Salary classification of former private-school lecturer after cantonalizationGenerato dall'IA

{T 0/2}
1C_304/2007

Urteil vom 29. Februar 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Sven Marguth,

gegen

Berner Fachhochschule, Hallerstrasse 10, 3012 Bern,
Erziehungsdirektion des Kantons Bern, Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern.

Gegenstand
Gehaltsmässige Einreihung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 20. August 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.

Sachverhalt:
A.
X.________ war Dozent an der ehemaligen Höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschule (HWV) Bern. Träger dieser Schule war der Kaufmännische Verband Bern und Umgebung (KVB), bei dem es sich um einen privatrechtlich organisierten Verein handelte. Zwischen dem KVB und dem Kanton Bern bestand ein aus dem Jahr 1997 datierender Vertrag über die Angliederung der HWV Bern als nichtkantonale Bildungsinstitution an die Berner Fachhochschule.

Mit Inkrafttreten des revidierten Gesetzes vom 19. Juni 2003 über die Berner Fachhochschule (FaG/BE) am 1. Januar 2004 wurden verschiedene nichtkantonale Bildungsinstitutionen in die neu strukturierte kantonale Berner Fachhochschule (BFH) integriert. Im Hinblick auf die geplante Kantonalisierung wurde die HWV Bern gestützt auf den Angliederungsvertrag zwischen dem KVB und dem Kanton Bern vom 7./14. Januar 2004 vorerst als an die BFH angegliederte Bildungsinstitution mit der Bezeichnung "Berner Fachhochschule - Hochschule für Wirtschaft und Verwaltung Bern (HSW Bern)" weitergeführt. Das jährliche Bruttogehalt von X.________ betrug zuletzt Fr. 152'148.75.

Ebenfalls mit Blick auf die Kantonalisierung, welche am 1. Januar 2007 erfolgte, schloss die HSW Bern mit X.________ am 15. Juni 2006 für die Zeit vom 1. Oktober bis 31. Dezember 2006 einen "Arbeitsvertrag gestützt auf die entsprechenden Regelungen in der kantonalen Personal- und Fachhochschulgesetzgebung". Unter Vorbehalt einer künftig höheren Einreihung an der BFH sah der Vertrag bei einem Beschäftigungsgrad von 100% ein jährliches Bruttogehalt von Fr. 136'199.70 vor.

Mit Verfügung vom 16. Juni 2006 wurde X.________ per 1. Januar 2007 als Dozent an der BFH, in welche die HSW Bern auf den 1. Januar 2007 integriert wurde, angestellt. Gemäss Anhang I der Personalverordnung vom 18. Mai 2005 wurde er in die Gehaltsklasse 24 mit 46 Gehaltsstufen eingereiht. Das jährliche Bruttoeinkommen betrug Fr. 136'199.70.

X.________ erhob gegen die Anstellungsverfügung vom 16. Juni 2006 Beschwerde und verlangte die Einreihung in die Gehaltsklasse 24 mit 68 Gehaltsstufen. Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern wies die Beschwerde am 18. Dezember 2006 ab. Die Verwaltungsrechtliche Abteilung des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern bestätigte den Abweisungsentscheid mit Urteil vom 20. August 2007.
B.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er rügt eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 8 BV). Neben der Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt er die Anweisung der BFH, ihn per 1. Januar 2007 in die Gehaltsklasse 24, Gehaltsstufe 68, einzureihen.
C.
Das Verwaltungsgericht und die BFH beantragen Beschwerdeabweisung. Die Erziehungsdirektion liess sich vernehmen, ohne einen Antrag zu stellen.

Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid, ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG), betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Der Beschwerdeführer beantragt die Verurteilung der Berner Fachhochschule, ihn in eine höhere Gehaltsklasse einzureihen. Es handelt sich dementsprechend um eine vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist. Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.-- (Art. 51 Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG) ist ohne weiteres erreicht.
2.
2.1 Vorliegend ist streitig, ob Art. 66 des revidierten Berner Fachhochschulgesetzes (FaG/BE) zur Anwendung gelangt. Diese bei den Übergangs- und Schlussbestimmungen eingereihte Vorschrift regelt die Überführung vom bisherigen in das neue Gehaltssystem sowie die Wahrung des lohnmässigen Besitzstandes. Gemäss einem Urteil aus dem Jahr 2005, worauf das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid verweist, sei Art. 66 Abs. 1-3 FaG nur auf dasjenige Personal anwendbar, für welches die Gesetze über die Anstellung der Lehrkräfte galten und neu das Personalgesetz anwendbar ist. Art. 66 Abs. 4 FaG/BE, wonach Mitarbeiter von kantonalisierten und zu kantonalisierenden Bildungsinstitutionen den überführten Mitarbeitern gleichgestellt seien, enthalte keine Besitzstandsgarantie, sondern binde den Kanton bei der gehaltsmässigen Einreihung seines Personals an den Gleichbehandlungsgrundsatz. Diese Rechtsprechung wird vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt.

Das Verwaltungsgericht vertritt den Standpunkt, das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers sei bis zum 31. Dezember 2006 privatrechtlicher Natur gewesen. Dies ergebe sich erstens daraus, dass die HWS Bern von ihrer unter dem alten Fachhochschulgesetz vom 6. November 1996 bestehenden Befugnis Gebrauch gemacht habe, eine "eigene Regelung" über die Anstellung der Dozierenden zu treffen. Zwar habe diese Regelung auf das öffentliche Personalrecht verwiesen. Das Personalrecht sei aber nicht als öffentliches Recht, sondern als ergänzendes zivilrechtliches Vertragsrecht zur Anwendung gekommen. Nichts anderes habe unter dem neuen Fachhochschulgesetz vom 19. Juni 2003 bis zur Kantonalisierung der HWS Bern gegolten. Gemäss Anschlussvertrag vom 7./14. Januar 2004 habe die HWS Bern eine rechtlich selbständige Einheit gebildet. Der Vertrag habe die Organe der HWS Bern für die Schaffung und Aufhebung von Stellen sowie für die Ernennung und Entlöhnung der Dozenten als zuständig bezeichnet. Gemäss Art. 43 Abs. 2 und 3 FaG/BE seien für angegliederte Bildungsinstitutionen die Bestimmungen des FaG/BE sinngemäss zur Anwendung gelangt, soweit der Anschlussvertrag keine Ausnahmen vorgesehen habe. Diese Vorschriften seien aber nicht als öffentliches Recht, sondern als ergänzendes privates Vertragsrecht zur Anwendung gekommen. Von einer "Überführung" mit lohnmässiger Besitzstandsgarantie im Sinne von Art. 66 Abs. 1-3 FaG/BE könne im Übrigen auch deshalb nicht gesprochen werden, weil die HWS Bern als Unternehmung des Privatrechts aufgelöst und das weitere Personal vom Kanton Bern neu angestellt worden sei.

Der Beschwerdeführer bestreitet die privatrechtliche Natur des Anstellungsverhältnisses. Er bringt vor, bei der "eigenen Regelung" der HWS Bern habe es sich um abgeleitetes öffentliches Recht gehandelt. Dies zeige sich anhand des Titels der "eigenen Regelung" und aus der darin enthaltenen Bestimmung über den öffentlich-rechtlichen Rechtsweg. Auch könne daraus, dass die Vorschriften des revidierten FaG/BE sinngemäss gegolten hätten, nicht auf eine privatrechtliche Anstellung geschlossen werden. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Willkürverbots bei der Auslegung und Anwendung des kantonalen Personalrechts.
2.2 Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 132 I 175 E. 1.2 S. 177; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
2.3 Bei der Trägerschaft der bis zum 31. Dezember 2006 bestehenden HWS Bern handelte es sich um einen privatrechtlichen Verein. Gemäss einem gewichtigen Teil der Rechtslehre unterstehen privatrechtliche Organisationen dem privaten Arbeitsvertragsrecht. Der gesetzliche Vorbehalt von Art. 342 Abs. 1 lit. a OR beschränkt sich auf den Bund, die Kantone und die Gemeinden. Dies schliesst nicht aus, dass in all jenen Bereichen, in welchen das private Arbeitsvertragsrecht keine zwingenden Vorschriften enthält, öffentlich-rechtliche Bestimmungen sinngemäss oder analog angewendet werden, sofern sie durch Gesetz, Reglement oder Vertrag zum Inhalt der privatrechtlichen Vereinbarungen gemacht werden (Tobias Jaag, Besonderheiten des Personalrechts im halbstaatlichen Bereich, in: Peter Helbling/Tomas Poledna (Hrsg.), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 592 f., mit zahlreichen Hinweisen auf weitere Autoren). Es ist daher nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht mit der Begründung, die HWS Bern sei als Unternehmung des Privatrechts aufgelöst und das Personal vom Kanton neu angestellt worden, weshalb nicht von einer "Überführung" im Sinne von Art. 66 Abs. 1-3 FaG/BE gesprochen werden könne, das bis am 31. Dezember 2006 dauernde Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers als privatrechtlich qualifiziert.

Der Standpunkt des Verwaltungsgerichts wird durch die gesetzlichen und vertraglichen Bestimmungen untermauert. Art. 56 lit. f des Fachhochschulgesetzes in der Fassung vom 6. November 1996 (BAG 97-50) sah ausdrücklich vor, dass die Trägerschaften der vom Kanton unterstützten Fachhochschulen befugt sind, im Bereich des Dienstrechts eigene Regelungen aufzustellen. Art. 2 und Art. 121 der dazu gehörigen Verordnung über die Berner Fachhochschule in der Fassung vom 13. Januar 1999 (BAG 99-10) führten Art. 56 aFaG/BE aus. Die in der Folge vom Trägerverein der HWS Bern erlassene "eigene Regelung" vom 16. März 1999 nahm im Titel und in der Präambel auf diese Bestimmungen ausdrücklich Bezug. Daraus kann der Beschwerdeführer aber nichts zu seinen Gunsten ableiten. Dass die "eigene Regelung" in Art. 1 Abs. 1 bezüglich der Anstellung der Lehrkräfte (fälschlicherweise) auf den öffentlich-rechtlichen Rechtsweg verwies, ändert ebenfalls nichts daran, dass das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers bei der HWS Bern privatrechtlicher Natur war.

Gemäss Ziffer 3.1 des Angliederungsvertrages vom 7./14. Januar 2004 zwischen dem Kaufmännischen Verband und dem Kanton wurde die HSW Bern der BFH im Sinne von Art. 43 i.V.m. Art. 62 FaG/BE angegliedert. Art. 62 FaG/BE betrifft die Kantonalisierung von massgeblich kantonal subventionierten Bildungsinstitutionen der Berner Fachhochschule mit privater Trägerschaft. Nach Art. 43 FaG/BE können Bildungsinstitutionen, die weder vom Kanton geführt noch nach diesem Gesetz finanziert werden und Aufgaben einer Fachhochschule erfüllen, der Berner Fachhochschule angegliedert werden (Abs. 1). Für die angegliederten Bildungsinstitutionen gelten die Bestimmungen dieses Gesetzes sinngemäss (Abs. 2). Der Regierungsrat regelt die Modalitäten der Angliederung und die Ausnahmen von diesem Gesetz in einem Vertrag (Abs. 3). Ziffer 2.2 des Angliederungsvertrages sieht dementsprechend vor, dass für die HWS Bern als angegliederte Bildungsinstitution die Bestimmungen des FaG/BE sinngemäss gelten und Ausnahmen im vorliegenden Vertrag geregelt werden. Ziffer 3.6 des Angliederungsvertrages bestimmt, dass in Abweichung zu der im FaG/BE vorgesehenen Zuständigkeitsordnung die Organe der HWS für die Ernennung und Entlöhnung der Lehrkräfte sowie der weiteren Mitarbeiter zuständig sind. Aus der sinngemässen Anwendung des FaG/BE kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht abgeleitet werden, das Anstellungsverhältnis bei der HWS Bern sei öffentlich-rechtlich gewesen.

Eine Verletzung des Willkürverbots liegt somit insgesamt nicht vor.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer ist sodann der Auffassung, es verletze das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), dass Lehrkräfte der HWS Bern, anders als Lehrkräfte kantonaler Bildungsinstitutionen, nicht in den Genuss der Besitzstandsgarantie kommen.
3.2 Das Gebot der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dieser Grundsatz ist verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 132 I 157 E. 4.1 S. 162 f.).
3.3 Gemäss dem angefochtenen Urteil fand, anders als bei den Gehältern der kantonalen Dozierenden, keine Genehmigung oder Kontrolle der gehaltsmässigen Einstufungen bzw. der Einreihungspraxis der HSW Bern statt. Deshalb sei nicht zu beanstanden, dass den ehemaligen Dozenten der HSW Bern kein Anspruch auf Überführung mit Besitzstand zukomme. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers stellt die fehlende Kontrolle über das Gehaltssystem der HWS Bern einen sachlichen Grund dafür dar, dass der Kanton für die ehemaligen Lehrkräfte dieser Institution keine Besitzstandsgarantie übernehmen muss. Gemäss Ziffer 6.8 des Angliederungsvertrages, auf welche sich der Beschwerdeführer beruft, übte die Erziehungsdirektion lediglich auf die Umsetzung der gesetzlichen Aufgaben des FaG/BE Aufsicht über die HWS Bern aus. Nach Ziffer 3.6 des Vertrages war die Entlöhnung der Lehrkräfte allein Sache der HWS Bern. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist somit ebenfalls nicht auszumachen.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist demzufolge abzuweisen. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Berner Fachhochschule, der Erziehungsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Februar 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin:

Aemisegger Schoder