Art. 88 cpv. 2 LTF; art. 29a Cost.; political rights in municipal elections; scope of cantonal judicial review: the exception for acts of Parliament or Government must be construed restrictively and cannot be extended to a communal election on the ground that a cantonal authority performs result-certification functions. Where the challenged acts concern municipal electoral operations and the factual classification between preparatory and counting acts is uncertain, cantonal judicial review is required. Political-rights disputes are in principle justiciable and, particularly at communal level, the guarantee of access to a court precludes treating the Federal Supreme Court as first and only instance. A transmission order based on an erroneous competence assessment must therefore be annulled and the matter remanded for merits review; evidentiary material may be preserved pending that review (consid. 2-4).
1C_227/2024
Sentenza del 25 aprile 2024
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Müller, Merz,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino, Servizio dei diritti politici, piazza Governo 6, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Elezione del 14 aprile 2024 del Municipio nel Comune di Ascona, atti della procedura preparatoria (sentenza del 18 aprile 2024 del Tribunale cantonale amministrativo; 52.2024.145)
ricorso contro l'elezione del Municipio del Comune di Ascona.
II 14 aprile 2024 hanno avuto luogo nel Cantone Ticino le elezioni generali per il rinnovo dei Municipi e dei Consigli comunali per il quadriennio 2024 - 2028.
Il 17 aprile 2024 Gianfrancesco Beltrami, Luca Allidi e Giancarlo Cotti, cittadini attivi di Ascona, hanno presentato un ricorso al Tribunale cantonale amministrativo domandando, in via supercautelare, di ordinare al Consiglio di Stato di assicurare la conservazione in un luogo sicuro di tutto il materiale di voto concernente le elezioni del Municipio e del Consiglio comunale di Ascona e, nel merito, in via principale, di annullare l'esito dell'elezione del Municipio, ordinando al Consiglio di Stato e al Comune di Ascona di ripeterla; in via subordinata, chiedono di accertare l'irregolarità della procedura preparatoria e dell'esito della votazione per l'elezione del Municipio.
I ricorrenti contestano la regolarità della procedura preparatoria poiché almeno una scheda di voto risulterebbe essere stata distrutta, e quindi non considerata per la determinazione dell'esito dell'elezione, senza alcun pronunciamento da parte dell'Ufficio elettorale comunale e nemmeno dell'Ufficio cantonale di accertamento, unico organo competente per decidere la nullità o meno di una scheda di voto. Sostengono che anche questa sola scheda avrebbe potuto determinare un esito differente nella ripartizione dei seggi in Municipio. Adducono inoltre violazioni procedurali da parte dell'Ufficio elettorale comunale, segnatamente la mancata conservazione del materiale di voto e la sua prematura distruzione, la tenuta irregolare del verbale delle operazioni di voto e di spoglio nonché delle direttive impartite dal Servizio dei diritti politici. Chiedono, implicitamente, di sospendere l'entrata in carica dei nuovi membri dell'Esecutivo comunale.
Con sentenza del 18 aprile 2024 (n. 52.2024.145), la Corte cantonale, ritenendo che il ricorso sarebbe diretto anche contro un atto del Governo cantonale ai sensi dell'art. 88 cpv. 2 secondo periodo LTF, ha dichiarato irricevibile il ricorso e ha trasmesso gli atti, per competenza, al Tribunale federale.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 149 II 476 consid. 1).
2.1. L'art. 133 della legge ticinese sull'esercizio dei diritti politici del 19 novembre 2018 (LEDP; RL 150.100), relativo al ricorso contro gli atti della procedura preparatoria, dispone che per atti della procedura preparatoria si intendono quelli compiuti fino alla chiusura delle operazioni di voto (cpv. 1); contro ogni atto del Municipio o del Sindaco o di un'istanza subordinata nella procedura preparatoria delle votazioni o elezioni può essere interposto ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (cpv. 2). Contro ogni atto del Consiglio di Stato o di un'istanza subordinata nella procedura preparatoria delle votazioni o elezioni può essere interposto reclamo al Consiglio di Stato; la decisione su reclamo è definitiva, riservato il diritto federale (cpv. 3). L'elezione litigiosa è un'elezione con spoglio effettuato dal Cantone (art. 32 cpv. 2 LEDP) : in questo caso viene costituito l'Ufficio cantonale di accertamento, composto da tre giudici del Tribunale di appello (art. 37 cpv. 1 LEDP). Esso vigila tra l'altro sulle operazioni di spoglio, decide sulle questioni che gli vengono sottoposte dagli uffici cantonali di spoglio e dai delegati, stabilisce i risultati, redige il verbale delle operazioni di spoglio e nelle elezioni comunali ordina la pubblicazione dei risultati all'albo comunale (art. 38 LEDP).
2.2. La Corte cantonale ha ritenuto che la sua competenza, contrariamente all'assunto ricorsuale, non potrebbe fondarsi sull'art. 133 cpv. 2 LEDP. Ha considerato infatti che gli atti litigiosi non sarebbero atti della procedura preparatoria delle elezioni (art. 133 cpv. 1 LEDP), ma che si tratterebbe piuttosto di atti inerenti allo spoglio delle schede votate. Al suo dire, in maniera discutibile, determinante sarebbe infatti lo stadio procedurale che si intende contestare, non quello temporale. Ha nondimeno ritenuto, rettamente, che è vero che a norma dell'art. 32 cpv. 3 LEDP dal momento in cui rientrano le buste di trasmissione, l'ufficio elettorale può aprirle per registrare l'avente diritto di voto, rispettivamente che la mattina della domenica del voto l'ufficio elettorale può aprire le buste di voto contenenti le schede e, quando prescritto, numerarle (cpv. 4). Secondo i giudici cantonali ciò non muterebbe comunque il fatto che queste operazioni apparterrebbero alla procedura di spoglio e all'accertamento del risultato secondo il titolo V della LEDP (art. 32 e segg.). Hanno considerato che ammettere il contrario equivarrebbe a sottoporre a due diversi rimedi di diritto i medesimi atti, compiuti se del caso a pochi istanti l'uno dall'altro, rispettivamente di far dipendere il rimedio giuridico dal momento in cui l'Ufficio elettorale decide di anticipare o meno le operazioni afferenti alla procedura di spoglio.
2.3. Quest'argomentazione non può essere seguita. I ricorrenti invocano infatti la violazione di alcune norme di procedura inerenti alla fase preparatoria dell'elezione in esame, segnatamente di atti reali asseritamente compiuti da parte di un funzionario dell'amministrazione comunale, in particolare la distruzione di almeno una scheda di voto per l'elezione del Municipio, senza che tale operazione sia stata menzionata a verbale e senza il coinvolgimento dell'Ufficio elettorale. Ora, in assenza di un accertamento approfondito ed esaustivo della fattispecie, nel caso in esame la distinzione tra atti della procedura preparato-ria e quelli compiuti dopo la chiusura delle operazioni di voto non può essere stabilita compiutamente e in maniera affidabile. D'altra parte, la circostanza che se del caso determinati atti possano essere impugnati per il tramite di rimedi di diritto diversi, non implica che, per meri motivi di opportunità, venga scardinata la disciplina stabilita dalla LEDP. Allo scopo di tutelare la garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 2 Cost.), la libera formazione della volontà degli elettori e l'espressione fedele del loro voto, le garanzie procedurali inerenti a un corretto svolgimento delle operazioni preparatorie e, in seguito, di spoglio fissate dalla LEDP devono essere rispettate scrupolosamente.
3.1. L'istanza precedente ha ritenuto, a torto, che, in sostanza, ad essere contestata sarebbe soltanto la decisione di accertamento dei risultati operata dall'Ufficio cantonale di accertamento, le cui decisioni, come quelle del Consiglio di Stato, sono definitive, riservato tuttavia, ciò che è decisivo, il diritto federale (art. 134 cpv. 1 LEDP). Ora, riguardo a questa riserva la Corte cantonale ha semplicemente osservato che in occasione della revisione della LEDP il Legislatore cantonale aveva adottato la proposta formulata nel messaggio governativo del 20 aprile 2016 (n. 7185) concernente la revisione della legge sull'esercizio dei diritti politici, volta a sopprimere la possibilità di ricorso al Gran Consiglio, anche in seguito all'emanazione di sentenze del Tribunale federale al riguardo (sentenze 1C_153/2013, 1C_154/2013 e 1C_187/2013 del 21 febbraio 2014, in: RtiD II-2014 n. 1 e 1C_255/2014 e 1C_521/2014 del 3 marzo 2015, in: RtiD II-2015 n. 1; messaggio pag. 62 seg.). Lo scopo della novella era di permettere il ricorso (diretto) al Tribunale federale sulla base dell'art. 88 cpv. 2 LTF. Questa norma, relativa alle autorità inferiori in materia di diritti politici, dispone che i Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale (cpv. 1 primo periodo), specificando che quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo (cpv. 1 secondo periodo).
Nel citato messaggio il Governo cantonale precisa, rettamente, che l'Ufficio cantonale di accertamento non rientra "in modo esplicito" nell'ambito di applicazione dell'art. 88 cpv. 2 LTF, che indica soltanto gli atti del Parlamento e del Governo, rilevando ch'esso è composto di tre giudici del Tribunale d'appello. Richiamando il precedente messaggio n. 5994 del 13 novembre 2007, ha nondimeno osservato che, a suo "avviso", l'Ufficio cantonale di accertamento può essere "assimilato" al Consiglio di Stato, perché lo "sostituisce per evitare conflitti di interesse e garantire una maggiore oggettività nella proclamazione dei risultati delle elezioni politiche" (pag. 63).
La Corte cantonale ha ricordato che, in particolare nel caso di elezioni che toccano il Governo, l'Ufficio cantonale di accertamento si sostituisce a quest'ultimo per evitare di coinvolgerlo nella certificazione dei risultati di elezioni nelle quali esso è implicato. Ne ha concluso che anche i ricorsi contro le decisioni dell'Ufficio cantonale di accertamento andrebbero quindi presentati direttamente al Tribunale federale in quanto tali decisioni dovrebbero essere "considerate" quali atti del Governo. Ha ritenuto pertanto che il ricorso in esame sarebbe rivolto contro un atto del Governo ai sensi dell'art. 88 cpv. 2 secondo periodo LTF e, sulla base dell'art. 6 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) ha trasmesso d'ufficio il gravame al Tribunale federale per competenza.
3.2. Ora, decisivo è il fatto che in concreto si tratta di un'elezione a livello comunale e non cantonale, motivo per cui la citata argomentazione non regge, visto che il Governo non vi è di massima coinvolto e non vi è alcun suo conflitto di interessi, né sono ravvisabili problemi inerenti alla separazione dei poteri. Trattandosi di un'elezione comunale s'impone quindi il ricorso a un'autorità giudiziaria cantonale (sentenza 1C_185/2007 del 6 novembre 2007 consid. 1.2 in fine), come previsto dall'art. 133 cpv. 2 LEDP.
Determinante è infatti il preminente disciplinamento dei rimedi di diritto istituito dalla LTF. Al riguardo giova sottolineare che l'eccezione dell'art. 88 cpv. 2 secondo periodo LTF non dev'essere interpretata in maniera estensiva, ma restrittiva (cfr. su questo tema la relazione tra l'analoga norma dell'art. 86 cpv. 3 LTF e la garanzia della via giudiziaria dell'art. 29a Cost. in DTF 136 II 436 consid. 1.2; JOSÉ KRAUSE, Die Rechtsweggarantie [art. 29a BV] im Bereich der politischen Rechte, 2017, n. 155 pag. 79). A ciò nulla muta il fatto che nel citato messaggio il Consiglio di Stato osserva, in maniera generica, che un atto dell'Ufficio cantonale di accertamento potrebbe essere "assimilato" a un atto del Governo (cfr. DTF 143 I 426 consid. 3.3 e rinvii sulla necessità del ricorso a un'autorità giudiziaria cantonale quando decidono altre autorità). Del resto, anche nel rapporto n. 7185 R del 20 settembre 2018 si rileva, rettamente, richiamando la sentenza 1C_651/2017 del 9 marzo 2018 (apparsa in: RtiD II-2018 n. 3 pag. 23), che il Tribunale federale praticamente non fa istruttoria, motivo per cui la probabilità che rimandi indietro la causa è alta, e si precisa che il ricorso contro le decisioni di autorità comunali dev'essere inoltrato al Tribunale cantonale amministrativo (in tal senso, con riferimento alla citata sentenza 1C_651/2017, con la quale la Corte cantonale non si è confrontata, LUKA MARKIC, Das kantonale Rechtsschutzverfahren im Bereich der politischen Rechte, 2022, n. 172 pag. 86). In quel messaggio si sottolinea inoltre, a ragione, che l'Ufficio cantonale di accertamento "tecnicamente" non è il Consiglio di Stato e che, quindi, la compatibilità con l'art. 88 LTF non è del tutto chiara (pag. 71 e seg.).
Non spetta inoltre di massima, tranne in casi eccezionali, al Tribunale federale, quale giudice del diritto e non dei fatti, procedere all'assunzione di prove (cfr. art. 55 e art. 105 cpv. 1 LTF; DTF 136 II 101 consid. 2; YVES DONZALLAZ, in: Commentaire de la LTF, 3a ed. 2022, n. 4 ad art. 88; KRAUSE, op. cit., pag. 10 e segg.) e accertare quale prima e unica istanza i fatti, privando in tal modo le parti di un doppio grado di giurisdizione.
3.3. I giudici cantonali non si sono inoltre pronunciati sulla portata, decisiva, della garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.; DTF 148 I 104 consid. 4.1), visto che i diritti politici sono giustiziabili e soggiacciono di massima alla citata garanzia, soprattutto per quanto riguarda le votazioni ed elezioni a livello comunale (cfr. al riguardo le sentenze 1C_662/2019 del 10 giugno 2020 consid. 2.3.5 e 2.4, apparsa in: ZBl 122/2021 pag. 285, 1C_651/2017, citata, consid. 2.1-2.6, 1C_172/2019 del 15 agosto 2022 consid. 5.1 e 5.2 nonché 1C_479/2018 del 31 gennaio 2019 consid. 4.6, apparsa in: ZBl 120/2019 pag. 395; GEROLD STEINMANN/ADRIAN MATTLE, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3a ed. 2018, n. 11, 14-16 e in particolare n. 17 ad art. 88; HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2a ed. 2023, n. 294 seg. pag. 118 seg.; MARKIC, op. cit., pag. 23 seg., 28 seg.). Non trattandosi di un'elezione del Consiglio di Stato o del Gran Consiglio, ma di un'elezione di autorità comunali e in particolare del criticato modo di agire di un funzionario comunale e semmai di membri dell'Ufficio elettorale comunale, non si giustifica che il Tribunale federale intervenga, eccezionalmente, quale prima ed unica istanza di ricorso.
Ne segue che la decisione di trasmissione adottata dai giudici cantonali dev'essere annullata e la causa rinviata al Tribunale cantonale amministrativo affinché esamini il ricorso nel merito e si pronunci sulle misure supercautelari. In applicazione dell'art. 43 cpv. 1 LEDP, il Consiglio di Stato conserverà il materiale di voto per lo meno fino al giudizio della Corte cantonale. Si giustifica di rinunciare a prelevare spese giudiziarie (art. 66 cpv. 1 LTF) e ad attribuire ripetibili della sede federale, visto che i ricorrenti non sono stati invitati a esprimersi (art. 68 cpv. 1 LTF).
La sentenza emanata il 18 aprile 2024 dal Tribunale cantonale amministrativo (52.2024.145) è annullata. La causa viene rinviata alla Corte cantonale affinché esamini nel merito il ricorso del 17 aprile 2024.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si assegnano ripetibili della sede federale.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Ascona, alla Cancelleria dello Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 25 aprile 2024
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri