Building permit nullity and ex officio enforcement deniedGenerato dall'IA

1C_151/2022

Sentenza del 24 marzo 2022

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Merz,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dagli avv.ti Tuto Rossi e Damiano Salvini,
ricorrente,

contro

Municipio di Bellinzona, piazza Nosetto, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Licenza edilizia; esecuzione d'ufficio,

ricorso contro la sentenza emanata il 25 gennaio 2022 dal Tribunale cantonale amministrativo (52.2020.235).

Fatti:

A.

A.________ è proprietario di un fondo (xxx) ubicato nel Comune di Bellinzona, sezione di Giubiasco, situato a valle della Strada delle Vigere. Attualmente sulla particella si trova uno stabile residenziale con 11 appartamenti e un rustico, quasi interamente crollato, situato a ridosso della pubblica via. Con licenza del 26 giugno 2013 l'allora Municipio di Giubiasco aveva approvato la costruzione del citato stabile e autorizzato la "riattazione" del rustico, attribuito alla zona edificabile, concedendo una deroga al rispetto delle distanze visto che la sua volumetria e il suo aspetto generale restavano sostanzialmente inalterati. II 17 dicembre 2014, in occasione di un sopralluogo, l'Ufficio tecnico comunale ha accertato che il rustico era stato parzialmente demolito senza autorizzazione. Con risoluzione del 24 dicembre 2014, intitolata "avviso di contravvenzione", il Municipio ha posto A.________ in stato di contravvenzione per violazione formale della legge edilizia (dispositivo n. 1), assegnandogli un termine di 30 giorni per notificare a posteriori la demolizione del rustico (dispositivo n. 2), dichiarando decaduta per quest'ultimo la licenza edilizia del 2013 (dispositivo n. 3). Questa decisione non è stata impugnata.

B.

I l 24 settembre 2018 il Municipio di Bellinzona, nel frattempo subentrato a quello di Giubiasco, rilevata la sussistenza di una pericolosa situazione di instabilità stradale creatasi in seguito ai lavori di edificazione del fondo e alla demolizione del rustico, ha ordinato al proprietario di presentare entro 30 giorni una verifica statica e un progetto di ripristino della stabilità strutturale del muro in calcestruzzo di sostegno stradale, avvisandolo che, vista l'urgenza e la precarietà delle opere, in caso di inottemperanza sarebbe intervenuto d'ufficio senza ulteriori avvisi, addebitandogli i relativi costi. Anche questa decisione è rimasta incontestata. Dopo aver esperito un sopralluogo, l'8 novembre 2018 il Municipio ha fissato al proprietario un termine perentorio di 10 giorni per produrre una verifica statica, un progetto di ripristino della stabilità strutturale del muro e uno di ripristino del tratto di strada, precedentemente garantito dalla presenza del rustico, ribadendo che in caso contrario avrebbe eseguito d'ufficio le opere di rinforzo, addebitandogli i costi. Pure questa decisione non è stata impugnata. Il 4 dicembre 2018 l'allora patrocinatore del proprietario ha contestato l'urgenza di procedere a opere di risanamento. Il Comune gli ha comunicato che i lavori sarebbero iniziati al più tardi il 14 gennaio 2019. Con risoluzione del 22 marzo 2019 il Municipio, accertata l'inadempienza del proprietario, ha ordinato d'ufficio la posa di "gabbioni" in sasso e rete metallica, stimando i costi in circa fr. 20'000.-- (dispositivo n. 1). Ha inoltre concesso al proprietario la facoltà di inoltrare al Municipio un progetto esecutivo per la ricostruzione del rustico, parzialmente crollato (dispositivo n. 2).

C.

Contro la decisione municipale del 22 marzo 2019 e quella precedente del 24 dicembre 2014 l'interessato è insorto con due ricorsi al Consiglio di Stato. Con decisione del 6 maggio 2020 il Governo cantonale li ha respinti in quanto ammissibili. Adito dal proprietario, con giudizio del 25 gennaio 2022 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.

D.

Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di accertare la nullità dei dispositivi n. 2 e 3 della risoluzione municipale del 24 dicembre 2014 e del dispositivo n. 1 di quella d'esecuzione del 22 marzo 2019, nonché di obbligare il Comune di Bellinzona a ripristinare a proprie spese la particella xxx attraverso l'eliminazione delle opere di rinforzo eseguite. In via subordinata postula di annullarla e di rinviarla alla Corte cantonale per nuovo giudizio.

Non è stato ordinato uno scambio di scritti.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 147 I 333 consid. 1).

1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 90 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). La legittimazione del ricorrente è pacifica.

1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 146 IV 297 consid. 1.2). Quando il ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali (buona fede, diritto di essere sentito) il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 147 I 73 consid. 2.1). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2). Come si vedrà, l'atto di ricorso disattende in larga misura queste esigenze di motivazione.

1.4. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 147 IV 433 consid. 2.1; 145 II 70 consid. 3.5 in fine, 32 consid. 5.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 143 I 321 consid. 6.1; 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta al ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 144 I 113 consid. 7.1 pag. 124). Per poter essere ritenuta come arbitraria, la violazione del diritto dev'essere manifesta ed essere accertabile di primo acchito (DTF 144 III 145 consid. 2).

2.

2.1. Riguardo ai contestati dispositivi n. 2 e 3 della risoluzione municipale del 24 dicembre 2014 la Corte cantonale, richiamando la prassi, ha ritenuto che non si è in presenza di un caso di nullità, ma di annullabilità. Ha ritenuto che secondo l'art. 63 cpv. 1 della legge cantonale sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), l'interessato può presentare una domanda intesa ad accertare l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione di diritti od obblighi e che l'istanza può concernere anche la nullità di un atto amministrativo. Ha nondimeno stabilito che, sotto il profilo dell'esigenza di un interesse degno di protezione, dottrina e giurisprudenza riterrebbero ch'esso debba essere negato qualora la questione che si intenda far accertare sia già stata decisa con una pronuncia passata in giudicato. Ciò poiché la procedura di accertamento non potrebbe servire per raggirare le conseguenze di una mancata impugnazione tempestiva. Ha poi ritenuto che il Consiglio di Stato ha negato a ragione l'adempimento dei presupposti per dichiarare nulla la decisione municipale del 24 dicembre 2014, assegnante al ricorrente un termine per presentare una notifica a posteriori per la demolizione del rustico, nonché l'accertamento secondo cui la licenza edilizia del 2013 era scaduta. Ha stabilito che non sono stati fatti valere né sono ravvisabili errori procedurali talmente gravi da comportare la nullità di quella decisione, che il ricorrente aveva rinunciato con cognizione di causa a impugnare. Ha accertato poi che detta pronuncia non presenta neppure una lesione qualificata del diritto materiale, visto che il Municipio ha revocato la licenza edilizia concessa in deroga nel 2013 non a causa del ritardo nella prosecuzione dei lavori autorizzati, ma perché il rustico da riattare in maniera sostanzialmente inalterata risultava quasi integralmente demolito/crollato e, in quanto inutilizzabile, non poteva pertanto beneficiare della tutela della situazione acquisita.

2.2. Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (vedi art. 42 LTF), non si confronta, se non in maniera generica, con questi argomenti, decisivi. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine). Riguardo alla pretesa nullità dei dispositivi 2 e 3 della risoluzione municipale il ricorrente si limita a osservare che ci sarebbero stati non meglio precisati molteplici vizi particolarmente gravi e manifesti. Certo, la nullità di una decisione dev'essere rilevata d'ufficio e in ogni momento dall'autorità adita, e quindi pure da questa Corte (DTF 144 IV 362 consid. 1.4.3; 138 II 501 consid. 3.1). Secondo la giurisprudenza, con la quale il ricorrente non si confronta del tutto, una decisione è nulla solo quando è affetta da vizi particolarmente gravi e manifesti, riconoscibili con evidenza o perlomeno con una certa facilità. L'accertamento della nullità non deve inoltre mettere in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in considerazione gravi errori di procedura, nonché l'incompetenza dell'autorità giudicante (DTF 146 I 172 consid. 7.6; 144 IV 362 consid. 1.4.3). Nel caso in esame siffatti estremi non sono resi verosimili, né sono ravvisabili.

È quindi a ragione che i giudici cantonali hanno ritenuto che la criticata risoluzione non era nulla, ma soltanto annullabile. Hanno accertato, rettamente, che nonostante il fatto che la portata della stessa, ribadita più volte, fosse chiara, il ricorrente ha volontariamente rinunciato a impugnarla tempestivamente. Le critiche da lui addotte nel presente ricorso avrebbero pertanto dovuto essere sollevate semmai contro la citata risoluzione municipale. Manifestamente tardive, esse non devono e non possono quindi essere esaminate.

Il Tribunale federale fonda infatti il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 147 I 73 consid. 2.2; 145 V 188 consid. 2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Il ricorrente può quindi censurare l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, ma deve motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 147 IV 73 consid. 4.1.2). Per motivare l'arbitrio non basta tuttavia criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole come in concreto una versione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili, si trovano in chiaro contrasto con la fattispecie, si fondano su una svista manifesta o contraddicono in modo urtante il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 143 IV 241 consid. 2.3.1). Riguardo al contestato accertamento dei fatti il ricorrente incentra le sue critiche sulla tesi che non vi sarebbe stata alcuna urgenza d'intervenire per evitare una pericolosa situazione di instabilità della strada, da lui contestata; aggiunge che sarebbe stato prevedibile che il rustico doveva essere demolito, motivo per cui la licenza edilizia per la sua "riattazione" non sarebbe decaduta. Con queste affermazioni egli non dimostra tuttavia che si sarebbe in presenza di un accertamento arbitrario dei fatti. Per di più nulla gli impediva di impugnare, all'epoca, la risoluzione municipale che si fondava sull'urgenza dell'intervento e accertava la decadenza della licenza edilizia. Come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, spetta al ricorrente assumere le conseguenze della sua inattività e delle sue inadempienze.

3.

3.1. Con riferimento al dispositivo n. 1 della risoluzione municipale del 22 marzo 2019, relativo all'accertata inadempienza delle misure di sicurezza e all'esecuzione delle stesse d'ufficio da parte del Municipio a spese del ricorrente, la Corte cantonale l'ha ritenuto, quale proprietario dell'opera litigiosa, perturbatore per situazione (al riguardo cfr. DTF 147 I 161 consid. 6.2; 144 II 332 consid. 3.1; 143 I 147 consid. 5.1), irrilevante essendo di massima la causa che determina la situazione di pericolo contraria al diritto di polizia. Ciò poiché decisiva sarebbe unicamente l'esistenza oggettiva di una turbativa e il fatto ch'essa costituisca direttamente la fonte di pericolo. Ha poi ammesso la competenza del Municipio richiamando l'art. 35 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) secondo cui, riguardo alle opere di polizia, il Municipio vigila sulla buona conservazione delle opere edili (cpv. 1), e può ordinare a seconda dei casi il restauro, il consolidamento o per le opere pericolanti la demolizione (cpv. 2); in caso d'urgenza o di inadempimento, vi provvede direttamente a spese di chi vi è tenuto (cpv. 3). Ha poi ricordato che secondo l'art. 56 LPAmm, l'autorità amministrativa esegue le proprie decisioni. Ha osservato che, riservati i casi di urgenza, l'esecuzione d'ufficio presuppone anzitutto l'esistenza di una prima decisione, detta "di base", cresciuta in giudicato, che accerti o imponga un obbligo a carico dell'interessato. In seguito alla renitenza di quest'ultimo, l'autorità può adottare una seconda decisione, detta "di esecuzione", con la quale dispone l'esecuzione d'ufficio da parte dell'ente pubblico. Segue infine un terzo provvedimento, con il quale l'autorità accerta e pone a carico dell'interessato le spese sostenute. Ha rilevato che secondo la prassi, la legittimità dell'obbligo posto a carico dell'interessato dev'essere contestata di massima mediante l'impugnazione della decisione di base, che lo accerta e lo impone. Ha poi constatato che il ricorrente non ha impugnato la decisione municipale del 24 settembre 2018, né quella dell'8 novembre 2018, né quelle successive del 22 novembre e del 21 dicembre 2018. Ha quindi accertato ch'egli non ha contestato le decisioni di base, e ha compiutamente illustrato come il ricorrente è rimasto inattivo nonostante i numerosi solleciti da parte del Municipio. Ne ha concluso ch'egli non era più abilitato a criticare la legittimità dell'obbligo impostogli, ma soltanto, semmai, a censurare eventuali carenze del provvedimento esecutivo come tale.

3.2. Contrariamente all'assunto ricorsuale, anche su questo punto la decisione impugnata è motivata in maniera sufficiente, poiché si esprime su tutti i punti decisivi e pertinenti per il giudizio (DTF 147 IV 409 consid. 5.3.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7; 145 IV 99 consid. 3.1).
Del resto, pure riguardo a questa fattispecie, il ricorrente si limita ad addurre che non vi sarebbe stata alcuna situazione d'urgenza che avrebbe giustificato un intervento diretto e immediato del Municipio. Sostiene poi, in maniera del tutto appellatoria e quindi inammissibile e contraria ai fatti accertati, che nei suoi confronti non sarebbe stata emanata alcuna decisione "di base" che gli avrebbe imposto di presentare un progetto di ripristino della stabilità strutturale nel tratto di muro in calcestruzzo di sostegno stradale. D'altra parte, anche in tale ambito egli disattende che queste censure dovevano semmai essere addotte, tempestivamente, contro la decisione d'esecuzione del 22 marzo 2019. Né egli tenta di dimostrare che la Corte cantonale avrebbe interpretato e applicato l'art. 35 LE in maniera addirittura insostenibile e quindi arbitraria, in particolare ritenendo che la legittimità dell'obbligo posto a suo carico doveva essere contestato impugnando la decisione di base. In concreto il ricorrente non ha tuttavia impugnato le numerose, citate decisioni di base notificategli dal Municipio al riguardo. Né egli contesta l'accertamento dei giudici cantonali secondo cui, limitandosi a posare opere provvisorie facilmente amovibili e dai costi contenuti, il Municipio ha rispettato il principio di proporzionalità.

4.

In quanto ammissibile, il ricorso è respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione ai patrocinatori del ricorrente, al Municipio di Bellinzona, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 24 marzo 2022

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri