Ski resort plan approval annulled for insufficient balancing of interestsGenerato dall'IA

{T 0/2}

1C_319/2013

Arrêt du 17 avril 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Aemisegger et Karlen.
Greffier: M. Kurz.
Participants à la procédure
AA.________ et BA.________,
B.________,
C.________,
tous représentés par Me Luc Jansen, avocat,
recourants,
contre
Commune de Champéry, Administration communale, 1874 Champéry,
Commune de Val-d'Illiez, Administration communale, 1873 Val-d'Illiez,
Commune de Troistorrents, case postale 65, 1872 Troistorrents,
Commune de Monthey, place de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 512, 1870 Monthey 1,
toutes représentés par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
domaine skiable des Portes-du-Soleil; plans d'aménagement détaillés,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 15 février 2013.

Faits:

A.

Le 18 décembre 2009, les communes de Monthey, Troistorrents, Val- d'Illiez et Champéry ont mis à l'enquête quatre plans d'aménagement détaillés (PAD) : le PAD du domaine skiable pour les quatre communes, le PAD Grand Paradis-Barme (commune de Champéry), le PAD des rives de la Vièze (Champéry/Val-d'Illiez) et le PAD du vallon de They (Troistorrents/Val-d'Illiez/Monthey). Le dossier mis à l'enquête comprenait aussi les règlements relatifs à chacun des PAD, les projets de défrichements (cinq demandes portant sur environ 4,3 ha) et le rapport d'impact sur l'environnement. Cette planification a notamment fait l'objet des oppositions de AA.________ et BA.________, de B.________ et de C.________. Ces oppositions ont été rejetées le 10 février 2010 par le Conseil communal de Champéry. Le 18 mars 2010, chacune des quatre communes concernées a adopté le PAD qui la concernait. Les opposants ont saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais. Ils contestaient notamment l'enneigement artificiel de routes utilisées comme piste de ski (Planachaux-Grand Paradis) ainsi que la régularisation des installations et aménagement réalisés illégalement.
Par trois décisions du 18 avril 2012, le Conseil d'Etat a rejeté les trois recours. Il a estimé que la piste Planachaux-Grand Paradis permettait de rejoindre Champéry depuis le secteur isolé de Planachaux et que le bruit des canons à neige respectait le degré de sensibilité III applicable en zone agricole conformément à l'art. 43 OPB; l'utilisation de canons à neige était conforme aux règles du plan directeur cantonal et les caractéristiques techniques des installations ne relevaient pas de la procédure d'aménagement. Les griefs relatifs au respect des servitudes et aux dommages causés par la pratique du ski relevaient des juridictions civiles.
Par décision du même jour, le Conseil d'Etat a également homologué, avec quelques modifications, les PAD et leurs règlements et a autorisé, sous diverses conditions et moyennant compensation, les défrichements requis.

B.

Par arrêt du 15 février 2013, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé conjointement par les époux A.________, B.________ et C.________. Les décisions d'homologation se référaient au préavis du Service cantonal du développement territorial, lequel faisait référence au rapport d'évaluation établi dans le cadre de l'étude d'impact sur l'environnement (EIE). Le Conseil d'Etat n'avait pas à motiver son adhésion à ce rapport. Le rapport d'aménagement se prononçait sur le tracé des pistes de ski et la pesée d'intérêts pouvait se faire dans le cadre des recours formés par les intéressés. Les décisions du Conseil d'Etat étaient suffisamment motivées en fait et en droit. Les parcours pédestres et VTT n'étaient pas concernés par la planification en cause. Les deux pistes reliant Planachaux et Ripaille au Grand Paradis, avec enneigement artificiel, correspondaient à l'intérêt public tel que démontré dans le rapport d'aménagement; l'attribution du DS III était en vigueur depuis 1995, et la conformité des installations d'enneigement serait vérifiée lors de l'octroi des autorisations de construire. Les difficultés liées à l'enneigement artificiel des pistes (utilisation des routes, infiltrations d'eau) relevaient des permis de construire, voire du juge civil.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les époux A.________, B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que les décisions du Conseil d'Etat sont annulées et le dossier renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision, subsidiairement en ce sens que les pistes Ripaille-Grand Paradis et Planachaux-Grand Paradis ne sont pas homologuées.
La cour cantonale a renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conteste avoir éludé les exigences relatives à l'étude d'impact. Les communes de Monthey, Troistorrents, Val-d'Illiez et Champéry concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
L'Office fédéral de l'environnement (OFEN) relève que la décision d'approbation ne cite ni le rapport d'impact sur l'environnement (RIE), ni le préavis du Service cantonal de la protection de l'environnement (SPE) du 8 juillet 2011, ni l'ensemble des charges et conditions à l'appui de ce préavis; il serait douteux que le simple renvoi au préavis du Service cantonal du développement territorial (STD) du 23 décembre 2011 constitue une motivation suffisante. L'OFEN considère par ailleurs que l'attribution d'un degré de sensibilité III serait usuel pour une zone agricole; l'évaluation des nuisances devrait avoir lieu au stade des autorisations de construire.
L'Office fédéral du développement territorial (ARE) relève lui aussi que la décision d'approbation ne comprend ni appréciation, ni charges ou conditions, excepté pour le défrichement; on ne saurait pas clairement si toutes les conditions posées par les services consultés ont été prises en compte et, celles-ci n'ayant pas été expressément reprises dans la décision, il ne serait pas certain qu'elles seront respectées lors de l'application de la planification. Dans la mesure où certains aménagements n'étaient pas autorisés auparavant, la mise en conformité ne pouvait avoir lieu sans une pesée d'intérêts et l'évaluation de variantes. L'enneigement artificiel de la piste Planachaux-Grand Paradis serait problématique au regard notamment du plan directeur, vu son altitude inférieure à 1500 m et son exposition au sud. Les intérêts de l'agriculture ne sembleraient pas avoir été pris en compte.
Les recourants ont déposé de nouvelles observations, persistant dans leurs conclusions. Les communes critiquent l'intervention à ce stade des deux offices fédéraux, tout en relevant que les réserves émises par ces offices sont essentiellement d'ordre formel.

Considérant en droit:

1.

Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal et sont propriétaires de parcelles se trouvant à l'intérieur du périmètre des PAD litigieux. Ils sont ainsi particulièrement atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Le recours a été formé en temps utile contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale.

2.

Dans un premier grief formel, les recourants reprochent au Conseil d'Etat d'avoir statué par des décisions distinctes sur l'homologation des plans et sur les recours contre les décisions communales. Selon eux, un tel mode de procéder porterait atteinte à l'exigence de coordination des procédures.

2.1.1. Le principe de la coordination des procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente des normes sur la base desquelles des décisions administratives doivent être prises (cf. ATF 120 Ib 400 consid. 5 p. 409 s.). Le moyen d'y parvenir, lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, relève de la coordination formelle. A ce titre, l'art. 25a LAT prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisations soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT).

2.1.2. En l'occurrence, la procédure porte sur la planification globale du domaine skiable des Portes du Soleil, à l'exclusion notamment de toute demande d'autorisation de construire. Les préavis des services cantonaux ont été recueillis entre les mois de septembre et novembre 2010 et l'OFEV s'est prononcé le 15 avril 2011. L'évaluation du RIE a été rendue le 8 juillet 2011 par le SDT sur la base de l'ensemble des préavis; un complément concernant la piste Planachaux-Grand Paradis a été produit le 12 octobre 2011.
Le Conseil d'Etat a statué le même jour sur les demandes d'homologation, y compris les défrichements, et sur les recours contre le rejet des oppositions. Il l'a certes fait par des décisions séparées, mais celles-ci ont été notifiées à l'ensemble des personnes habilitées à recourir. D'un point de vue formel, l'exigence de coordination a été respectée. Les recourants n'indiquent pas, pour le surplus, qu'il y existerait des contradictions ou des lacunes dans les décisions en cause. Ils invoquent le droit cantonal sans toutefois prétendre que celui-ci poserait des exigences supplémentaires en matière de coordination. Le grief doit dès lors être écarté.

2.2. Les recourants reprochent à la cour cantonale de ne pas s'être prononcée sur leur grief relatif à la motivation insuffisante des décisions du Conseil d'Etat. La décision d'homologation impliquait différents aspects du droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, y compris l'EIE, mais le Conseil d'Etat ne se serait prononcé sur aucun de ces points. Le renvoi aux décisions sur oppositions serait insuffisant.

2.2.1. Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).

2.2.2. Les recourants perdent de vue que la cour cantonale a répondu au grief relatif à la motivation de la décision d'approbation en relevant (consid. 2) que cette décision citait le préavis du SDT du 23 décembre 2011, lequel faisait référence au rapport d'évaluation du SPE du 8 juillet 2011. Par sa décision d'approbation, le Conseil d'Etat considérait qu'il adhérait aux conclusions de ces deux services. Dès lors que les charges et conditions posées étaient reprises dans les plans règlements y relatifs, le Conseil d'Etat n'avait pas à les faire figurer in extenso dans sa décision. Ces considérations répondent aux arguments soulevés par les recourants et satisfont ainsi à l'obligation formelle de motiver. L'argument, également fondé sur l'art. 112 LTF, doit ainsi être écarté.

2.3. Dans le prolongement du grief précédent, les recourants estiment que la décision du Conseil d'Etat ne comportait pas d'évaluation expresse de l'impact du projet sur l'environnement. Un simple renvoi aux décisions prises sur recours serait insuffisant. La décision devait mentionner expressément le RIE et le préavis du SPE et comporter un minimum d'argumentation relative au respect du droit de l'environnement. L'OFEV et l'ARE appuient ce point de vue: la décision d'approbation devrait au moins mentionner les conditions et charges posées par les services spécialisés, que celles-ci soient ou non suivies par l'autorité.

2.3.1. L'art. 26 LAT impose à l'autorité cantonale compétente d'examiner la conformité des plans d'affectation au plan directeur et à la législation en vigueur. Lorsque le projet est, comme en l'espèce, soumis à une étude d'impact, le rapport d'impact établi par le requérant sert à l'appréciation du projet (art. 10b LPE et 7 OEIE). Ce rapport est en principe public (art. 10d LPE et 15 OEIE). Les services spécialisés donnent leur avis à ce sujet et proposent les mesures nécessaires (art. 10c LPE et 12 OEIE); ils peuvent en particulier demander à l'autorité compétente d'imposer des charges ou des conditions (art. 13 al. 4 OEIE); l'autorité d'approbation se fonde sur le rapport d'impact, les préavis et propositions des services spécialisés ou de tiers (art. 17 OEIE). Au terme de son examen, elle impose les charges et conditions nécessaires (art. 18 al. 2 OEIE). Une fois sa décision rendue, elle précise où peuvent être consultés notamment le rapport d'impact, l'évaluation du service spécialisé et le texte de la décision finale, pour autant que cette dernière soit fondée sur les conclusions de l'EIE (art. 20 OEIE).

2.3.2. En l'occurrence, la décision d'approbation mentionne le préavis du SDT du 23 décembre 2011. Elle en reprend quelques considérations générales sur la modernisation et la restructuration du domaine skiable, en particulier s'agissant du secteur Grand Paradis-Barme, à développer comme point fort touristique. S'agissant des défrichements, elle fait état de l'ensemble des préavis recueillis et statue en détail sur les oppositions soulevées, les compensations ainsi que les diverses charges et conditions. Pour le surplus, l'homologation des quatre PAD est prononcée sans aucune réserve ou condition, le Conseil d'Etat ne faisant que préciser, notamment pour le PAD du domaine skiable, les différentes zones définies par le plan (zone skiable à supprimer, pistes enneigées techniquement, pistes damées, passage de pistes sur la zone de protection des bas-marais, zone spéciale de domaine skiable du Vallon de They et passages de piste en forêt, ainsi que la zone de réserve du domaine skiable). La décision comporte quelques modifications non motivées à l'égard des PAD Grand Paradis-Barme et Vallon de They. Le rejet des oppositions des recourants a fait l'objet de décisions séparées, rendues toutefois le même jour et figurant au même dossier.
Dans son préavis de synthèse du 8 juillet 2011, le SPE mentionne l'ensemble des services consultés; il parvient à la conclusion que le RIE est suffisamment complet et exact pour servir de base à l'évaluation. Il pose un certain nombre de conditions et de charges concernant les domaines suivants: nature et du paysage, chasse pêche et faune, conservation de la forêt, dangers naturels, protection des eaux de surface et souterraines, bruits et vibrations, routes et cours d'eau, coordination et suivi environnemental. Il demande en conclusion au Conseil d'Etat d'intégrer ces différentes conditions et charges dans sa décision globale d'homologation. L'ensemble de ces charges et conditions a bien été intégré dans les plans et leurs règlements, qui portent la date du 1er décembre 2011. Cela a fait l'objet d'un avis complémentaire publié dans le Bulletin officiel du 17 février 2012. L'existence de ce complément ressort clairement de la décision d'homologation (p. 2).
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, aucune disposition du droit fédéral n'impose à l'autorité d'approbation de reprendre in extenso les termes du rapport d'impact et les conclusions du service spécialisé, en particulier lorsque l'ensemble des recommandations faites par ce service est directement repris dans la planification et la réglementation. Dans un tel cas, les rapports et préavis doivent simplement pouvoir être consultés simultanément, selon les exigences de l'art. 20 OEIE. Le grief doit par conséquent être écarté.

2.4. Dans un dernier grief formel, les recourants reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir examiné les possibilités de variantes pour les pistes Planachaux - Grand Paradis et Ripaille - Grand paradis. La dernière instance cantonale aurait également omis de procéder à une pesée des intérêts en présence. Ce grief se recoupe avec les griefs de fond relatifs aux exigences générales en matière de planification, aux dispositions du plan directeur cantonal et aux règles en matière d'équipement. Les recourants font valoir que leur vie quotidienne et leurs exploitations seraient fortement perturbées par la nouvelle affectation. Pour l'essentiel, ils contestent la justification de la piste Planachaux-Grand Paradis, ainsi que l'enneigement artificiel de la piste Ripaille-Grand Paradis. AA.________ ne pourrait utiliser la route d'accès à son domicile en raison du passage des dameuses; l'accès à l'alpage de C.________ serait entravé en raison de la persistance de la neige damée sur la route; l'enneigement artificiel retarderait aussi l'accès aux habitations et cultures de la famille B.________, dont les terrains auraient été endommagés par les dameuses et l'installation des conduites pour les canons à neige.

2.4.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT).

2.4.2. Le dossier contient une justification du projet, concernant notamment les deux pistes de ski litigieuses. Selon le rapport d'étude relatif au PAD du domaine skiable, la piste Ripaille-Grand Paradis serait utilisée pour le retour à la station de Champéry depuis le secteur l'Echereuse-Ripaille-Les Clavets. Elle est l'aboutissement d'un long tronçon débutant aux Clavets et longeant le fond du vallon des Creuses. Cette piste serait importante pour le fonctionnement du domaine skiable en raison de sa fréquentation par les skieurs venus de France voisine, vu son cadre paysager naturel contrastant fortement avec le côté français; elle constituerait le seul retour en station en début et fin de saison, l'autre piste (Planachaux-Grand Paradis) étant située sur un versant très ensoleillé et donc impraticable en début et en fin de saison. Il apparaît ainsi que le retour sur le secteur du Grand Paradis peut se faire par deux pistes. La piste Planachaux-Grand Paradis comporte depuis son sommet des installations d'enneigement artificiel, alors que la piste venant de Ripaille n'est enneigée artificiellement que sur sa partie basse et sur un court tronçon (les Proz). Les secteurs de Ripaille et Planachaux sont certes distincts, mais ils sont reliés entre eux, de sorte que le retour en station pourrait théoriquement se faire par une seule des deux pistes.
Selon la fiche de coordination D.10 du plan directeur cantonal, les installations d'enneigement technique entrent en ligne de compte pour permettre le retour en station et la liaison entre les domaines skiables complémentairesen privilégiant les pistes qui présentent une topographie favorable, afin de rationaliser l'enneigement technique (principes, ch. 1 let. a); elles sont en revanche exclues pour les nouvelles pistes de ski situées en-dessous de 1500 m d'altitude, sauf si les circonstances locales le justifient (ch. 2 let. b), ou dans les secteurs qui n'ont pas d'aptitude d'enneigement naturel (let. c); tel paraît être le cas de la piste Planachaux-Grand Paradis, située en versant sud et en grande partie au-dessous de 1500 m. Il ne s'agit certes pas d'une nouvelle piste, mais les installations d'enneigement qui s'y trouvent n'ont pour leur part jamais fait l'objet d'une pesée globale d'intérêts (cf. arrêt 1A.183/2004 du 25 juillet 2004, consid. 2.5). Dans ces circonstances, la seule considération, émise par le Conseil d'Etat, selon laquelle la piste Planachaux-Grand Paradis permettrait un retour plus direct et rapide, ne permet pas d'établir clairement le besoin d'un enneigement artificiel.

2.4.3. Les recourants se plaignaient également de ce que l'exploitation des pistes de ski (en particulier l'enneigement artificiel et le damage des routes) entravait l'accès à leurs domiciles, alpages et cultures. Les décisions du Conseil d'Etat, pas plus que l'arrêt attaqué ne traitent de ces questions. Celles-ci ne relèvent pas de l'équipement, comme le soutiennent les recourants, mais de la pesée des intérêts qui doit être effectuée à ce stade. L'autorité devait à tout le moins définir la réalité et l'ampleur des désagréments dont se plaignent les recourants. Dans la mesure où ces désagréments résultent effectivement de la planification contestée, il y aura lieu de rechercher quelles mesures permettent d'y remédier, notamment par la fixation de conditions d'exploitation.

2.5. Faute de démonstration suffisante quant à la justification du projet s'agissant des pistes Ripaille-Grand Paradis et Planachaux-Grand Paradis et de leur enneigement artificiel, et d'une pesée des intérêts prenant en compte les objections soulevées par les recourants et les intérêts plus généraux de l'agriculture, les deux pistes litigieuses ne peuvent en l'état être homologuées.

3.

Le recours doit être admis pour ce motif, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs de fond. Référence peut néanmoins être faite aux observations de l'OFEV s'agissant de l'attribution des degrés de sensibilité (cf. également l'arrêt 1A.183/2004 précité, consid. 3). L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la cour cantonale. Celle-ci pourra soit remédier elle-même à la motivation insuffisante des décisions du Conseil d'Etat, soit renvoyer la cause à cette autorité afin qu'elle motive correctement sa décision sur les points relevés ci-dessus.
Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge du canton du Valais (art. 68 al. 2 LTF). Il n'est pas perçu de frais judiciaires, conformément à l'art. 66 al. 4 LTF.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.

Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais pour nouvelle décision au sens des considérants.

2.

Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée aux recourants, à la charge du canton du Valais.

3.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et des communes de Champéry, de Val-d'Illiez, de Troistorrents et de Monthey, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 17 avril 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

Le Greffier: Kurz