut ung zukommen würde. Ist aber die Publikation kein Erfordernis der formellen Rechtskraft eines Gesetzes, so muß diese notwendiger weise schon mit dessen Annahme in der Volksabstimmung ein reten. Somit hat das neue thurgauische Wirtschaftsgesetz am 20. Mai 1906 und nicht später formelle Gesetzeskraft erlangt. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß der Gemeinderat Emmishofen am 26. Mai auf den vorliegenden Fall das neue Gesetz anwenden durfte. Denn von der formellen Rechtskraft eines Gesetzes ist die materielle Rechtskraft, d. h. dessen materielle Wirksamkeit zu unter scheiden, und es ist an sich denkbar, daß die letztere nicht schon mit der formellen Gesetzeskraft, sondern in einem spätern Zeit punkt beginnt. Dies ist aber nach positivem thurgauischem Staats recht jedenfalls nicht die Regel. Vielmehr ist aus dem bereits zi tierten Art. 39 Ziff. 2 der KV, der den Ausdruck: in Kraft erwachsene Gesetze im Sinne sowohl der formellen wie der mate riellen Rechtskraft gebraucht, zu schließen, daß die Gesetze im Zweifel und mangels einer abweichenden Normierung im einzelnen Gesetz sofort mit der formellen Rechtskraft auch materiell ver bindliche Kraft erhalten. Für das neue Wirtschaftsgesetz ist die Frage durch die Übergangsvorschrift des 39 wiederum in klarer, jeden Zweifel ausschließenden Weise gelöst, indem darin bestimmt ist, daß das Gesetz nach Annahme durch das Volk sofort in Kraft tritt und durch den Regierungsrat vollzogen wird. Das kann nur heißen, daß das Gesetz schon mit der Annahme in der Volksabstimmung und nicht mit einem andern spätern Moment, etwa der Publikation des Abstimmungsresultates, verbindlicher Kraft teilhaftig wird. Mit dem Vollzug des Gesetzes durch den Regierungsrat ist dabei offensichtlich dessen Ausführung und An in Kraft getreten ist, von der die materielle Gesetzeskraft daher nicht abhängen kann. Davon, daß das Wirtschaftsgesetz erst durch einen Akt des Regierungsrates, etwa eine Erklärung oder den Erlaß der Vollziehungsverordnung, in Kraft zu setzen war, kann also keine Rede fein. Die vom Regierungsrat am 2. Juli 1906 erlassene Vollziehungsverordnung enthält denn auch nichts, was einer solchen Auffassung als Stütze zu dienen vermöchte. Es gibt allerdings Gesetzesbestimmungen, die zu ihrer Ausführung gewisser Einrichtungen, z. B. eines neuen Beamtenorganismus, bedürfen, welche Einrichtungen vielleicht im Wege der Vollziehungs verordnung zu schaffen sind. Hier mag, auch wenn das Gesetz darüber schweigt, angenommen werden, daß die fraglichen Be stimmungen erst nachdem die erforderlichen Veranstaltungen durch die Vollziehungsbehörde ins Leben gerufen sind, in Kraft treten. sich vorliegend nicht. Allein um solche Vorschriften handelt es Der Inhalt der Bestimmungen des neuen Wirtschaftsgesetzes, auf denen der Beschluß des Gemeinderates Emmishofen und auch der angefochtene Entscheid des Regierungsrates beruhen, ist derart, daß sie von den Behörden ohne weiteres und ohne daß noch be gewesen wären, zur sondere Vollziehungsvorschriften notwendig Anwendung gebracht werden konnten. Vollends unhaltbar und keiner weitern Widerlegung bedürftig ist endlich der Standpunkt der Rekursschrift, daß das neue Gesetz erst nach Ablauf des sogenannten Wirtschaftsjahres, d. h. der Periode, für welche, wie es scheint, die früheren Patente erteilt waren, habe in Kraft treten können. 4. Aus diesen Ausführungen folgt, daß das neue thurgauische Wirtschaftsgesetz mit der Volksabstimmung vom 20. Mai nicht nur formell verfassungsmäßig zu Stande gekommen ist, sondern auch materiell verbindliche Kraft erlangt hat. Es kann deshalb keine Verfassungswidrigkeit darin liegen, daß das neue Gesetz am 26. Mai auf einen Patentbewerber angewendet worden ist, in dessen Person die gesetzlichen Requisite erst nach dem 20. Mai erfüllt waren, also auf einen Tatbestand, der erst unter der Herrschaft des neuen Gesetzes gegeben war. Angesichts der Natur der anzuwendenden Bestimmungen (sog. Bedürfnisartikel) könnte

man sich sogar fragen, ob der Gemeinderat Emmishofen nicht befugt gewesen wäre, auch ein vor dem 20. Mai eingegangenes und vollständig gewordenes Patentgesuch nach dem neuen Gesetz zu beurteilen, insofern das Gesuch gemäß ordnungsmäßigem Ge schäftsgang erst nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes zur Be handlung kam. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wegen verfassungswidriger Anwendung des neuen Wirtschaftsgesetzes an Stelle des alten wird abgewiesen. Im übrigen wird auf den Rekurs nicht eingetreten.