Refusal of agricultural-zone derogation for residential conversionGenerato dall'IA

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1A.20/2005 /col

Arrêt du 4 août 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Rittener.

Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Philippe Juvet, avocat,

contre

Département de la gestion du territoire du canton
de Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel, intimé
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel,

Conseil communal de Gorgier-Chez-le-Bart,
2023 Gorgier, autorité intéressée.

Objet
refus de dérogation à l'affectation de la zone agricole,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 14 décembre 2004.

Faits:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 6326 du registre foncier de Gorgier, sise en zone agricole, au lieu-dit "Prise Braillard" et sur laquelle se trouve un bâtiment (n° 6213) comprenant une partie habitable et une partie rurale. En 1985, cette construction a subi des travaux de transformation qui ont augmenté la surface habitable de 50%, la portant à 294.35 m2. Le bâtiment n'a plus de vocation agricole depuis 1993, année au cours de laquelle les parents de A.________ ont abandonné l'exploitation agricole pour prendre leur retraite.
B.
Le 26 mai 2003, A.________ a présenté une demande de permis de construire et d'autorisation spéciale pour la transformation de la partie rurale en une habitation collective de 4 logements avec 6 garages enterrés et 6 places de stationnement. Ce projet créerait une surface habitable supplémentaire de 466.40 m2.
Par décision spéciale du 16 décembre 2003, le Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel (ci-après: le département) a refusé la dérogation à l'affectation de la zone agricole. Il a considéré que l'augmentation de la surface habitable excédait ce qui pourrait être admis en application de l'art. 24c LAT, qu'un changement complet d'affectation au sens de l'art. 24d al. 2 LAT n'était pas non plus envisageable, le bâtiment en cause n'ayant pas été reconnu digne d'être protégé et, enfin, que l'implantation de la transformation projetée en zone agricole n'était pas imposée par sa destination au sens de l'art. 24 LAT.
C.
Le 20 janvier 2004, A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif cantonal, faisant valoir, en substance, qu'une dérogation aurait dû lui être délivrée en application de l'art. 24d al. 1 LAT, que les exigences de l'art. 39 OAT étaient satisfaites, que la transformation projetée aurait dû bénéficier d'une autorisation en application de l'art. 24c LAT et qu'il était victime d'une inégalité de traitement. Le Tribunal administratif a rejeté ce recours par arrêt du 14 décembre 2004, considérant qu'une dérogation ne pouvait pas être octroyée sur la base des dispositions invoquées.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de lui octroyer une autorisation exceptionnelle en vertu des art. 24 ss LAT, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Il se plaint d'une violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), d'arbitraire (art. 9 Cst.), d'atteinte au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), ainsi que de violations des art. 24c et 24d LAT et 39 OAT. Il demande l'édition de divers dossiers par le département et sollicite une inspection locale.
Le département cantonal et l'Office fédéral du développement territorial se sont déterminés et concluent au rejet du recours. Le Tribunal administratif conclut également au rejet du recours. A.________ a présenté des observations au sujet de ces déterminations. Le Conseil communal de Gorgier-Chez-le-Bart ne s'est pas déterminé.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 137 consid. 1 p. 140; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 34 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700], le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. L'arrêt attaqué, qui confirme le refus d'une dérogation pour la transformation d'un bâtiment en zone agricole, est fondé précisément sur ces dispositions. Le propriétaire foncier concerné a manifestement un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée; il a donc qualité pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ. Les autres conditions de recevabilité prévues aux art. 97 ss OJ étant remplies, il convient d'entrer en matière.
A.________ sollicite la mise en oeuvre d'une inspection locale. Cette mesure d'instruction ne se justifie cependant pas, vu la nature exclusivement juridique des questions litigieuses.
2.
Le recourant, qui prétend que son projet respecte les exigences majeures de l'aménagement du territoire, demande une dérogation fondée sur l'art. 24c al. 2 LAT.
2.1 L'art. 24c LAT s'applique aux constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone. D'après l'al. 2 de cette disposition, l'autorité compétente peut en autoriser la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré ou la reconstruction pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
L'art. 24c LAT ne s'applique en principe pas aux constructions qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la seule situation de fait, comme par exemple l'abandon de l'exploitation agricole (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001 p. 297). Ainsi, la possibilité de transformer des constructions et installations qui étaient utilisées à des fins agricoles au moment de la modification du droit et dont la destination agricole a été abandonnée ensuite ne s'apprécie en principe pas à la lumière de l'art. 24c LAT (Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, chapitre I, ch. 2.4.3, p. 43).
Quoi qu'il en soit, d'après l'art. 42 al. 1 OAT, une autorisation selon l'art. 24c LAT suppose que l'identité de la construction soit respectée pour l'essentiel; il n'en va en tout cas plus ainsi lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de 30%, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 42 al. 3 let. a OAT), ou lorsque cette surface - à l'intérieur ou à l'extérieur du volume bâti existant - est agrandie de plus de 100 m2 au total (art. 42 al. 3 let. b OAT). Est déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 42 al. 2 OAT).
2.2 En l'occurrence, la construction du recourant est devenue contraire à l'affectation de la zone à la suite de l'abandon de l'exploitation agricole en 1993, et non pas à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement. A cet égard, on ne voit pas en quoi la constatation de ce fait par l'autorité attaquée serait, comme l'affirme le recourant, arbitraire. L'art. 24c LAT n'est donc pas applicable en l'espèce.
Au demeurant, le projet du recourant augmenterait la surface habitable de 466.40 m2. Compte tenu de la première augmentation de 50% intervenue en 1985, la surface d'habitation initiale passerait donc d'environ 200 m2 à 760.75 m2, ce qui représente une augmentation de 560 m2 au total, soit de l'ordre de 280% - respectivement 140% si l'on considère que l'agrandissement à l'intérieur du volume bâti compte pour moitié. Les limites fixées par l'OAT sont donc très largement dépassées, de sorte qu'on ne saurait considérer que l'identité de la construction est respectée. Cette exigence majeure de l'aménagement du territoire n'étant pas satisfaite, une dérogation ne pourrait pas être accordée en application de l'art. 24c LAT.
3.
Estimant qu'il pouvait bénéficier d'une dérogation sur la base de l'art. 24d LAT, le recourant reproche au Tribunal administratif de n'avoir pas examiné son projet sous l'angle de cette disposition.
3.1 Aux termes de l'art. 24d al. 1 LAT, le droit cantonal peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. En vertu de l'alinéa 2, le droit cantonal peut également autoriser le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées, à condition que celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente et que leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière. Le canton de Neuchâtel a fait usage de cette possibilité, en désignant le Département de la gestion du territoire comme autorité compétente pour délivrer les autorisations prévues à l'art. 24d LAT (Arrêté du 17 octobre 2001 concernant l'application provisoire de la loi fédérale modifiant la loi sur l'aménagement du territoire [RS/NE 701.03]). En vertu de l'art. 3 al. 2 de l'arrêté du 17 octobre 2001, sont jugées dignes d'être protégées les constructions et installations ayant fait l'objet d'une mise à l'inventaire ou d'une mise sous protection selon la loi sur la protection des biens culturels du 27 mars 1995 (let. a) et dont les mesures de protection s'étendent à l'entier de l'objet (volume et façades; let. b).
S'agissant de la transformation de bâtiments agricoles à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture, l'art. 42a al. 2 OAT précise que des agrandissements peuvent être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT.
3.2 En l'espèce, le recourant ne peut pas bénéficier d'une autorisation sur la base de l'art. 24d al. 1 LAT. En effet, dès lors que son projet dépasse largement les limites fixées à l'art. 42 al. 3 let. b OAT (cf. supra consid. 3.2), il n'est pas conforme à l'art. 42a OAT.
Une autorisation ne peut pas non plus être délivrée sur la base de l'art. 24d al. 2 LAT, étant donné que le bâtiment en cause n'a pas été jugé digne de protection par l'autorité compétente, ce que le recourant ne conteste pas.
4.
Est également invoquée une violation de l'art. 39 OAT. Cette disposition donne la faculté aux cantons d'octroyer certaines dérogations dans les territoires à habitat traditionnellement dispersé qui sont désignés dans le plan directeur cantonal. Elle n'a pas d'effet contraignant pour les cantons et n'instaure aucun droit subjectif pour les propriétaires qui pourraient être concernés. Comme cela ressort de l'arrêt attaqué et de la détermination du département, le canton de Neuchâtel n'a pas encore désigné les territoires en question; c'est donc en vain que le recourant se prévaut de cette disposition.
Pour le surplus, l'implantation du projet du recourant hors de la zone à bâtir n'est à l'évidence pas imposée par sa destination. Une dérogation ne saurait donc lui être octroyée en application de l'art. 24 LAT.
5.
Enfin, le recourant invoque une violation de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.). Les droits constitutionnels font partie du droit fédéral susceptible d'être invoqué dans un recours de droit administratif, dans la mesure où le cas d'espèce ressortit matériellement à la juridiction administrative fédérale (art. 104 let. a OJ; ATF 123 II 88 consid. 1a/bb p. 92). Il convient donc d'entrer en matière sur ces griefs.
5.1 Une décision viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 123 I 1 consid. 6a p. 7).
L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue en principe pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention de continuer de manière générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82s. et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral n'est pas lié par une pratique cantonale contraire au droit fédéral, car il doit veiller à l'application correcte de ce droit (ATF 116 Ib 228 consid. 4 p. 234 s.).
5.2 En l'espèce, le recourant se réfère à diverses autorisations délivrées à des voisins, à savoir les cas B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________. Il ne conteste pas que ces autorisations ont toutes été délivrées avant l'entrée en vigueur de l'actuel art. 42 OAT le 1er septembre 2000. Dès lors que la législation a changé, la situation du recourant n'est pas semblable à celle de ses voisins; il n'y a donc pas de violation du principe de l'égalité de traitement. L'édition des dossiers relatifs à ces cas requise par le recourant est donc dénuée de pertinence et doit être refusée.
Seul le cas "X.________ SA" (concernant l'ancienne propriété E.________) pourrait être pertinent, dans la mesure où une autorisation de construire a été délivrée en 2004. Le recourant n'établit toutefois pas que cette autorisation concernait un changement d'affectation du genre et de l'ampleur de celui qu'implique son projet. Il ne conteste en tout cas pas les explications du département selon lesquelles le projet en question consistait en l'aménagement d'un local enterré devant servir de dépôt de matériel et de garages pour le logement existant, et non pas en l'aménagement de nouveaux logements. De plus, il affirme lui-même que ce projet porte sur une surface de 135 m2; il est dès lors sans commune mesure avec son propre projet. Par conséquent, les situations n'étant pas semblables, le grief tiré de l'égalité de traitement doit être rejeté.
5.3 Les dossiers dont le recourant demandait l'édition devant le Tribunal administratif étaient destinés à prouver une inégalité de traitement. Dès lors que le principe d'égalité de traitement n'est pas violé en l'espèce et que la production de ces dossiers n'était pas nécessaire pour le constater, ces moyens de preuve paraissaient d'emblée dénués de pertinence. Par conséquent, et quoi qu'en dise le recourant, c'est sans arbitraire que l'autorité attaquée a renoncé à administrer ces moyens de preuve. Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit donc également être rejeté. Pour les mêmes motifs, l'édition de ces dossiers devant le Tribunal fédéral est refusée.
6.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités intimées n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel ainsi qu'au Conseil communal de Gorgier-Chez-le-Bart et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 4 août 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: