Art. 48 PA; standing to challenge a reserved zone under the railway legislation; a person is entitled to appeal if it is directly and concretely affected and has a sufficiently close interest, even if the interest is factual rather than legally protected. Owners of parcels included in a reserved zone, and users whose use is restricted by the zone, are specially affected when the measure prevents interventions contrary to the zone’s purpose and may entail compensation consequences under Art. 18u Lferr. Denial of standing is unlawful where the measure produces effects exceeding those borne by the general public (consid. 2). A subsidiary complaint becomes moot once the appeal is allowed (consid. 3).
1C_169/2022
Sentenza del 19 dicembre 2022
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Müller,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
contro
Ferrovie federali svizzere FFS SA Immobili, Diritti immobiliari, viale Stazione 36d, 6500 Bellinzona,
opponenti,
Ufficio federale dei trasporti UFT, 3003 Berna.
Oggetto
Zona riservata,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 22 febbraio 2022 dalla Corte I del Tribunale amministrativo federale (A-1404/2019).
Con domanda del 5 giugno 2018 le Ferrovie federali svizzere (FFS) hanno chiesto all'Ufficio federale dei trasporti (UFT) di determinare una zona riservata di circa 150'000 m2 situata sul territorio del Comune di Arbedo-Castione destinata alla realizzazione di un nuovo stabilimento industriale per la manutenzione dei treni.
Alla domanda si sono in particolare opposte la A.________ SA, proprietaria di tre fondi interessati dalla zona riservata, nonché la B.________ SAe la C.________ SA, che esercitano delle attività industriali su tali fondi. Con decisione del 19 febbraio 2019, l'UFT ha approvato la domanda di determinazione della zona riservata, imponendo degli oneri ai sensi dei considerandi. L'autorità federale ha contestualmente respinto le opposizioni ammissibili che non erano state esplicitamente accolte ordinando l'imposizione di oneri.
Con sentenza del 22 febbraio 2022, la Corte I del Tribunale amministrativo federale (TAF) ha dichiarato inammissibile un ricorso presentato dalla A.________ SA, dalla B.________ SAe dalla C.________ SA contro la decisione dell'UFT. Il TAF ha negato loro la legittimazione ricorsuale.
La A.________ SA, la B.________ SAe la C.________ SA impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico del 14 marzo 2022 al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti al TAF, affinché si pronunci nel merito. In via subordinata, per il caso in cui il ricorso sia respinto, chiedono di accertare una violazione del principio di celerità da parte del TAF e di riconoscere loro un'indennità di fr. 41'868.30 a titolo di rimborso degli onorari e delle spese legali. Le ricorrenti fanno valere la violazione dell'art. 48 PA, degli art. 8, 26, 27, 29, 29a Cost. e dell'art. 6 n. 1 CEDU.
Il TAF comunica di rinviare alla propria sentenza e di non avere ulteriori osservazioni da presentare sul ricorso. L'UFT si rimette al giudizio del Tribunale federale. Le FFS chiedono di respingere il ricorso nella misura della sua ammissibilità. Con osservazioni del 19 maggio 2022, le ricorrenti sostengono di avere tuttora un interesse all'esame del gravame.
1.1. Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 LTF) contro una decisione finale (art. 90 LTF) emanata dal TAF (art. 86 cpv. 1 lett. a LTF) in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF), il ricorso è di principio ammissibile giusta gli art. 82 segg. LTF, non essendo realizzata alcuna eccezione prevista dall'art. 83 LTF.
1.2.
1.2.1. Quali parti nella procedura, le ricorrenti sono di principio legittimate giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF a censurare la violazione di garanzie procedurali che il diritto conferisce loro in tale veste e la cui disattenzione equivale ad un diniego di giustizia formale (cfr. DTF 135 I 265 consid. 1.3). In tale contesto sono segnatamente abilitate a fare valere che il TAF avrebbe negato a torto la loro legittimazione ricorsuale.
1.2.2. Secondo la giurisprudenza, le ricorrenti devono avere un interesse pratico e attuale alla disamina delle censure sollevate, rispettivamente all'annullamento del giudizio impugnato (DTF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii). Questo interesse deve esistere non soltanto quando è depositato il ricorso, ma anche al momento in cui è statuito sullo stesso (DTF 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii). Il Tribunale federale può tuttavia rinunciare eccezionalmente all'esigenza di un interesse pratico e attuale ed esaminare comunque il ricorso, allorché i quesiti sollevati si potrebbero ripetere in qualsiasi momento nelle stesse o in analoghe circostanze e un tempestivo esame da parte del giudice costituzionale sarebbe pressoché impossibile; occorre inoltre che esista un interesse pubblico sufficientemente importante per risolverli (DTF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii).
Nella risposta al ricorso, l'UFT rileva che le FFS hanno presentato il 22 febbraio 2022 una domanda di approvazione dei piani per il progetto di un nuovo stabilimento industriale ferroviario ad Arbedo-Castione, pubblicata dal 25 aprile 2022 al 24 maggio 2022 (cfr. Foglio ufficiale del Cantone Ticino n. 78 del 22 aprile 2022, pag. 3). Adduce che, con la pubblicazione del progetto e il conseguente bando di espropriazione (art. 42 LEspr; RS 711), la zona riservata è diventata priva di oggetto. Ritiene comunque che sarebbe nell'interesse delle parti che il Tribunale federale si esprima sulla legittimazione ricorsuale delle ricorrenti, in considerazione delle possibili indennità giusta l'art. 18u della legge federale sulle ferrovie, del 20 dicembre 1957 (Lferr; RS 742.101) e della fissazione dei costi riguardanti la procedura per la determinazione della zona riservata. Le ricorrenti condividono la posizione dell'autorità federale e ribadiscono il loro interesse all'esame del ricorso, adducendo che la questione della legittimazione potrebbe ripetersi in futuro e un tempestivo esame da parte del Tribunale federale potrebbe rivelarsi impossibile.
Considerata in generale la durata ammissibile delle zone riservate (art. 18p Lferr), qualora la questione della legittimazione dovesse ripetersi in futuro, appare di principio possibile ch'essa potrà essere esaminata tempestivamente dal Tribunale federale nel singolo caso. Nondimeno, un interesse delle ricorrenti all'esame del ricorso permane, e può essere riconosciuto in concreto, nella misura in cui prospettano indennizzi per la procedura relativa alla zona riservata.
2.1. Le ricorrenti lamentano la violazione dell'art. 48 PA. Sostengono di essere legittimate ad impugnare la decisione sulla determinazione della zona riservata, siccome il divieto di eseguire sui fondi in questione trasformazioni contrarie allo scopo di tale zona, le toccherebbe in modo diretto e concreto, più di ogni altro cittadino. Adducono che la misura pianificatoria comporterebbe restrizioni, tali da conferire loro un interesse a contestarla.
2.2. Secondo l'art. 48 cpv. 1 PA ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). L'interesse degno di protezione ai sensi di questa disposizione corrisponde a quello di cui all'art. 89 cpv. 1 LTF e deve quindi essere interpretato allo stesso modo (DTF 146 I 172 consid. 7.1.2 e rinvii). Deve trattarsi di un interesse diretto e concreto. I ricorrenti devono trovarsi in un rapporto sufficientemente stretto, particolare e degno di essere preso in considerazione con l'oggetto litigioso. Devono essere toccati in una misura e con un'intensità maggiori rispetto alla globalità degli amministrati (DTF 146 I 172 consid. 7.1.2 e rinvii). L'interesse invocato non deve necessariamente essere un interesse giuridicamente protetto, ma può essere anche un interesse di fatto (DTF 143 II 506 consid. 5.1).
2.3. Il TAF ha accertato che i fondi part. n. 16, 19 e 1539 RFD di Arbedo-Castione, di proprietà della A.________ SA, sono parzialmente o totalmente inseriti nel perimetro della zona riservata. Ha inoltre rilevato che le altre due società ricorrenti esercitano un'attività industriale su detti fondi, in particolare la B.________ SA vi lavora congiuntamente con la A.________ SA. Secondo il TAF, l'istituzione della zona riservata non comporterebbe però una limitazione delle attività industriali esercitate dalle ricorrenti. Ha ritenuto che soltanto quando sarà concretizzato il progetto di costruzione del nuovo stabilimento delle officine FFS, ossia al momento dell'avvio della procedura di approvazione dei piani, sarà possibile conoscerne l'esatta portata e determinare l'effettivo impatto sui fondi in questione. La precedente istanza ha concluso che, in tali circostanze, le ricorrenti non dispongono di un interesse concreto ed attuale degno di protezione all'annullamento della zona riservata. Ha inoltre ritenuto ch'esse non avessero spiegato, né dimostrato, in che misura il provvedimento litigioso avrebbe limitato la loro attività industriale.
2.4. Secondo l'art. 18n cpv. 1 Lferr, l'UFT può, di propria iniziativa o su proposta di un'impresa ferroviaria, di un Cantone o di un Comune, determinare zone riservate in regioni esattamente delimitate, per assicurare la disponibilità dei terreni necessari a impianti ferroviari futuri. I servizi federali, i Cantoni, i Comuni e i proprietari fondiari interessati devono essere consultati. La consultazione dei Comuni e dei proprietari fondiari interessati spetta ai Cantoni. L'art. 18o cpv. 1 Lferr prevede che nelle zone riservate non può essere eseguita alcuna trasformazione contraria al loro scopo. Sono eccettuati i provvedimenti di manutenzione o per l'eliminazione di pericoli e di immissioni nocive. In casi eccezionali, possono essere autorizzati ulteriori provvedimenti, se il proprietario rinuncia a qualsiasi successiva indennità per il plusvalore. Giusta l'art. 18o cpv. 2 Lferr, nelle zone riservate, fissate o previste, possono avere luogo atti preparatori. L'art. 15 LEspr è applicabile per analogia. Quest'ultima disposizione prevede in particolare che il danno derivante da eventuali atti preparatori dà diritto ad un pieno risarcimento (cfr. art. 15 cpv. 3 LEspr).
La procedura di approvazione dei piani di impianti ferroviari (art. 18 segg. Lferr) si applica per analogia alla determinazione delle zone riservate e degli allineamenti (cfr. art. 1 cpv. 3 dell'ordinanza sulla procedura d'approvazione dei piani di impianti ferroviari, del 2 febbraio 2000 [OPAPIF; RS 742.142.1]).
L'art. 18u cpv. 1 prima frase Lferr prevede che, se equivalgono a un'espropriazione, le restrizioni della proprietà secondo gli articoli 18n -18 t (derivanti quindi da zone riservate e da allineamenti) danno luogo a un'indennità integrale.
2.5. Come già si è detto, secondo gli accertamenti del TAF vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF), i fondi part. 16, 19 e 1539 di Arbedo-Castione, di proprietà della ricorrente A.________ SA e sui cui le altre due società ricorrenti esercitano un'attività industriale, sono inseriti in tutto o in parte nella zona riservata, destinata ad assicurare la disponibilità dei terreni in previsione della costruzione di un nuovo stabilimento industriale ferroviario. La A.________ SAè quindi interessata quale proprietaria fondiaria dalla delimitazione della zona riservata. L'inserimento dei fondi nella stessa comporta che non possono essere eseguiti interventi contrari al suo scopo. Il provvedimento è quindi suscettibile di toccare le proprietà della A.________ SA e la possibilità per le altre ricorrenti di utilizzarle liberamente, impedendo loro di attuare degli interventi che potrebbero pregiudicare gli obiettivi perseguiti dalla zona riservata (cfr. art. 18o Lferr). Alle ricorrenti era peraltro stata riconosciuta la qualità di opponenti nella procedura dinanzi all'UFT, in cui la B.________ SA e la C.________ SA avevano precisato di essere affittuarie di una parte dei terreni. Dandosene le condizioni, la restrizione della proprietà derivante dal vincolo della zona riservata potrebbe inoltre dare luogo al versamento di un'indennità da parte dell'impresa ferroviaria (cfr. art. 18u Lferr). Le ricorrenti sono quindi toccate dal provvedimento litigioso in modo più importante ed intenso rispetto alla generalità degli amministrati, potendo implicare per le interessate conseguenze maggiormente gravose. Esse si trovano pertanto in un rapporto sufficientemente stretto, particolare e degno di essere preso in considerazione con l'oggetto litigioso. Negando loro la legittimazione a ricorrere, il TAF ha violato l'art. 48 cpv. 1 PA.
La censura di violazione del principio di celerità e la relativa richiesta d'indennità sono sollevate dalle ricorrenti soltanto in via subordinata, per il caso in cui il gravame sia respinto. Visto il suo accoglimento, la censura diviene senza oggetto e non deve essere qui esaminata.
4.1. Ne segue che il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata deve essere annullata nella misura in cui dichiara inammissibile il gravame delle ricorrenti. Gli atti devono essere rinviati al TAF per un nuovo giudizio.
4.2. Non si prelevano spese giudiziarie a carico delle FFS, che fanno parte delle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico (art. 66 cpv. 4 LTF). Soccombenti, esse sono tenute a versare alle ricorrenti un'indennità a titolo di ripetibili di questa sede (art. 68 cpv. 1 LTF).
Il ricorso in materia di diritto pubblico è accolto e la sentenza emanata il 22 febbraio 2022 dal Tribunale amministrativo federale è annullata nella misura in cui dichiara inammissibile il ricorso delle ricorrenti. La causa gli viene rinviata per un nuovo giudizio.
Non si prelevano spese giudiziarie.
Le FFS rifonderanno alle ricorrenti un'indennità complessiva di fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
Comunicazione al patrocinatore delle ricorrenti, alle opponenti, all'Ufficio federale dei trasporti e alla Corte I del Tribunale amministrativo federale.
Losanna, 19 dicembre 2022
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Gadoni