Art. 92 EntG. 1. Zu den "Kanzleigebühren", wie sie für den Eigentumsübergang infolge Enteignung einzig erhoben werden dürfen, sind nicht die Handänderungsgebühren zu rechnen, die die Kantone gemäss Art. 954 ZGB für sich erheben können, sondern nur die eigentlichen Kanzleigebühren (Erw. 1). 2. Begriff der einfachen Kanzleigebühr; welche Schranken sind ihr gezogen? (Erw. 2).
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Ritenuto in fatto:
A.- All'inizio del 1956, le Officine Idroelettriche di Blenio SA avviavano la procedura d'espropriazione per ottenere dal patriziato di Biasca i terreni necessari alla costruzione di una centrale idroelettrica. Il 3 maggio 1956, esse conseguivano l'anticipata immissione in possesso conformemente all'art. 76 LEspr. Al momento della chiusura della procedura di espropriazione nel marzo 1957, l'Ufficio del registro fondiario del distretto di Riviera stimava, agli effetti della tassa dovuta per l'iscrizione del trapasso dei terreni a registro fondiario, il valore del terreno espropriato in 166 097 fr. e quello delle costruzioni eseguite dalla Blenio SA sul terreno medesimo, in 579 600 fr.
Fondandosi sulla somma di questi due valori e in applicazione dell'art. 11 del decreto legislativo ticinese che stabilisce la tariffa per le operazioni nel registro fondiario, l'Ufficio determinava in 8202 fr. 70, pari a 1,1 per cento di 745 697 fr. (166 097 + 579 600), l'ammontare della tassa quale sarebbe stata dovuta in caso di compra-vendita a titolo privato. Per tener conto dell'art. 92 LEspr., secondo cui per il trasferimento della proprietà in seguito a espropriazione possono essere riscosse soltanto "tasse di cancelleria", l'Ufficio riduceva detta tassa della metà, a 4101 fr. 35. A questo importo aggiungeva, per spese e marche di bollo, 32 fr. 15, cosicchè la tassa complessiva risultò di 4135 fr. 50.
B.- Contestata dalla Blenio SA, la tassazione era confermata dal Dipartimento di giustizia e polizia quale autorità di ricorso in materia di tasse di registro fondiario, con decisione del 4 aprile 1958. Il Dipartimento considerò in sostanza che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la tassa ticinese di mutazione costituisce una contribuzione mista, ha cioè per metà il carattere di un'imposta e per l'altra metà quello di una tassa vera e propria, cioè di un "contributo imposto al privato per una specifica operazione che questi richiede allo Stato". Nella fattispecie, l'ufficio del registro si era limitato a esigere la metà della tassa che non ha il carattere d'imposta ma è una semplice controprestazione dovuta per l'iscrizione a registro fondiario, cosicchè l'art. 92 LEspr. vietante la riscossione di imposte di mutazione per il trasferimento della proprietà in seguito a espropriazione non era certamente violato. Conformemente alle conclusioni cui era giunto il Dipartimento federale di giustizia e polizia in un suo parere non impegnativo rilasciato nel settembre 1957 all'autorità giudicante, questa escluse in particolare, nella sua decisione, che per "tassa di cancelleria" nel senso dell'art. 92 LEspr. dovessero essere intese delle semplici tasse di scritturazione. Il testo francese di tale disposto confermava al contrario che vietata era unicamente la riscossione di "droits de mutation" e cioè di un'imposta, non della tassa di mutazione vera e propria. Per il rimanente, la tassa doveva evidentemente essere computata anche sul valore delle costruzioni, giacchè "le costruzioni che il futuro acquirente fa su un terreno non ancora suo appartengono per legge al proprietario del terreno (art. 671 CC)".
C.- La Blenio SA ha interposto in tempo utile un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, chiedendo che, annullata la decisione impugnata, per il trapasso del terreno sia riscossa una semplice "tassa di cancelleria non eccedente 1/10 della tariffa su 166 097 fr." (pari al valore del solo terreno) e che nessuna tassa sia riscossa "sui 579 600 fr. corrispondenti alle opere eseguite dopo l'anticipata immissione in possesso dei fondi e prima del trapasso". A sostegno delle sue conclusioni, essa adduce avantutto che la decisione impugnata viola la nozione di "tassa di cancelleria" a'sensi dell'art. 92 LEspr., tanto più che, nel Ticino, anche la metà della contribuzione mista definita tassa amministrativa dal Tribunale federale "va oltre il valore della prestazione statale, per costituire un compenso per tutto il servizio del registro fondiario". La ricorrente sostiene in secondo luogo che, comunque, la riscossione della tassa anche sul valore delle costruzioni "toglierebbe ogni significato all'anticipata immissione in possesso, rendendola vana a motivo degli aggravi imposti al momento del trapasso".
D.- Nelle sue osservazioni, il Dipartimento cantonale di giustizia e polizia conclude per la reiezione integrale del gravame.
Il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) propone invece che il ricorso sia accolto nella misura in cui la tassa d'iscrizione è stata riscossa anche sul valore delle costruzioni, in sostanza perchè sarebbe altrimenti reso abusivamente difficile l'istituto dell'immissione anticipata nel possesso.
Considerando in diritto:
A questo proposito, occorre avantutto costatare che il testo letterale dell'art. 92 LEspr. non è identico nelle tre versioni ufficiali. Mentre il testo italiano distingue fra le "tasse di mutazione" vietate e le "tasse di cancelleria" permesse, i testi francese e tedesco distinguono tra "droits de mutation" risp. "Handänderungssteuern", da una parte, e "émoluments de chancellerie" risp. "Kanzleigebühren", d'altra parte. Se dalla contrapposizione, nella versione italiana, delle tasse di mutazione alle tasse di cancelleria si dovrebbe dedurre che in materia d'espropriazione la legge ha effettivamente inteso escludere ogni tassa che non fosse la retribuzione concreta di una pura attività di cancelleria, la contrapposizione, nei testi francese e tedesco, dei diritti (imposte) di mutazione alle tasse di cancelleria non giustifica necessariamente la medesima conclusione, sembra al contrario indicare che solo la riscossione d'imposte sarebbe stata esclusa in modo assoluto.
In queste circostanze, nessuna conclusione definitiva, in favore dell'una o dell'altra tesi, potrebbe essere tratta dal testo letterale dell'art. 92 LEspr. già a motivo delle versioni divergenti. Aggiungasi che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il solo testo letterale di una disposizione legale non è comunque decisivo per l'interpretazione che le dev'essere data. In altre parole, il testo letterale può subire un'interpretazione estensiva o restrittiva, semprechè la genesi della legge, i principi fondamentali su cui questa poggia, gli scopi perseguiti e i nessi con altre leggi giustifichino un'interpretazione siffatta (RU 80 II 316).
Se è debitamente tenuto conto, in concreto, di questi vari fattori d'interpretazione, bisogna convenire che l'art. 92 LEspr. non ha inteso permettere la riscossione di "tasse di cancelleria" che andassero oltre la controprestazione concreta per l'attività esplicata, all'atto dell'iscrizione del trapasso, dall'ufficio del registro fondiario.
Già i principi fondamentali e gli scopi della legge federale sull'espropriazione giustificano tale conclusione. Infatti, il diritto d'espropriazione può essere conferito, a norma dell'art. 1 LEspr., soltanto per opere che tornano d'utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese ovvero per altri scopi di utilità pubblica riconosciuti da una legge federale. Spesso, l'esecuzione di tali opere è sussidiata dalla Confederazione medesima (art. 23 cp. 1 CF). Così stando le cose, la ratio legis dell'art. 92 LEspr. non può manifestamente essere di permettere ai Cantoni la riscossione di tasse elevate sul trapasso di terreni destinati all'esecuzione di un'opera che la procedura d'espropriazione e la concessione, in molti casi, di sussidi federali hanno voluto agevolare. In realtà, il disposto citato dev'essere interpretato nel senso che la tassa di cancelleria non deve equivalere a un'imposta, nè giuridicamente nè economicamente. Insomma, la tassa che può essere riscossa dev'essere una "tassa di cancelleria" e null'altro. Precisamente il testo italiano dell'art. 92 LEspr. esprime in modo chiaro tale concetto, cosicchè esso non può essere definito errato, ma giusto. L'opinione contraria, espressa dal DFGP nel suo parere del settembre 1957 e fatta propria dall'autorità cantonale, non può essere condivisa, malgrado il richiamo dell'art. 15 dell'ordinanza federale sulle tasse e le indennità da riscuotere nella procedura d'espropriazione, giusta il quale "le tasse da pagare per i provvedimenti di qualsiasi genere presi dall'ufficiale del registro fondiario in seguito all'espropriazione (...) sono determinati in base alle tariffe cantonali in materia di registro fondiario". Infatti, è evidente che quest'ordinanza non può disciplinare nulla che sostanzialmente sia in contrasto con la legge d'espropriazione, cosicchè il senso dell'art. 15 può solo essere che le tasse ammissibili in virtù della LEspr. non sono riscosse direttamente dalla Confederazione, ma dai Cantoni conformemente alle loro tariffe.
Anche la genesi della LEspr. sta a dimostrare che le tasse di cancelleria dell'art. 92 non includono le tasse di mutazione che i Cantoni possono per sè fissare in virtù dell'art. 954 CC. Al momento dell'emanazione della LEspr., che doveva sostituire la vecchia legge del 10 maggio 1850 la quale escludeva, per il trapasso della proprietà in seguito a espropriazione, ogni "imposta od emolumento" (art. 44), sia il Consiglio federale nel suo messaggio alle Camere sia queste nei loro dibattiti rilevarono che come per il passato nessun'imposta poteva essere riscossa mentre sarebbe stata ammissibile la riscossione di una tassa d'iscrizione, "semplice corrispettivo per l'attività richiesta all'ufficio del registro fondiario" (cfr. FF, ed. ted., 1926 II pag. 92 ad art. 87 del disegno di legge; Bollettino stenografico CN 1928, pag. 822). Nel disegno di legge, l'ammissibilità di tale tassa d'iscrizione non era invero menzionata esplicitamente, giacchè il Consiglio federale s'era limitato a sopprimere il divieto, precedentemente in vigore, di riscuoterla. Fu la Commissione del Consiglio degli Stati a proporre l'aggiunta: "possono soltanto essere riscosse delle tasse di cancelleria; nur Kanzleigebühren; seuls peuvent être perçus des émoluments de chancellerie" (cfr. Boll. sten. C.d.S. 1929, pag. 330). Se l'accento è posto sulla parola "cancelleria" (anzichè sull'apparente contrapposizione dei "droits" o "Steuern" agli "émoluments" o "Gebühren" delle versioni francese e tedesca) ed è debitamente valutata l'importanza di quel "soltanto" che si ritrova in tutti e tre i testi, non è chi non veda come la legge non volesse manifestamente autorizzare ogni e qualsiasi tassa d'iscrizione che ancora potesse essere ritenuta tale nel senso dell'art. 954 CC, ma solo la controprestazione, appunto, per l'attività richiesta all'ufficio del registro fondiario in concreto. Certo, il Consiglio federale aveva rilevato, nel suo messaggio, la difficoltà di distinguere in singoli casi tra "eigentlichen Gebühren und Steuern". Tale considerazione non può tuttavia significare che per tasse di cancelleria si debbano intendere anche le tasse di mutazione, già perchè - come è stato rilevato - le tasse di cancelleria sono state introdotte nella legge solo più tardi, su proposta del Consiglio degli Stati. Tenuto conto di questa circostanza, occorre al contrario riconoscere che l'aggiunta al testo primitivo di una seconda frase autorizzante esplicitamente solo la riscossione di tasse di cancelleria doveva equivalere a una limitazione anche del diritto di riscuotere tasse, che il Consiglio federale aveva ammesso tacitamente e genericamente, abrogando il divieto di massima che vi si riferiva nella legge precedentemente in vigore. Se HESS - Das Enteignungsrecht des Bundes, nota 2 ad art. 92 LEspr. - dice che per tasse di cancelleria s'intendono in primo luogo le tasse di mutazione stabilite dai Cantoni in virtù dell'art. 954 CC, gli è che misconosce precisamente la limitazione esplicita della LEspr. secondo cui possono essere riscosse soltanto tasse di cancelleria.
Contrariamente alle conclusioni della ricorrente, tale tassa potrà beninteso essere riscossa anche per l'iscrizione delle opere eseguite dopo l'anticipata immissione in possesso. Infatti, pure le maggiori spese e il maggiore lavoro cagionati dall'esame dell'iscrivibilità degli edifici a registro fondiario rappresentano spese e lavoro per i quali è dovuta una controprestazione concreta. Tale soluzione è senza dubbio conforme alla LEspr., dal momento che anche le spese derivanti dall'anticipata immissione nel possesso rientrano tra le spese d'esecuzione dell'espropriazione e queste vanno interamente a carico dell'espropriante (art. 114 cp. 1 LEspr.). Solo nel caso in cui fosse stata ammissibile una tassa di mutazione proporzionale al valore dei beni e progressiva, si sarebbe posta la questione - sollevata dalla ricorrente e dal DFGP - della conciliabilità con il diritto federale, segnatamente con l'art. 76 LEspr. che disciplina l'anticipata immissione nel possesso, di una tassa riscossa anche sulle costruzioni. Poichè la riscossione di una tassa di mutazione proporzionale e progressiva dev'essere esclusa di massima quando l'iscrizione è eseguita in virtù della LEspr., appare superfluo esaminare qui tale questione, come è superfluo esaminare la tesi dell'autorità cantonale secondo cui continuerebbe a essere applicabile, malgrado l'art. 76 LEspr., il principio che "superficies solo cedit" e, dunque, pure il valore delle opere sarebbe tassabile giusta l'art. 11 della tariffa cantonale.
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto. Di conseguenza, la decisione impugnata è annullata e la causa è rinviata all'autorità cantonale per la fissazione di una semplice tassa di cancelleria a norma dei considerandi.