Municipal standing to challenge intermunicipal zoning plan approvalGenerato dall'IA

1C_305/2022

Sentenza del 27 giugno 2022

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Haag,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
Comune di Grancia,
ricorrente,

contro

1. Comune di Collina d'Oro,
   
2. Comune di Lugano,

Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona, rappresentato dal Dipartimento del territorio, Sezione dello sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Piano regolatore intercomunale,

ricorso contro la sentenza emanata il 5 aprile 2022 dal Tribunale cantonale amministrativo (90.2020.39).

Fatti:

A.

Nel 2004 i Comuni di Barbengo (nel frattempo aggregatosi a quello di Lugano), Collina d'Oro, Grancia e Lugano hanno costituito la Commissione intercomunale per la pianificazione del Piano Scairolo (CIPPS), allo scopo di riqualificare e indirizzare lo sviluppo di un comparto considerato strategico per l'agglomerato urbano del Luganese. Il 14 marzo 2016 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato il piano regolatore intercomunale del Pian Scairolo (PR-CIPPS), il legislativo comunale di Collina d'Oro il 4 aprile 2016 e quello di Grancia il 3 ottobre 2016. Gli atti da adottare comprendevano anche il programma di realizzazione del 30 settembre 2014, che includeva una verifica della sostenibilità finanziaria del PR-CIPPS.

B.

Il 14 dicembre 2016 i tre Municipi hanno chiesto al Consiglio di Stato, per il tramite della CIPPS, di approvare il PR-CIPPS. Il Governo lo ha approvato con risoluzione del 9 settembre 2020, incluso il programma di realizzazione, apportando determinate modifiche d'ufficio. I tre Comuni hanno impugnato congiuntamente una modifica d'ufficio dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Il Comune di Grancia è insorto anche autonomamente postulando l'annullamento della risoluzione governativa e il rinvio degli atti per una nuova decisione che garantisca la sostenibilità finanziaria per il Comune. Con risoluzione del'11 novembre 2020 il Consiglio di Stato ha annullato la contestata modifica d'ufficio: il ricorso congiunto dei tre Comuni è quindi stato stralciato dai ruoli a loro richiesta. Con giudizio del 5 aprile 2022 il Tribunale cantonale amministrativo ha poi dichiarato irricevibile il ricorso interposto autonomamente dal Comune di Grancia.

C.

Avverso questa sentenza il Comune di Grancia presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di rinviare la causa alle autorità cantonali per nuovo giudizio, in via subordinata, di riformarla nel senso che la risoluzione governativa del 9 settembre 2020 venga sostituita con una decisione che garantisca la sua sostenibilità finanziaria.

Non è stato ordinato uno scambio di scritti.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 147 I 333 consid. 1).

1.2. Inoltrato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia pianificatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1).

1.3. Quando l'autorità precedente non esamina un ricorso nel merito, in concreto per carenza di legittimazione, l'oggetto del litigio può essere unicamente la questione dell'irricevibilità del gravame poiché, in caso di accoglimento del ricorso, il Tribunale federale le rinvierebbe la causa per l'esame di merito (DTF 144 II 184 consid. 1.1).

1.4. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 146 IV 297 consid. 1.2). Quando il ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 147 I 73 consid. 2.1). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2).

1.5. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 147 IV 433 consid. 2.1; 145 II 70 consid. 3.5 in fine, 32 consid. 5.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 143 I 321 consid. 6.1; 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta al ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile. Per poter essere ritenuta come arbitraria, la violazione del diritto dev'essere manifesta ed essere accertabile di primo acchito (DTF 144 III 145 consid. 2).

2.

2.1. Secondo la prassi, qualora, come nel caso in esame, non sia evidente di primo acchito, la legittimazione dev'essere di massima dimostrata dal ricorrente (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 145 I 121 consid. 1; 142 V 395 consid. 3.1). Al riguardo il ricorrente si limita a rilevare che la Corte cantonale avrebbe applicato in maniera arbitraria l'art. 30 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) concernente la legittimazione del Comune a ricorrere al Tribunale cantonale amministrativo contro le decisioni con le quali il Governo approva i piani regolatori. Il ricorrente disattende tuttavia che la legittimazione a ricorrere dinanzi al Tribunale federale non è retta dalla normativa cantonale, ma dalla LTF, segnatamente dall'art. 89 LTF, norma ch'esso neppure richiama.

2.2. Certo, il ricorrente è il destinatario della decisione impugnata e ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Ciò non è tuttavia decisivo. In effetti, secondo l'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF, norma che il ricorrente non invoca, i Comuni sono notoriamente legittimati a ricorrere di massima soltanto se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla Costituzione cantonale o da quella federale. È questo segnatamente il caso per la garanzia della loro autonomia, sancita dagli art. 50 cpv. 1 Cost. e 16 cpv. 2 Cost./TI (sull'autonomia comunale vedi DTF 147 I 433 consid. 4.1 e 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.1 e 3.6).

2.3. Ora, il ricorrente, incentrando il gravame unicamente sull'art. 30 LST, non fonda il ricorso in esame sulla violazione della sua autonomia, limitandosi ad accennare una sola volta agli art. 50 Cost. e 16 Cost./TI in relazione all'asserita lesione dell'art. 30 LST. Dinanzi al Tribunale federale non invoca per contro tale garanzia. Il semplice accenno alla stessa non è sufficiente. Certo, nel campo edilizio e della pianificazione del territorio il Comune ticinese beneficia in linea di principio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 142 I 26 consid. 3.5 e rinvii). Così esso dispone di autonomia nell'allestimento del proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione e nella loro applicazione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2). Sapere se esso disponga di autonomia e se questa sia stata disattesa è questione di merito, non di ammissibilità (DTF 136 I 404 consid. 1.1; 135 I 43 consid. 1.2). Il ricorrente non fa valere, rettamente, che il Consiglio di Stato gli avrebbe imposto determinate ingiunzioni o oneri.

2.4. Decisivo è nondimeno che in un ricorso fondato sull'autonomia comunale questa garanzia dev'essere notoriamente invocata in maniera sufficientemente motivata, ciò che non è manifestamente il caso in concreto (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133; 140 I 90 consid. 1.1; BERNHARD WALDMANN, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 3aed. 2018, n. 62 ad art. 89 e n. 407 a piè di pagina; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Commentaire de la LTF, 2aed. 2014, n. 51 ad art. 89). Nel caso in esame, con il semplice citato accenno il ricorrente non fonda il ricorso su tale garanzia né fa valere, con una motivazione sufficiente (art. 42 e 106 LTF), una sua violazione (sull'inammissibilità di ricorsi di comuni ticinesi che non invocavano la loro autonomia, vedi sentenze 1C_10/2022 del 28 gennaio 2022 consid. 1.5, 1C_351/2018 del 27 novembre 2018 consid. 1.4 e 1.5 e 1C_336/2018 del 31 agosto 2018 consid. 1.3 e 1.4 apparsa, in: RtiD I-2019 n. 23 pag. 126). Il ricorso sarebbe comunque infondato.

3.

3.1. L'insorgente impernia il gravame su una lesione dell'art. 30 cpv. 2 LST, secondo cui contro le decisioni con cui il Consiglio di Stato approva il piano regolatore sono legittimati a ricorrere, tra altri, il Comune (lett. a). Al riguardo la Corte cantonale ha stabilito che, secondo la dottrina (RAFFAELLO BALERNA, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., pag. 223 n. 59), il comune può censurare solo la non approvazione, ciò che non è il caso nella fattispecie, o le modifiche del piano regolatore disposte dal Governo. Ha precisato che in quest'ambito di massima esso può chiedere unicamente la conferma della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale, mentre non è abilitato a proporre una terza soluzione. I giudici cantonali hanno infatti stabilito che l'oggetto del procedimento viene determinato dalle domande del richiedente, il quale di principio non può modificarle in sede di contestazione. Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), si limita a rilevare di criticare la citata opinione dottrinale, senza tuttavia confrontarsi del tutto con la stessa, né con le motivazioni della Corte cantonale, decisive.

3.2. D'altra parte, la Corte cantonale, osservato che l'approvazione governativa del PR-CIPPS era contestata dal ricorrente per motivi legati essenzialmente alla criticata sostenibilità finanziaria, ha accertato ch'esso l'aveva richiesta senza riserve unitamente agli altri due Comuni, negando quindi la sua legittimazione a ricorrere.
Al riguardo il ricorrente si limita ad addurre un preteso accertamento inesatto dei fatti. Ora, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 143 I 310 consid. 2.2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Il ricorrente deve motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 143 IV 500 consid. 1.1; 142 III 364 consid. 2.4).

In tale ambito, dilungandosi in maniera inutilmente prolissa sugli antefatti dell'elaborazione e dell'approvazione del PR-CIPPS da parte del ricorrente, quest'ultimo si limita a osservare che la Commissione edilizia comunale, della gestione e quella delle petizioni avevano formulato preavvisi negativi. Determinante è tuttavia il fatto che il Consiglio comunale di Grancia, dopo aver dapprima rinviato al Municipio per approfondimenti il messaggio municipale concernente l'adozione del nuovo PR intercomunale, lo ha poi trasmesso al Consiglio comunale invitandolo ad adottarlo. Ciò è avvenuto con cognizione di causa, visto che il programma di realizzazione del 2014 comprendeva una verifica della sostenibilità finanziaria del PR-CIPPS e che tale questione è stata precedentemente esaminata dalle citate Commissioni comunali.

3.3. Certo, il ricorrente osserva che il 16 giugno 2016 i Municipi dei tre Comuni avrebbero raggiunto un "accordo" per fugare le perplessità sollevate dal Consiglio comunale di Grancia. Nello stesso si sarebbe affermato che nel caso in cui gli oneri legati all'attuazione del PR-CIPPS dovessero "in futuro" eccedere i limiti di sostenibilità finanziaria si sarebbero impegnati a "riconsiderare i contenuti del PR-CIPPS che dovessero determinare una siffatta situazione". Il 25 agosto 2016 il Municipio di Grancia ha poi ricevuto una relazione da parte di una società privata sull'onere finanziario, trasmettendo però nondimeno in stessa data al Consiglio comunale il messaggio municipale. Rilevato di aver intavolato con la CIPPS delle "trattative" aveva osservato semplicemente che il Municipio, nel caso in cui gli oneri legati all'attuazione del PR-CIPPS dovessero "in futuro" eccedere i limiti di sostenibilità finanziaria sarebbe tenuto a "intraprendere, tramite l'organo di coordinamento CIPPS", i passi necessari per modificare i contenuti del PR-CIPPS che dovessero determinare una siffatta condizione", invitando nondimeno il Consiglio comunale ad approvarlo, ciò che è avvenuto il 3 ottobre 2016.
L'assunto che anche il Consiglio comunale avesse nutrito dei dubbi sulla sostenibilità finanziaria, nulla muta al fatto ch'esso ha approvato il PR-CIPPS, come precedentemente, il 14 marzo 2016 quelli di Lugano e il 4 aprile 2016 di Collina d'Oro, approvazioni che pertanto non potevano essere mutate o provviste di "condizioni" successive non formalmente accettate dai Consigli comunali degli altri due Comuni e sulle quali il Consiglio di Stato non doveva quindi esprimersi. Il ricorrente ammette che il citato "accordo" discusso con gli altri due Municipi era e sarebbe comunque insufficiente. Questi aspetti non sono del resto decisivi, ritenuto che il Consiglio comunale di Grancia, a conoscenza della criticità riguardo alla sostenibilità finanziaria, ha nondimeno chiesto al Governo di approvare il piano regolatore intercomunale. L'accertamento dei fatti operato dalla Corte cantonale, secondo cui il ricorrente, unitamente agli altri due Comuni, ha chiesto, senza riserve, al Governo di approvare il PR-CIPPS non è addirittura insostenibile e quindi arbitrario. In tali condizioni anche l'interesse degno di protezione all'annullamento dell'impugnata sentenza è dubbio (cfr. DTF 147 IV 453 consid. 1.4.8).

3.4. L'istanza precedente ha poi accertato che il ricorrente sarebbe stato legittimato a contestare semmai unicamente la modifica d'ufficio operata dal Consiglio di Stato, questione superata tuttavia nel frattempo in seguito all'annullamento della stessa da parte del Governo medesimo, ciò che ha comportato lo stralcio dai ruoli del ricorso presentato dai tre Comuni. Il ricorrente non dimostra minimamente che tale tesi, peraltro corretta, sarebbe arbitraria. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine).

3.5. I giudici cantonali hanno respinto infine la tesi del ricorrente secondo la quale esso sarebbe stato legittimato a ricorrere sulla base dell'art. 65 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Ciò poiché l'art. 30 cpv. 2 LST, applicato in concreto, costituisce una lex specialis rispetto all'invocata norma. Limitandosi a rilevare che nella fattispecie esso avrebbe un interesse degno di protezione ai sensi della richiamata disposizione, il ricorrente non dimostra perché la conclusione dei giudici cantonali sarebbe arbitraria.
Ne segue che, ritenuta la carenza di legittimazione del ricorrente, la Corte cantonale non doveva esaminare nel merito la questione della sostenibilità finanziaria del piano regolatore intercomunale.

4.

In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere quindi respinto. Al Comune, soccombente, non possono essere accollate le spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano spese giudiziarie.

3.

Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 27 giugno 2022

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri