{T 0/2}
1A.222/2004 /viz
1P.554/2004
Sentenza del 31 marzo 2005
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Nay, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
X.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Carlo Brusatori,
contro
Municipio di Arbedo-Castione, 6517 Arbedo,
Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, 6901 Lugano.
Oggetto
spese di esecuzione sostitutiva,
ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto
pubblico contro la sentenza emanata il 20 agosto 2004 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Con decisione dell'8 novembre 1996 il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, constatato che sui fondi part. n. xxx e yyy di Arbedo, di proprietà di X.________, e sui fondi part. n. aaa e bbb, di proprietà dello Stato, erano depositati numerosi veicoli inservibili, oltre a rottami e copertoni usati appartenenti a X.________, ha tra l'altro ordinato a questi di sgomberarli entro trenta giorni e di consegnarli a un centro di raccolta autorizzato. Poiché il ricorrente si era impegnato a costruire un capannone per svolgervi la sua attività e depositarvi il materiale oggetto dell'ordine dipartimentale, il termine di sgombero è poi stato prorogato sino al 30 novembre 1997.
B.
Dopo ulteriori atti procedurali che non occorre qui rievocare, il 17 aprile 2002 il Dipartimento del territorio ha diffidato inappellabilmente X.________ a sgomberare entro quindici giorni i veicoli, avvertendolo che in caso di inadempienza sarebbe stata ordinata con spese a relativo carico l'esecuzione d'ufficio. Essendo anche questo termine trascorso infruttuoso, con decisione del 10 aprile 2003, la Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio ha avvertito X.________ che a partire dal 5 maggio 2003 si sarebbe proceduto all'esecuzione sostitutiva dell'ordine 8 novembre 1996, invitandolo a spostare sulla particella n. yyy i veicoli ancora idonei alla circolazione.
C.
L'interessato ha impugnato questa risoluzione dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con decisione del 13 maggio 2003, ha dichiarato irricevibile il gravame siccome volto essenzialmente a rimettere in discussione l'ordine oggetto dell'esecuzione, ciò che non era più possibile in quella procedura. Adito da X.________, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il 3 settembre 2003 il ricorso, confermando sostanzialmente l'argomentazione del Governo. Con sentenza del 6 novembre 2003, il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile un ricorso presentato dall'interessato contro il giudizio dell'ultima istanza cantonale (causa 1P.604/2003).
D.
Previo avvertimento dell'interessato da parte della Divisione dell'ambiente, la ditta Y.________ SA di Giubiasco ha eseguito lo sgombero a partire dal 17 novembre 2003. Con decisione del 22 gennaio 2004, la Divisione dell'ambiente ha quindi accertato che le spese di esecuzione sostitutiva, corrispondenti alla fattura emessa dalla ditta incaricata, ammontavano a fr. 34'631.-- ed ha ordinato a X.________ di rifonderle allo Stato. Il Consiglio di Stato ha respinto, con risoluzione del 4 maggio 2004, un ricorso dell'interessato e confermato la decisione della Divisione dell'ambiente. Adito da X.________, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto, con sentenza del 20 agosto 2004, un ricorso contro la risoluzione governativa. Ha ritenuto superflue, e non le ha quindi assunte, le prove indicate dal ricorrente. Ha poi considerato insufficientemente motivata e comunque infondata l'eccezione di nullità dell'ordine di sgombero, respingendo pure le censure relative alle modalità di esecuzione dello sgombero, nonché al modo di classificare il materiale asportato.
E.
X.________ impugna la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo con un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di dichiararla nulla e subordinatamente di annullarla. Con entrambi i rimedi egli fa valere una violazione dell'uguaglianza giuridica, del divieto dell'arbitrio, del principio della buona fede, della garanzia della proprietà, della libertà economica e delle garanzie procedurali generali. Il ricorrente postula inoltre di essere ammesso al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
F.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. La Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio e il Municipio di Arbedo-Castione chiedono di respingere i ricorsi. Invitato a presentare eventuali osservazioni, l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio ha comunicato di condividere la decisione impugnata. Il ricorrente ha in seguito preso posizione sulle risposte delle Autorità e prodotto ulteriori documenti.
Con decreto presidenziale del 28 ottobre 2004 ai ricorsi è stato conferito l'effetto sospensivo.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 130 II 388 consid. 1, 306 consid. 1.1).
1.1 Il ricorrente presenta un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico dai contenuti praticamente identici. Per la natura sussidiaria del ricorso di diritto pubblico (art. 84 cpv. 2 OG), occorre innanzitutto esaminare se siano date le condizioni per l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 129 I 337 consid. 1.1 e rinvii).
Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata alcuna delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF 129 I 337 consid. 1.1 e rinvii). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile contro le decisioni cantonali fondate nel medesimo tempo sul diritto federale e su quello cantonale, in quanto sia in discussione la violazione di norme di diritto federale direttamente applicabili (DTF 128 I 46 consid. 1b/aa, 128 II 56 consid. 1a/aa e rinvii).
In concreto, i gravami sono diretti contro una decisione dell'ultima istanza cantonale che conferma la decisione della Divisione dell'ambiente di porre a carico del ricorrente le spese per lo sgombero di veicoli inservibili e rottami depositati, esternamente, sui fondi già citati. La Corte cantonale ha reso il suo giudizio fondandosi in prevalenza sull'art. 34 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm), per il quale l'Autorità amministrativa esegue le proprie decisioni (cpv. 1), e l'esecuzione forzata avviene segnatamente mediante esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligato (cpv. 3, lett. b). La Divisione dell'ambiente e il Dipartimento del territorio hanno tuttavia fondato l'ordine di sgombero, l'esecuzione sostitutiva e l'obbligo di rifusione allo Stato dei relativi costi essenzialmente sulla base della legge federale sulla protezione delle acque, del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), la rimozione delle carcasse essendo stata dettata soprattutto da ragioni di protezione dell'ambiente e delle acque. In particolare, l'art. 54 LPAc prevede esplicitamente che i costi di prevenzione e di riparazione dei danni siano accollati a chi li ha causati (cfr. anche l'analogo art. 59 LPAmb). La Corte cantonale ha del resto fondato la propria competenza sulla legge cantonale del 2 aprile 1975 di applicazione della previgente legge federale contro l'inquinamento delle acque, dell'8 ottobre 1971 (cfr. art. 124 lett. f), che all'art. 3 riprende in sostanza il principio dell'imposizione delle spese alla persona che ha causato l'evento dannoso o pericoloso. In tale ambito, il diritto cantonale non ha una portata autonoma rispetto all'art. 54 LPAc, direttamente applicabile, sicché in concreto è data solo la via del ricorso di diritto amministrativo (cfr. sentenza 1A.248/2002 del 17 marzo 2003, consid. 1.1, indicata in URP 2003, pag. 371 segg.).
1.2 Il ricorrente, che è stato obbligato a rifondere allo Stato le spese per l'esecuzione sostitutiva dello sgombero, ha un interesse degno di protezione all'annullamento della decisione impugnata ed è quindi legittimato a ricorrere (art. 103 lett. a OG).
1.3 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). L'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale se l'istanza inferiore, come nel caso, è un'autorità giudiziaria e i fatti non risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG; DTF 125 II 369 consid. 2d). Nell'ambito di questo rimedio possono essere giudicate anche le censure relative alla violazione di diritti costituzionali, che pure rientrano nella nozione di diritto federale ai sensi dell'art. 104 lett. a OG (DTF 126 II 300 consid. 1b, 121 II 39 consid. 2d/bb e rispettivi rinvii).
1.4 Nel ricorso di diritto amministrativo il ricorrente è comunque tenuto a presentare una chiara e precisa motivazione, con riferimento alla fattispecie cui si riferisce l'atto impugnato e alle tesi in esso contenute (cfr. art. 108 cpv. 2 OG; DTF 130 I 312 consid. 1.3.1 e riferimenti). Nell'ambito di questa procedura il ricorrente non è però più abilitato a rimettere in discussione l'ordine di sgombero originario, su cui sono basate le decisioni dell'esecuzione sostitutiva e di rifusione dei costi allo Stato. Né egli può in questa sede validamente contestare ulteriori precedenti decisioni definitive e cresciute in giudicato (art. 101 lett. c OG; DTF 119 Ib 492 consid. 3c/bb). Nella misura in cui il ricorrente critichi l'ordine di sgombero, insistendo segnatamente sulla pretesa utilizzabilità di taluni materiali come pezzi di ricambio, sul fatto che l'ubicazione della sua attività sarebbe conforme al piano regolatore e che non avrebbe mai causato inquinamenti, il ricorso è pertanto inammissibile. Né il gravame può essere esaminato nel merito laddove il ricorrente invochi genericamente una pretesa violazione di diritti costituzionali senza confrontarsi con l'oggetto del litigio, segnatamente con le argomentazioni esposte nel giudizio impugnato.
2.
2.1 Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale una violazione del diritto di essere sentito per non avere assunto le prove da lui richieste, che avrebbero tra l'altro permesso di accertare la mancata cernita del materiale e l'eliminazione di veicoli e pezzi di ricambio ancora utilizzabili.
2.2 Il diritto di essere sentito, che comprende la facoltà per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione, o perlomeno di potersi esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (DTF 126 I 15 consid. 2a/aa e rinvii), non impedisce di principio all'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio (DTF 124 I 208 consid. 4a, 122 II 464 consid. 4a).
2.3 La Corte cantonale ha motivato le ragioni per cui ha ritenuto superflue le prove addotte dal ricorrente, rilevando in particolare che l'entità e la natura dei materiali da rimuovere risultava con sufficiente chiarezza dalla documentazione fotografica agli atti, che un sopralluogo avrebbe permesso a quel momento unicamente di constatare l'avvenuto sgombero e che una perizia sullo stato del terreno non si giustificava alla luce della natura degli oggetti e della portata dell'ordine di rimozione. Premesso che il ricorrente non sostanzia un eventuale arbitrio nell'apprezzamento anticipato delle prove da parte della Corte cantonale, i mezzi probatori da lui indicati concernevano essenzialmente questioni, come la fondatezza e le modalità dello sgombero, già oggetto di decisioni anteriori definitive. D'altra parte, come rilevato nel giudizio impugnato, il ricorrente era stato esplicitamente invitato nelle decisioni dell'8 novembre 1996 e del 10 aprile 2003 a separare i veicoli che intendeva conservare ed avvertito che, in caso di mancata separazione, la scelta dei veicoli che avrebbero eventualmente potuto essere rimessi in circolazione sarebbe stata eseguita in forma sommaria dai funzionari della Sezione della circolazione. Non avendo il ricorrente dato seguito all'invito, la Corte cantonale ha ritenuto contrario al principio della buona fede sollevare in quella sede contestazioni sulle modalità della cernita. In tali circostanze, sulla base di tale argomentazione, l'audizione di testimoni riguardo allo svolgimento delle operazioni di sgombero poteva, senza con ciò incorrere nell'arbitrio, essere considerata irrilevante. In sostanza, essendo il litigio dinanzi all'ultima istanza cantonale circoscritto all'aspetto dei costi dell'esecuzione forzata, la decisione di rinunciare ad assumere ulteriori prove sulla base dell'apprezzamento anticipato della loro rilevanza non è certo manifestamente insostenibile. Considerata altresì la natura delle censure proponibili con il rimedio in esame (cfr. consid. 1.4), l'assunzione di ulteriori prove non si giustifica quindi nemmeno in questa sede (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d).
3.
3.1 Il ricorrente considera nulla sia la decisione di rifusione delle spese allo Stato sia la sentenza impugnata che la conferma. Ritiene inoltre gravemente viziato già l'ordine di sgombero dell'8 novembre 1996, adducendo ch'esso non sarebbe stato sorretto da accertamenti tecnici visto che una perizia da lui commissionata escluderebbe un inquinamento del suolo e delle acque. Premesso che con questa censura il ricorrente mette ancora in discussione il provvedimento alla base della decisione di rifusione delle spese, egli non espone difetti particolarmente gravi e manifesti, tali da fondare la nullità della procedura avviata nei suoi confronti, né si confronta con le argomentazioni addotte al proposito dalla Corte cantonale, che ha in concreto escluso un simile vizio (cfr. sentenza impugnata, consid. 3.1; cfr. inoltre, sulla nozione di nullità delle decisioni, DTF 130 III 430 consid. 3.3, 129 I 361 consid. 2.1, 122 I 97 consid. 3a/aa).
3.2 Il ricorrente ritiene in ogni modo la decisione impugnata lesiva del diritto, siccome le spese di cui è chiesto il rimborso non si riferirebbero all'oggetto dell'ordine di sgombero dell'8 novembre 1996, al quale era allegato uno specifico elenco dei veicoli inservibili da asportare. Sostiene che, poiché i veicoli elencati sarebbero stati a suo tempo rimossi, si imponeva di aggiornare la distinta, dando al ricorrente un'ulteriore possibilità di ricorso, prima di eventualmente procedere all'esecuzione forzata.
Contrariamente all'opinione del ricorrente, il fatto che le autovetture inservibili elencate nella distinta annessa all'ordine di sgombero sarebbero state nel frattempo rimosse non è decisivo, essendo le stesse comunque sostituite con altri veicoli dallo stato sostanzialmente analogo. La tesi del ricorrente implicherebbe infatti per l'autorità l'obbligo di notificargli una nuova decisione ogni qualvolta gli oggetti interessati dalla decisione di esecuzione fossero sostituiti da altri, ciò che equivarrebbe in pratica ad ostacolare un ripristino efficace della situazione conforme alla legge (cfr. sentenza 1A.248/2002 del 17 marzo 2003, citata, consid. 2.1). La decisione posta in esecuzione imponeva chiaramente al ricorrente di sgomberare tutti i veicoli inservibili unitamente ai rottami e ai copertoni usati e di consegnarli a un centro di raccolta autorizzato. Invitando il ricorrente a separare e a depositare in uno specifico luogo i veicoli che intendeva conservare, essa implicava d'altra parte il divieto di continuare a depositare indiscriminatamente altre carcasse e rottami sui fondi in questione. Inoltre, la decisione di sgombero, menzionando a piè di pagina il citato elenco, specificava che lo stesso si riferiva alla situazione esistente il 7 novembre 1996. Attribuendo in tali circostanze una valenza soltanto indicativa all'elenco dei singoli oggetti e ritenendo, a ragione, che il ricorrente avesse in ogni caso compreso la portata del provvedimento, la Corte cantonale non ha ecceduto o abusato del proprio potere di apprezzamento.
3.3 In considerazione di quanto esposto, non risulta quindi che l'esecuzione sostitutiva abbia oltrepassato il contenuto dell'ordine di sgombero, né che i costi esposti comprendano spese inutili, non giustificate dalle necessità di una corretta attuazione del provvedimento. Al proposito il ricorrente si limita del resto a criticare genericamente la quantità di materiale asportato e l'importo fatturato dalla ditta esecutrice. Premesso che in quest'ambito l'autorità beneficia di un ampio margine d'apprezzamento, che impone di stralciare unicamente le voci di spesa manifestamente inutili (DTF 102 Ib 203 consid. 6), il ricorrente né fornisce concreti elementi che permettano di ritenere inattendibili i quantitativi esposti né allega indicazioni e prove riguardo ai prezzi usualmente praticati da altre imprese del ramo. Risulta inoltre dagli atti che lo Stato ha deliberato i lavori di sgombero alla ditta Y.________ SA dopo averli messi a concorso.
4.
Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico è inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). La domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta siccome i gravami erano sin dall'inizio privi della possibilità di esito favorevole (art. 152 cpv. 1 OG; DTF 122 I 267 consid. 2b). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti nella procedura del ricorso di diritto amministrativo (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto pubblico è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto amministrativo è respinto.
3.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
4.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 4'000.-- è posta a carico del ricorrente.
5.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Arbedo-Castione, alla Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio.
Losanna, 31 marzo 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: