Art. 42 cpv. 1-2, 106 cpv. 2, 66 cpv. 1 LTF; municipal autonomy and review of building-permit decisions involving indeterminate local planning norms: the Federal Supreme Court examines constitutional complaints only if specifically and clearly reasoned, and arbitrariness must be shown both in reasoning and result. Where a municipal building regulation confers a certain margin of appreciation in the application of indeterminate concepts, the cantonal court must respect that margin but may intervene against unlawful, arbitrary, or disproportionate municipal assessments. A prior parcel reorganization prescribed by planning law constitutes a mandatory prerequisite to buildability, not a mere accessory condition capable of being replaced by private parcel mutation among only some affected owners.
1C_255/2025
Sentenza del 13 ottobre 2025
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Kneubühler, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Municipio di Mendrisio, via Municipio 13, 6850 Mendrisio,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Licenza edilizia,
ricorso contro la sentenza emanata il 27 marzo 2025
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2023.217).
Il 15 giugno 2021 A.________, B.________ e C.________ hanno presentato una domanda di costruzione per edificare un nuovo stabile di nove appartamenti sui mappali qqq, rrr e sss nel Comune di Mendrisio, in località T.________. I tre fondi, dalla conformazione allungata e stretta, sono attribuiti alla zona residenziale estensiva (Re) di Rancate. L'istanza è stata poi completata, in corso di procedura, con ulteriori piani e documenti, tra cui un progetto di mutazione fondiaria per la ricomposizione particellare dei tre mappali in due nuovi lotti di 1'940 m2 (mappale qqq), rispettivamente di 2'009 m2 (mappale rrr, interessato dalla prospettata edificazione).
Raccolto l'avviso cantonale favorevole, il 24 novembre 2021 il Municipio ha respinto le opposizioni dei vicini, tra cui quelle di D.________, E.________, G.________ e F.________, e ha concesso la licenza edilizia a A.________, B.________ e C.________, subordinando l'inizio dei lavori all'avvenuta iscrizione a registro fondiario della menzionata mutazione.
Con decisione del 17 maggio 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dai citati vicini. Adito dagli stessi, con giudizio del 27 marzo 2025 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il ricorso, annullando la decisione governativa e la licenza edilizia. In sostanza, la Corte cantonale ha ritenuto che la necessità di procedere preliminarmente ad una ricomposizione particellare, costituisce una condizione imprescindibile alla quale è subordinata l'edificabilità di tutti i fondi inclusi nel perimetro del comparto, non potendo essere elusa mediante una proposta di mutazione privata coinvolgente solo i tre mappali toccati dal progetto edilizio.
Avverso questo giudizio A.________, B.________ e C.________ inoltrano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono di annullare la sentenza impugnata e di confermare la risoluzione governativa e la licenza edilizia, in subordine, di rinviare gli atti alla Corte cantonale per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 151 II 68 consid. 1; 150 II 346 consid. 1.1).
1.2. Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio (art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, è di massima ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.1). La legittimazione dei ricorrenti è pacifica.
1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Quando i ricorrenti invocano la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 150 I 80 consid. 2.1). Le norme del diritto federale sono esaminate d'ufficio e liberamente dal Tribunale federale (art. 106 cpv. 1 LTF).
1.4. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, queste disposizioni sono esaminate dal Tribunale federale soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 150 I 80 consid. 2.1). Per motivare l'arbitrio non basta tuttavia criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili (DTF 147 I 73 consid. 2.2), in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesivi di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 150 II 537 consid. 3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Non basta quindi ch'essa sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta ai ricorrenti dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).
1.5. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, i ricorrenti possono censurarlo soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 150 II 537 consid. 3.1; 150 II 346 consid. 1.6), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. I ricorrenti possono quindi censurare l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, ma devono motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 150 V 340 consid. 2; 150 I 80 consid. 2.1). In quest'ottica, critiche generiche e meramente appellatorie, quali l'asserito mancato accertamento da parte dei giudici cantonali circa l'effettivo stato della situazione dei fondi ubicati all'interno della superficie toccata dal vincolo di ricomposizione particellare, sono inammissibili (DTF 148 I 104 consid. 1.5).
Nella misura in cui i ricorrenti criticano in modo generale la decisione impugnata, senza confrontarsi specificatamente con i considerandi della stessa, spiegando con una motivazione puntuale per quali ragioni violerebbero il diritto, il gravame non adempie gli esposti requisiti di motivazione e non può quindi essere vagliato nel merito (cfr. sentenza 1C_293/2024 del 12 agosto 2024 consid. 1.5 e rinvio). In particolare, l'esposto dei fatti e dell'iter procedurale non è per sua natura idoneo a correggere o a precisare gli accertamenti contenuti nella sentenza impugnata, dei quali non è sostanziata l'arbitrarietà (cfr. sentenza 1C_534/2021 del 24 agosto 2022 consid. 2.2 e rinvio).
Il ricorso è parimenti inammissibile laddove i ricorrenti invocano dei diritti fondamentali, quali il diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.) e la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), senza tuttavia motivare le relative censure in modo conforme alle esigenze accresciute dell'art. 106 cpv. 2 LTF.
In particolare, laddove fanno valere la violazione dell'obbligo di motivazione delle decisioni (art. 29 Cost.), rimproverando, del tutto genericamente, alla Corte cantonale di non aver tenuto conto di tutti gli argomenti contenuti nel loro memoriale responsivo, i ricorrenti disattendono che la garanzia del diritto di essere sentito non impone all'autorità di esaminare espressamente ogni singola allegazione in fatto e in diritto sollevata, potendosi limitare ai punti rilevanti per il giudizio (DTF 147 IV 249 consid. 2.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7; 144 IV 386 consid. 2.2.3; 142 II 154 consid. 4.2). In concreto, come si dirà nei considerandi che seguono, la Corte cantonale, richiamando la propria giurisprudenza, si è pronunciata in particolare sulle condizioni di applicazione dell'art. 37 cpv. 6 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), e ha spiegato le ragioni per cui ha ritenuto di annullare la licenza edilizia e la decisione governativa che la confermava. Essa si è quindi espressa sui punti rilevanti per il giudizio, motivandolo e permettendo così ai ricorrenti di impugnarlo in questa sede con cognizione di causa e senza violare il loro diritto di essere sentiti.
I ricorrenti disattendono inoltre che l'invocata garanzia di cui all'art. 26 cpv. 1 Cost. non tutela la proprietà in maniera illimitata, ma soltanto nei limiti fissati nell'interesse pubblico dall'ordinamento giuridico (DTF 146 I 70 consid. 6.1; 145 I 156 consid. 4.1; 145 II 140 consid. 4.1), segnatamente in concreto quelli riferiti ad una corretta attuazione della procedura di ricomposizione particellare dei fondi inclusi nel comparto denominato T.________, prevista dal piano regolatore vigente ed approvato dal Consiglio di Stato il 9 luglio 2002.
3.1. I ricorrenti adducono poi che la Corte cantonale avrebbe invaso le competenze del Comune, avendo esaminato con pieno potere cognitivo la preliminare necessità della ricomposizione particellare, definita dall'art. 37 cpv. 6 NAPR. Lamentano che, trattandosi dell'interpretazione di una nozione indeterminata, adottata 25 anni fa, all'autorità inferiore spettava un margine discrezionale relativamente ampio, che la Corte cantonale avrebbe dovuto rispettare. I ricorrenti rimproverano quindi ai giudici cantonali di avere abusato del loro potere di apprezzamento, per avere sostituito la loro interpretazione dell'art. 37 cpv. 6 NAPR a quella effettuata dall'autorità comunale, e confermata dal Consiglio di Stato, invece di limitarsi ad esaminare il gravame sotto il profilo della violazione del diritto. La Corte cantonale avrebbe così ecceduto nel proprio potere cognitivo, violando il principio dell'autonomia comunale (art. 50 Cost.).
3.2. Come i cittadini, i ricorrenti non sono i titolari dell'autonomia comunale ma possono prevalersene (art. 50 cpv. 1 Cost. e art. 16 cpv. 2 Cost./TI; sulla portata dell'autonomia comunale vedi DTF 147 I 433 consid. 4.1 e 4.2; sentenze 1C_533/2024 del 25 agosto 2025 consid. 6.3.1 e 1C_593/2020 del 12 maggio 2021 consid. 1.1) quand'essa, come nel caso in esame, ha un influsso sulla loro situazione giuridica o di fatto (DTF 143 II 120 consid. 7.1; 141 I 36 consid. 1.2.4). Di conseguenza, nella procedura in esame possono far valere la violazione del diritto cantonale o comunale autonomo ed esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino, da un lato, i limiti formali posti al loro intervento dalla legge e, dall'altro, che applichino in modo corretto il diritto materiale determinante. Il Tribunale federale esamina liberamente se l'istanza cantonale di ricorso ha rispettato il margine di apprezzamento che rientra nel campo di applicazione dell'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.1; 143 II 553 consid. 6.3.1). In tale ambito, un abuso del potere di cognizione da parte dell'istanza di ricorso realizza di massima gli estremi dell'arbitrio (DTF 140 I 201 consid. 6.1; 136 I 395 consid. 2; sentenza 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020 consid. 3.2.2 e rinvii).
Certo, il riserbo a tutela dell'autonomia comunale nell'esaminare le decisioni comunali di apprezzamento non comporta che l'autorità di ricorso debba limitarsi ad un esame dell'arbitrio, poiché una siffatta limitazione non sarebbe compatibile con la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) e l'applicazione dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4, 3.1.5 e 3.2.1 e rinvii; OLIVER SCHULER, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie, in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, pag. 75-77). Ciò nondimeno, quando esaminano l'opportunità di una decisione, i tribunali cantonali devono imporsi un certo riserbo, allo scopo di rispettare l'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.6 con riferimenti alla dottrina). Nella misura in cui una norma comunale contiene concetti giuridici di natura indeterminata, essa, quale norma di diritto comunale autonomo, conferisce al Municipio una certa latitudine di giudizio riguardo all'individuazione dei loro contenuti precettivi, che le istanze di ricorso devono rispettare, imponendosi un certo ritegno (DTF 145 I 52 consid. 3.6; sentenza 1C_39/2022 del 28 febbraio 2022 consid. 3.2).
Quando l'autorità comunale, pronunciandosi su una domanda di costruzione, interpreta le proprie NAPR e valuta le circostanze locali, essa beneficia quindi di un margine d'apprezzamento particolare, che l'istanza cantonale di ricorso deve controllare con ritegno (cfr. art. 69 cpv. 2 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Quest'ultima, tra più soluzioni disponibili e appropriate non può pertanto scegliere quella che preferisce, o sostituire una valutazione adeguata del Comune con una sua valutazione (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, n. 84 ad art. 33 LPT). Nella misura in cui la decisione comunale si fonda su una valutazione sostenibile delle circostanze pertinenti ed è adeguatamente motivata, l'autorità di ricorso deve rispettarla (cfr. sentenze 1C_477/2023 del 12 febbraio 2024 consid. 3.2 e 1C_328/2022 del 20 novembre 2023 consid. 2.2.-2.5).
3.3. Per converso, l'autorità di ricorso deve intervenire in particolare quando l'apprezzamento esercitato dal Comune è contrario al diritto superiore, viola i principi costituzionali della parità di trattamento e della proporzionalità o se la soluzione scelta appare oggettivamente insostenibile e si rivela quindi arbitraria o quando essa appaia inappropriata riguardo a interessi che travalicano l'ambito comunale. Tale controllo dev'essere nondimeno attuato con ritegno quando si tratta principalmente di interessi meramente locali, mentre dev'essere più rigoroso in presenza di interessi di ordine superiore, la cui tutela compete al Cantone (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6; sentenza 1C_710/2021 del 5 ottobre 2022 consid. 2.1.1). Il ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo è infatti di principio proponibile unicamente per la violazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, nonché l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti (art. 30 cpv. 3 della Legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] in relazione con l'art. 69 LPAmm; sentenza 1C_466/2021 del 16 gennaio 2023 consid. 2.1). Esso può quindi esaminare la decisione dell'istanza inferiore e, di riflesso quella comunale, solo nel quadro di tali violazioni, rispettando il margine di apprezzamento che compete all'autorità di pianificazione, rispettivamente all'autorità superiore che ha statuito con pieno potere di esame (art. 33 cpv. 3 lett. b LPT e art. 29 cpv. 1 LST), in concreto il Consiglio di Stato (sentenza 1C_499/2016 del 10 marzo 2017 consid. 3.2).
3.4. La garanzia dell'autonomia comunale dev'essere invocata in maniera sufficientemente motivata, ciò che non si verifica nella fattispecie (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 149 I 81 consid. 4.3 e rinvii; 140 I 90 consid. 1.1; sentenza 1C_10/2022 del 28 gennaio 2022 consid. 1.5). I ricorrenti si limitano infatti ad addurre, del tutto apoditticamente, che i giudici cantonali avrebbero misconosciuto i materiali legislativi che hanno portato all'adozione dell'art. 37 cpv. 6 NAPR, come pure il contenuto del rapporto di pianificazione del 23 febbraio 2000, e che avrebbero dovuto rispettare l'interpretazione della norma formulata dall'autorità comunale, poiché adottata 25 anni fa.
Con queste argomentazioni, del tutto generiche e appellatorie, i ricorrenti non adempiono le citate necessarie esigenze di motivazione, che sono pertanto inammissibili. Essi si limitano a proporre una loro lettura interpretativa degli art. 14 e 37 cpv. 6 NAPR e della loro rispettiva applicazione, ma non spiegano né tantomeno dimostrano in che modo la Corte cantonale avrebbe abusato del proprio potere di apprezzamento, violando la garanzia dell'autonomia comunale. D'altro canto, contrariamente a quanto ritenuto dai ricorrenti, i giudici cantonali non hanno affatto sostituito la loro valutazione a quella del Consiglio di Stato e del Municipio. Procedendo da un'interpretazione letterale dell'art. 37 cpv. 6 NAPR, e richiamando la loro prassi, hanno sostanzialmente confermato quella, peraltro condivisibile, secondo cui, nell'ottica di garantire un miglior utilizzo del suolo edificabile, in base agli obbiettivi del piano regolatore vigente di un utilizzo razionale e parsimonioso del territorio e di promozione di costruzioni urbanisticamente qualificate, in località T.________ e U.________ l'edificabilità dei fondi viene subordinata alla ricomposizione particellare dei mappali ivi inclusi, attraverso l'esperimento dell'iter previsto dalla legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1979 (LRPT; RL 702.100). Questo per l'insieme dei fondi del rispettivo comparto interessato che, per quanto attiene quello di T.________, comprende anche altre particelle problematiche dal punto di vista della struttura fondiaria (ad es. i mappali vvv, www, xxx, yyy e zzz), e non certo attraverso una proposta di mutazione privata che coinvolge unicamente le tre particelle interessate dal progetto edilizio. Contrariamente all'assunto ricorsuale, trattandosi di un mandato legislativo (cfr. art. 15a LPT, che rinvia all'art. 20 LPT; cfr. DTF 143 II 476 consid. 3.2), l'iniziativa e l'esecuzione di una ricomposizione particellare non può per altro essere lasciata ai singoli proprietari interessati (cfr. ELOI JEANNERAT, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 3 ad art. 20 LPT).
I ricorrenti neppure criticano l'applicazione e l'interpretazione dell'art. 37 cpv. 6 NAPR (sui criteri interpretativi vedi DTF 149 III 242 consid. 5.1; 148 II 299 consid. 7.1; 144 III 54 consid. 4.1.3.1), né tentano di dimostrare l'arbitrarietà degli argomenti addotti dalla Corte cantonale. Del resto, la criticata decisione non è insostenibile e quindi arbitraria neppure nel suo risultato (DTF 148 II 121 consid. 5.2; sentenza 1C_433/2018 del 21 settembre 2018 consid. 2.3). Il fatto che le conclusioni poste a fondamento del giudizio impugnato, fondate per di più su valutazioni condivisibili, non concordino con quelle ricorsuali non ne dimostra del resto l'arbitrarietà (DTF 148 II 121 consid. 5.2 e 144 II 281 consid. 3.6.2).
4.1. I ricorrenti lamentano infine che la Corte cantonale avrebbe violato la legge cantonale sul coordinamento delle procedure, del 10 ottobre 2005 (LCoord; RL 701.300) e il principio di proporzionalità, non ritenendo in sostanza giustificato che, dopo quasi quattro anni dall'inoltro della domanda di costruzione, la licenza edilizia sia stata annullata, anziché condizionata al compimento della procedura di ricomposizione particellare.
4.2. Con queste argomentazioni, del tutto generiche, e come tali quindi inammissibili, i ricorrenti disattendono anzitutto che, nella procedura di ricomposizione particellare, quale misura volta a concretizzare i principi di una corretta pianificazione del territorio, anche se auspicabile dal profilo materiale, un coordinamento formale non è preteso dalla LPT (cfr. sentenza 1C_382/2014 del 11 febbraio 2015 consid. 2.3). Se, da un lato, il principio di proporzionalità vieta di respingere una domanda di costruzione non conforme alla legge quando un difetto secondario di importanza minima può essere facilmente corretto mediante clausole accessorie (ADELIO SCOLARI, Commentario [LALPT, LE e LAC], 1996, n. 684 ad art. 2 LE; cfr. sentenza 1C_328/2022 del 20 novembre 2023 consid. 3.4), dall'altro, la carenza di una preliminare procedura di ricomposizione particellare, il cui esito comporterebbe, tra l'altro, la modifica degli attuali confini, non può certo costituire una clausola accessoria alla licenza edilizia, ponendo piuttosto un requisito preliminare indispensabile ai fini dell'edificabilità stessa dei fondi (cfr. sentenze 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020 consid. 2.3. e 1C_22/2017 del 29 agosto 2017 consid. 5.1). Trattasi infatti di un mezzo di attuazione della pianificazione del territorio che ha lo scopo di definire l'assetto delle proprietà in un determinato perimetro, in modo da dare ad ogni terreno una forma che ne consenta il miglior uso possibile, unitamente ad uno sviluppo territoriale sostenibile a livello locale (cfr. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n. 507 pag. 274 seg.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 798 pag. 358; Messaggio n. 6309 del Consiglio di Stato del 9 dicembre 2009 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 101 seg.).
Occorre aggiungere che, nel giudizio impugnato, la Corte cantonale ha sviluppato delle considerazioni inerenti il controverso superamento dell'altezza dell'edificio progettato (cfr. consid. 3). I giudici cantonali, non pronunciandosi in maniera definitiva, hanno formulato tali considerazioni a titolo di obiter dictum, destinate verosimilmente a rassicurare i ricorrenti su un determinato aspetto del progetto, ad ogni modo senza incidenza sull'esito della causa e senza portata giuridica, che esulano dall'esame del Tribunale federale. Ciò che, del resto, neppure i ricorrenti contestano.
In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere quindi respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Visto che non è stato ordinato uno scambio di scritti, non si attribuiscono ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
Comunicazione alle parti, al Municipio di Mendrisio, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale cantonale amministrativo.
Losanna, 13 ottobre 2025
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Haag
Il Cancelliere: Crameri