Art. 25 LPT; art. 43, 45, 47, 48 LE/TI; art. 47 RLE/TI; competence for demolition and restoration outside building zones; use bans as restoration measures; federal supervisory standing. The cantons retain competence to regulate the authorities and procedure for restoration measures outside the building zone. Where cantonal law assigns the demolition order formally to the municipality, the court may not, for reasons of expediency, usurp that competence or deprive the parties of the statutory appeal path. A use ban may accompany a restoration order, but its issuance and modalities belong to the competent authority under the applicable cantonal framework. Federal supervisory appeals may formulate broader requests, yet they must still relate to a concrete, live dispute and cannot be used to obtain anticipatory application of not-yet-in-force legislation (consid. 4-5).
1C_343/2021,
1C_349/2021
Sentenza del 17 febbraio 2023
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Müller,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
1C_343/2021
Ufficio federale dello sviluppo territoriale, ARE, Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen,
ricorrente,
contro
A.________,
patrocinato dall'avv. Rocco Taminelli,
Municipio di Miglieglia, via A. Tamburini 5, 6986 Miglieglia,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
e
1C_349/2021
A.________,
patrocinato dall'avv. Rocco Taminelli,
ricorrente,
contro
Ufficio federale dello sviluppo territoriale, ARE, Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen,
Municipio di Miglieglia, via A. Tamburini 5, 6986 Miglieglia,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Ordine di demolizione e rimozione,
ricorsi contro la sentenza emanata il 30 aprile 2021
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.239, 52.2020.247).
A.________ è proprietario di un fondo di 3'660 m2 situato a Miglieglia in una zona attribuita all'area forestale, sul quale si trovava una vecchia cascina a vocazione agricola (stalla/fienile; m 4.40 x 5). A richiesta del Municipio, con risoluzione del 31 maggio 1999 il Dipartimento del territorio ha convalidato una modifica di poco conto dell'inventario degli edifici situati fuori della zona edificabile, approvato poi con risoluzione governativa n. 3622 del 9 luglio 1996, inserendovi il citato rustico, classificato come meritevole di conservazione 1a (in stato di conservazione discreto-buono). Con decisione del 30 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha accertato la natura solo parzialmente boschiva del fondo, stabilendo attorno alla cascina un'area di circa 1500 m2 non soggetta alla legislazione forestale.
Nel frattempo, il 4 maggio 1999 A.________ aveva presentato una domanda di costruzione volta a ristrutturare il rustico, trasformandolo in un'abitazione secondaria, con un pian terreno e un sottotetto abitabile. All'edificio doveva inoltre essere annesso un nuovo corpo (2 x 5 m) interrato nel pendio a monte, da destinare a bagno e cantina. Raccolto l'avviso cantonale favorevole, con decisione del 20 luglio 1999 il Municipio ha rilasciato il permesso di costruzione. Il proprietario non si è tuttavia attenuto al progetto approvato, apportandovi svariate modifiche. Su ordine del Municipio, egli si è poi limitato a inoltrare, il 16 ottobre 2007, una domanda di costruzione a posteriori per il nuovo volume a ovest, la legnaia, la canna fumaria e due nuove baracche, domanda avversata dal Dipartimento del territorio. Il 29 gennaio 2008 il Municipio ha negato il permesso richiesto, decisione cresciuta in giudicato incontestata. Il 21 ottobre 2008 il Dipartimento del territorio ha chiesto al Municipio di ordinare il ripristino del rustico come ai piani approvati con licenza del 20 luglio 1999, in particolare la demolizione della tettoia/legnaia a est del rustico e delle due baracche, preavvisando favorevolmente la sanzione per il maggior volume dato dalla sopraelevazione, ritenendo tuttavia sproporzionato esigerne il ripristino. Il Municipio è rimasto passivo.
Il 14 agosto 2018, sollecitato anche dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE), il Municipio ha infine ordinato al proprietario di demolire unicamente la tettoria e le due baracche. Adito dall'ARE e da A.________, con decisione del 29 aprile 2020 il Consiglio di Stato ha in sostanza annullato l'ordine di demolizione della tettoia, ordinato al Municipio di chiedere la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria per il corpo aggiunto sul lato est e annullato la sanzione pecuniaria municipale di fr. 16'000.-- per il maggior volume creato. L'ARE e il proprietario hanno impugnato questa decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 30 aprile 2021 ha respinto il ricorso del proprietario e accolto in quanto ricevibile quello dell'ARE, annullato la decisione governativa e retrocesso gli atti al Municipio affinché proceda come indicato al considerando n. 8.1, ossia emani un ordine di demolizione e rimozione integrale della casa d'abitazione e di tutte le costruzioni e opere di sistemazione esterna, ripristinando il terreno al suo stato naturale.
Avverso questo giudizio l'ARE (causa 1C_343/2021) e A.________ (causa 1C_349/2021) insorgono al Tribunale federale. L'ARE chiede di annullare la decisione impugnata nella misura in cui non ha esaminato nel merito la sua richiesta di vietare al proprietario l'utilizzo dei diversi manufatti abusivi (deposito delle chiavi, sigillamento di porte e finestre, interruzione degli allacciamenti esistenti) e di emanare un nuovo ordine municipale di demolizione e rimozione. Postula inoltre di imporre al proprietario il divieto d'uso degli edifici e impianti esistenti sul fondo in questione, di demolire la casa di abitazione e i manufatti entro 90 giorni dall'intimazione della sentenza del Tribunale federale, di ripristinare il terreno e se del caso di procedervi da parte del Comune in via sostitutiva, ordine da impartire con la comminatoria dell'art. 292 CP. A.________ chiede, in via preliminare, di sospendere la procedura sino a decisione definitiva sul perimetro del Piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP), in via principale, di annullare la decisione impugnata e quella governativa, di accertare che i manufatti sono legittimi e di ritornare gli atti al Municipio affinché rilasci la licenza edilizia; subordinatamente, postula di modificare su determinati punti la decisione municipale; in via ulteriormente subordinata, di obbligare il Municipio a chiedere l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori e, in via ancora più subordinata, di ritornare gli atti alla Corte cantonale per nuovo giudizio.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiesto l'invio dell'incarto cantonale.
1.1. Le due cause concernono la medesima decisione e le stesse parti. Si giustifica quindi di congiungerle e di trattarle con un unico giudizio (art. 24 cpv. 2 PC [RS 273] in relazione con l'art. 71 LTF).
1.2. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 V 265 consid. 1.1).
1.3. Inoltrati tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, i ricorsi in materia di diritto pubblico sono di massima ammissibili. La legittimazione di A.________ è pacifica. Anche quella dell'ARE per poter espletare i suoi obblighi di sorveglianza riguardo all'applicazione e all'esecuzione del diritto federale da parte delle autorità cantonali e comunali, vigilanza che avviene principalmente per il tramite dei rimedi di diritto, è data (art. 89 cpv. 2 lett. a LTF in relazione con l'art. 48 cpv. 4 OPT, RS 700.1; DTF 142 II 324 consid. 1.3.1; sentenze 1C_666/2020 del 21 luglio 2022 consid. 1.1 e 1C_672/2020 del 2 settembre 2021 consid. 1.1 e 2.2).
1.4. Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può far valere in particolare la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), che il Tribunale federale applica d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere tuttavia motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 147 I 73 consid. 2.1; 146 IV 297 consid. 1.2). Esso, anche nell'interesse dell'economia processuale, non deve inoltre occuparsi di questioni meramente teoriche o di contestate soluzioni di cause che esulano dall'oggetto del litigio, dovendosi pronunciare unicamente sul caso concreto sottoposto al suo giudizio, ritenuto che la semplice prospettiva di un interesse giuridico futuro non è sufficiente al riguardo (DTF 144 IV 81 consid. 2.3.1 pag. 85 in alto e rinvii; 140 IV 74 consid. 1.3.1).
1.5. La vertenza concerne in primo luogo l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale e comunale che disciplinano le demolizioni, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 147 IV 433 consid. 2.1; 145 II 70 consid. 3.5 in fine, 32 consid. 5.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta ai ricorrenti dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).
Riguardo al ricorso presentato da A.________ occorre ricordare che secondo l'art. 40 cpv. 2 LTF i patrocinatori devono giustificare il loro mandato mediante procura. Con decreto del 10 giugno 2021 il Tribunale federale, richiamando l'art. 42 cpv. 5 LTF e conformemente alla prassi (DTF 142 I 10 consid. 2.4.8), ha invitato il patrocinatore del ricorrente A.________ a produrre una procura entro il 25 giugno seguente, con la comminatoria che, in caso di inosservanza, il gravame non sarebbe stato preso in considerazione. L'atto mancante non è stato prodotto, né è stata richiesta una proroga di detto termine. Ne segue che, come preannunciato, il ricorso inoltrato senza valida procura dall'avv. Rocco Taminelli a nome di un terzo dev'essere dichiarato inammissibile sulla base della procedura semplificata dell'art. 108 cpv. 1 lett. a LTF (sentenze 1F_16/2021 del 21 aprile 2021 consid. 2.2 e 1C_710/2020 del 18 gennaio 2021; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, Commentaire de la LTF, 3a ed., 2022, n. 20, 27 e 28 ad art. 40, e n. 64 seg. ad art. 42).
3.1. L'ARE, il cui gravame è stato accolto dalla Corte cantonale, precisa che il suo ricorso è volto a concretare gli standard minimi risultanti dal diritto pianificatorio della Confederazione in materia di ripristino della situazione conforme al diritto in caso di abusi edilizi commessi fuori della zona edificabile. Sottolinea che scopo del gravame è che il Tribunale federale faccia "chiarezza", in maniera generale, su questo argomento. Osserva che l'auspicata concretizzazione concerne il problema dell'utilizzazione illegale di edifici formalmente, e al suo dire probabilmente anche materialmente abusivi, utilizzo che spesso si protrae per anni o per decenni, prima che venga ordinata la demolizione, ciò che costituirebbe un importante incentivo a realizzare costruzioni illegali fuori delle zone edificabili. L'approccio dell'ARE consiste quindi nell'impedire il prima possibile e in maniera generale le utilizzazioni formalmente illecite di tali edifici, senza attendere l'esito della procedura ricorsuale volta ad accertare l'illiceità materiale degli abusi. Secondo la sua interpretazione, il diritto federale conterrebbe una non meglio specificata base legale e un "obbligo legale" che permetterebbero di giungere al risultato da esso auspicato. Sottolinea che il ricorso non costituisce quindi una critica alla decisione della Corte cantonale, ch'esso di per sé condivide, ma è volto piuttosto a "ottimizzare" le misure di ripristino da essa ordinate.
Il ricorrente si diffonde poi in maniera generale sul problema degli abusi edilizi perpetrati fuori delle zone edificabili, osservando che la LPT (RS 700) e l'OPT non contengono norme esplicite al riguardo, e neppure sul ripristino di una situazione conforme al diritto. Aggiunge che il numero di casi occulti di abusi edilizi sarebbe molto alto e sottolinea che per le autorità il compito di accertarli in tempo utile è molto arduo, come pure complesso e oneroso è il ripristino di una situazione conforme al diritto. Le procedure di polizia edilizia per attuarlo durano a lungo e sono complesse, visto che occorre previamente portare a termine una procedura di autorizzazione in sanatoria, prima di poter iniziare quella di ripristino; le notorie lungaggini procedurali inciterebbero quindi i proprietari a esaurire tutti i rimedi giuridici a loro disposizione. Sarebbe pertanto di fondamentale importanza che, "a livello pratico", sia vietata con la massima rapidità l'utilizzazione non autorizzata e quindi formalmente illegale di edifici abusivi; qualora la stessa dovesse rivelarsi in seguito legittima sotto il profilo materiale, il divieto di utilizzazione potrà essere revocato nell'ambito della procedura di autorizzazione edilizia in sanatoria. Ora, già per il fatto che in concreto la Corte cantonale ha accertato l'illegalità non solo formale, ma anche sostanziale delle opere abusive, in larga misura lo scopo del gravame non concerne il caso in esame.
3.2. L'ARE rileva poi a ragione che una parte delle sue conclusioni hanno per oggetto una decisione di rinvio, contro la quale il ricorso è inammissibile. Adduce nondimeno che lo scopo delle domande e del ricorso può essere raggiunto soltanto con una decisione riformativa da parte del Tribunale federale. Ciò poiché il proprietario potrebbe impugnare la nuova decisione di ripristino che verrà emanata dal Comune, ritardando ancora per anni la demolizione, conseguenza che sarebbe insostenibile sotto il profilo dello Stato di diritto.
3.3. Ora, l'eventualità che l'interessato possa avvalersi dei rimedi di diritto previsti dalla legislazione cantonale non è insostenibile. D'altra parte, nella fattispecie le autorità cantonali potranno considerare celermente se si tratti di un ricorso abusivo, vista la chiarezza della situazione d'illegalità. Inoltre, oggetto del litigio può essere unicamente la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), e non il contenuto del futuro ordine di demolizione e di ripristino, che dev'essere pronunciato dall'autorità formalmente competente, segnatamente, come si vedrà, dal Municipio.
L'ARE parrebbe disattendere del resto che la Corte cantonale ha ritenuto che la decisione governativa del 29 aprile 2020, che rinviava in larga misura gli atti al Municipio e statuiva su una questione di merito parziale, dev'essere considerata in sostanza quale decisione incidentale ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Questa norma contempla una disciplina analoga a quella prevista dall'art. 93 LTF e della relativa giurisprudenza, prassi applicata dalla Corte cantonale alle proprie decisioni incidentali (sentenza 1C_75/2019 dell'8 marzo 2019 consid. 3.3; cfr. anche sentenza 1C_655/2020 del 3 novembre 2021 consid. 1.3.-1.6). L'istanza precedente, osservato che di massima la decisione governativa litigiosa non comportava di per sé un pregiudizio irreparabile, ha stabilito nondimeno che l'accoglimento del ricorso dell'ARE poteva comportare immediatamente l'emanazione di una decisione finale, visto ch'essa poteva pronunciarsi direttamente sull'illegittimità materiale di tutte le costruzioni realizzate sul fondo. In tal modo essa ha proceduto proprio nel senso auspicato dall'ARE, evitando l'avvio di ulteriori procedure, suscettibili di dar luogo ad altri ricorsi dall'esito scontato, escludendo quindi sterili formalismi che procrastinerebbero inutilmente la vertenza. Come si vedrà, essa doveva per contro rispettare le competenze spettanti al Municipio.
4.1. La Corte cantonale ha accertato, rettamente come si evince dalle fotografie agli atti, che in concreto il contrasto insanabile con il diritto materiale è palese e incontestabile, visto che l'edificio attuale non ha più nulla da condividere con la cascina originaria, che è stata trasformata abusivamente in una moderna casa di vacanza. Anche lo spazio circostante è stato alterato e disseminato di costruzioni, tutte senza permesso e quindi abusive. Ha pertanto ritenuto che la loro demolizione integrale e il ripristino del terreno al suo stato originario, come postulava l'ARE, sono giustificati, poiché rispettano il principio di proporzionalità e perchè il proprietario non può dedurre nulla in suo favore dal principio della buona fede, né alla demolizione si oppone il termine di perenzione trentennale (cfr. DTF 147 II 309). Ha sottolineato l'importanza di questa soluzione anche sotto il profilo della parità di trattamento, rispetto agli inconvenienti di natura economica che ne derivano al proprietario, che ha approfittato di una situazione d'illegalità per una ventina d'anni. Ha quindi accolto il ricorso dell'ARE e rinviato gli atti al Municipio affinché emani un ordine di demolizione e rimozione integrale dell'immobile e di tutte le costruzioni e opere di sistemazione esterne, ripristinando il terreno al suo stato naturale originale, entro 90 giorni dalla crescita in giudicato della sua sentenza.
4.2. Ha poi ritenuto che con l'emanazione del giudizio impugnato la domanda dell'ARE di adozione di provvedimenti cautelari, volta a vietare al proprietario l'utilizzo dei manufatti ordinando il deposito delle chiavi presso il Comune, il sigillamento di porte e finestre e l'interruzione degli allacciamenti esistenti (cfr. sentenza 1C_220/2015 del 4 maggio 2015 consid. 2.2), era diventata priva di oggetto.
L'ARE non dimostra che questa conclusione, peraltro conforme alla prassi, sarebbe arbitraria. Al riguardo si limita a rilevare che la sua richiesta di un divieto di utilizzo non era da intendere nel senso che sarebbe decaduta con l'adozione della decisione di merito, essendo implicito ch'essa perseguiva anche lo scopo di far pronunciare un divieto di utilizzo "provvisorio" con la decisione di merito.
4.3. Riguardo a questa censura, il ricorrente misconosce che la Corte cantonale ha trattato la sua istanza anche nel merito, stabilendo tuttavia ch'essa era inammissibile perché richiesta per la prima volta con le ultime osservazioni del 30 marzo 2021. L'art. 70 cpv. 2 LPAmm dispone infatti che con il ricorso si possono addurre fatti nuovi e proporre nuovi mezzi di prova, mentre non sono ammesse nuove domande. Certo, il ricorrente non si confronta di per sé con l'argomento della tardività di postulare un divieto di utilizzo quale conclusione di merito, né dimostra perché questa conclusione, conforme al diritto di procedura cantonale, sarebbe arbitraria.
Ciò nondimeno, indipendentemente da tale questione, come visto l'ARE ha il diritto di ricorrere al Tribunale federale nell'ambito della pianificazione del territorio, e tale diritto è di massima di natura astratta. Esso serve in maniera generale e anche nel caso in esame a sorvegliare l'esecuzione del diritto federale nei cantoni e nell'amministrazione federale e a garantirne l'applicazione corretta e uniforme (DTF 148 II 369 consid. 3.3.1 e 3.3.7; 142 II 324 consid. 1.3.1; 135 II 338 consid. 1.2.1). Per questo motivo le autorità federali non sono vincolate da limitazioni dell'oggetto del litigio nell'ambito della procedura ricorsuale cantonale, ma possono, nel quadro del loro diritto di ricorso, formulare nuove richieste e, in particolare, anche chiedere una reformatio in peius (sentenza 1C_238/2021 del 27 aprile 2022 consid. 1.1), possibilità peraltro prevista anche dalla legislazione ticinese (art. 86 cpv. 4 LPAmm). I ricorsi delle autorità federali devono quindi essere esaminati anche nella misura in cui concernono conclusioni che le istanze cantonali non si ritengono autorizzate a trattare sulla base del diritto processuale cantonale (DTF 136 II 359 consid. 1.2; sentenze 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 2.2 e 1C_76/2019 del 28 febbraio 2020 consid. 1 e rinvii). Il ricorso delle autorità federali non dev'essere tuttavia utilizzato per trattare una questione astratta del diritto oggettivo avulsa dal caso concreto. Esso deve riferirsi piuttosto a problemi concreti di un singolo caso effettivamente esistente, che esplichi effetti che vanno al di là dello stesso; deve avere inoltre una certa attualità e una rilevanza almeno potenziale (DTF 135 II 338 consid. 1.2.1). In concreto, la questione non concerne il quesito di una reformatio in peius, ma la competenza dell'autorità comunale e cantonale, e non della Corte cantonale come postula l'ARE, di adottare le misure di ripristino in questione e stabilirne le modalità.
4.4. In effetti, il ricorrente, osservato al riguardo che le questioni giuridiche da esso sollevate potrebbero comportare delle difficoltà procedurali, rinvia all'interesse pubblico al "chiarimento" delle possibilità, in generale, di accelerare e rendere più efficaci le procedure di ripristino. Insiste sul fatto che, a causa della passività del Comune, la priorità per l'ARE risiede nell'efficacia di quanto dev'essere ordinato, e non tanto nella soluzione concreta del caso in esame, ch'esso di per sé non contesta. Ciò poiché, nell'ipotesi in cui il Tribunale federale, dando seguito alla richiesta dell'ARE di pronunciare direttamente (quale prima e ultima istanza) un divieto di utilizzo, il proprietario disporrebbe di minori possibilità volte a ritardare ulteriormente la demolizione delle opere abusive. Il ricorrente sostiene, senza indicare le relative norme, che il diritto federale imporrebbe di emanare una decisione di ripristino in tempi brevi. Sostiene che subordinando la rimozione degli edifici abusivi a una nuova decisione municipale, la Corte cantonale avrebbe violato il diritto federale, poiché avrebbe creato un ulteriore rischio, al suo dire non giustificabile, di prolungare la demolizione delle opere illegali realizzate da A.________, il quale potrebbe impugnare l'ordine di demolizione.
4.5. La tesi non regge. Il ricorrente parrebbe infatti disattendere che secondo il diritto federale spetta ai cantoni disciplinare competenza e procedura (art. 25 cpv. 1 LPT) e che la Corte cantonale ha rettamente applicato la legislazione cantonale. La biasimata circostanza che il cittadino, utilizzando i rimedi di diritto previsti dalle leggi, possa in determinati casi prolungare le procedure non implica una violazione del diritto federale. La facoltà di ricorrere, espressamente, prevista dalla legislazione cantonale, non può infatti essere soppressa, come implicitamente postulato dal ricorrente. La sua richiesta di obbligare la Corte cantonale o il Tribunale federale ad adottare direttamente una decisione esecutiva scardinerebbe in effetti le competenze stabilite dal legislatore, ciò che non rientra nelle competenze del Tribunale federale. In sostanza, il ricorrente auspica delle modifiche legislative, tematica che esula dall'oggetto del ricorso.
4.6. Come rettamente rilevato nella decisione impugnata, nel Cantone Ticino l'ordine di demolizione è disciplinato dall'art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), secondo cui il Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico (cpv. 1). L'ordine di demolizione avviene sotto le comminatorie dell'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligato ove questi non vi provveda nel termine assegnatogli (cpv. 3), e può essere impugnato dinanzi al Consiglio di Stato (art. 45 LE); contro le decisioni di quest'ultimo è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 21 cpv. 1 LE). L'ordine può essere corredato dall'ingiunzione di cui all'art. 292 CP (art. 47 LE). Con la sua tesi il ricorrente misconosce che l'applicazione della LE, dei regolamenti edilizi e dei piani regolatori compete al Municipio (art. 48 cpv. 1 LE); il Consiglio di Stato può tuttavia intervenire d'ufficio per imporre all'Autorità comunale l'applicazione della legge, dei piani e dei regolamenti edilizi (cpv. 2) e, in caso di omissione può, previa diffida, sostituirsi nelle competenze comunali (cpv. 3).
Occorre ricordare che riguardo alle violazioni materiali, in vista del rispetto della competenza della Confederazione e, per essa dell'autorità cantonale, l'art. 47 cpv. 1 del regolamento del 9 dicembre 1992 di applicazione della legge edilizia (RLE; 705.110) dispone che prima di ordinare la demolizione o la rettifica di edifici e impianti ubicati fuori delle zone edificabili, il Municipio deve chiedere l'avviso al Dipartimento del territorio; l'avviso riguarda il diritto di competenza cantonale. L'avviso cantonale di demolizione, sulla base del diritto federale, ha forza vincolante per il Municipio. Nonostante la sua competenza formale per emanare l'ordine di demolizione il Municipio è dunque privo, nell'ambito in questione, di qualsiasi competenza di merito (sul tema vedi MARCO LUCCHINI, Compendio per l'edilizia, 2a ed. 2015, pag. 261-265; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht. 7a ed. 2022, pag. 386 segg.).
4.7. Certo, come osservato dall'ARE, il divieto cautelare di utilizzare una costruzione realizzata senza permesso, o utilizzata diversamente dal permesso accordato, non esige l'esistenza di una violazione materiale del diritto, né che l'opera abusiva non autorizzata appaia in contrasto anche con il diritto materialmente applicabile, essendo sufficiente ch'essa sia stata realizzata senza autorizzazione. L'adozione di un divieto provvisorio d'utilizzazione, che implica di massima un pregiudizio irreparabile per l'interessato e potrebbe comportare una richiesta di indennizzo nei confronti dell'ente pubblico, esige inoltre che l'interesse pubblico prevalga su quello del proprietario a continuare a utilizzarla durante la procedura volta al rilascio di un eventuale permesso in sanatoria. In tale ambito all'autorità competente a pronunciarsi al riguardo spetta un certo potere discrezionale dovendo decidere, sulla base della fattispecie concreta, se appaia giustificato far sopportare all'interessato gli inconvenienti derivanti dalla durata del procedimento e i rischi connessi all'incertezza dell'esito finale. Per contro, in presenza di un utilizzo abusivo non solo dal profilo formale ma anche sostanziale, l'ordine di ingiungere al proprietario di astenersi dall'utilizzare l'opera illegale si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una preventiva verifica, da esperire di regola nell'ambito di una procedura volta al rilascio di un permesso in sanatoria. In quanto concepita come una misura di ripristino disciplinata dall'art. 43 LE, l'esecutività dell'ordine di ristabilire la destinazione autorizzata subentra quindi con la crescita in giudicato del provvedimento, a meno che l'autorità revochi preventivamente l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso (LUCCHINI, op. cit., pag. 260 seg.; MAGDALENA RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, 1998, pag. 95 seg., 98 seg., 104-106).
4.8. Come visto, nell'ambito in questione, spetta quindi al Municipio, vincolato a rispettare l'avviso cantonale, valutare e decidere l'adozione, la portata e le modalità di esecuzione di un ordine di demolizione. Il Tribunale cantonale amministrativo, e ancor meno il Tribunale federale, non possono di massima, per i motivi di efficacia invocati dal ricorrente e allo scopo di velocizzare la procedura, usurpare le competenze affidate dal legislatore ad altre autorità, che in tale ambito usufruiscono di un determinato margine di apprezzamento; né la Corte cantonale e neppure il Tribunale federale possono privare inoltre gli interessati di una via di ricorso prevista dalla legislazione pertinente. Del resto, la circostanza che le parti, avvalendosi dei rimedi di diritto, possano procrastinare l'esecuzione di determinati provvedimenti è riscontrabile anche in altre materie (vedi per esempio il sistema della doppia procedura penale e amministrativa previsto dalla LCStr [RS 741.01], DTF 139 II 95 consid. 3.2).
5.1. In sostanza, il ricorrente riprende, senza esplicitarlo, quanto esposto dal Consiglio federale nel messaggio del 31 ottobre 2018 concernente la seconda fase della revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio (LPT 2), segnatamente il commento al nuovo art. 25bis relativo alle competenze fuori delle zone edificabili. Nel messaggio si precisa che " la LPT non disciplina in alcun modo l'attività di ripristino della situazione conforme al diritto. Questa lacuna non è di per sé problematica visto che le disposizioni materiali concernenti le condizioni per il rilascio di un'autorizzazione implicano anche l'obbligo di ripristinare la situazione conforme al diritto in presenza di modifiche abusive. I problemi nascono però dal fatto che il diritto vigente non è chiaro sul piano delle competenze. In più, le esperienze maturate dall'entrata in vigore della legge hanno evidenziato come il compito di disporre ed eseguire il ripristino della situazione conforme al diritto risulti complesso e oneroso in molti Cantoni. Ai fini della credibilità delle disposizioni concernenti le costruzioni fuori delle zone edificabili è cruciale garantire che venga disposto e attuato in modo efficace tale ripristino. In ogni caso, occorre evitare di arrivare al punto in cui coloro che rispettano la legge sono chiaramente svantaggiati ". Si rileva poi che per preservare l'autonomia organizzativa dei Cantoni, la disposizione non precisa quale sia l'autorità incaricata di prendere disposizioni di polizia edilizia. Si osserva, ciò che l'ARE propone nel ricorso in esame, che il capoverso 2 della nuova norma sottolinea l'importanza del ripristino della situazione conforme al diritto, incaricando espressamente l'autorità cantonale competente per il rilascio delle autorizzazioni di individuare le utilizzazioni non autorizzate entro un termine congruo, di vietarle immediatamente e di interromperle in modo efficace, nonché di disporre ed eseguire senza indugio la demolizione parziale degli interventi edilizi non autorizzati se questi non si rivelano ammissibili nel quadro di una procedura d'autorizzazione a posteriori (FF 2018 6267, 6315).
5.2. Il progetto di revisione è stato trattato il 3 dicembre 2019 dal Consiglio nazionale, che ha pronunciato la non entrata in materia (Bollettino ufficiale CN 2019 2029, 2037). Il disegno di legge è poi stato dibattuto al Consiglio degli Stati il 9 giugno 2022, unitamente all'iniziativa popolare "contro la cementificazione del nostro paesaggio (iniziativa paesaggio) ", vista la stretta connessione dei due oggetti (BO 2022 CS 452), che lo ha approvato all'unanimità il 16 giugno 2022, decidendo che la LPT 2 è il controprogetto indiretto all'iniziativa popolare appena citata (BO 2022 CS 603). È stato dibattuto tra l'altro il nuovo art. 25 cpv. 3 (stralciando l'analogo art. 25bis) relativo alle competenze delle autorità cantonali per tutti i progetti edilizi fuori delle zone edificabili, le quali dovrebbero garantire che le utilizzazioni non autorizzate siano individuate entro un termine congruo e in seguito immediatamente vietate e interrotte e che la demolizione e il ripristino di una situazione conforme al diritto siano disposte ed eseguite senza indugio (BO CS 2022 610 segg.). Il progetto dovrà quindi essere trattato dal Consiglio nazionale.
In sostanza, con il ricorso l'ARE propone di applicare anticipatamente una norma non ancora in vigore. Ora, la circostanza che, rettamente, la Corte cantonale non l'ha applicata, non configura una violazione del diritto federale.
5.3. Ciò nondimeno giova ricordare all'autorità comunale e al Dipartimento del territorio (art. 47 cpv. 1 RLE) che, come visto, queste autorità nell'ambito del rilascio dell'ordine di demolizione possono imporre, con la comminatoria dell'art. 292 CP (art. 47 LE), anche un divieto d'utilizzazione delle opere abusive, segnatamente con il sigillamento di porte e finestre, il deposito delle chiavi o il cambiamento delle serrature nonché l'interruzione degli allacciamenti. Visti i manifesti e reiterati abusi edilizi, nel caso in esame le autorità competenti dovranno seriamente considerare l'adozione di questi provvedimenti. Eventuali gravami contro l'ordine di demolizione, vista la chiarezza della situazione, dovranno essere esaminati anche tenendo conto di un eventuale abuso di diritto.
Giova rilevare infine che in Ticino il problema delle costruzioni illegali fuori delle zone edificabili non concerne tanto gli ordini di demolizione ma, notoriamente come rilevato dai mass media, la loro mancata attuazione, asseritamente perché non si troverebbero imprese edili ticinesi disposte a eseguirli. Ora, i principi della legalità e dell'uguaglianza di trattamento impongono che queste opere vengano rettificate o demolite allo scopo di non premiare l'inosservanza della legge, e svantaggiare coloro che la rispettano. A tale scopo nulla impedisce alle autorità comunali, e in caso di inosservanza al Dipartimento del territorio, di far capo a ditte fuori del Cantone.
Ne segue che il ricorso nella causa 1C_349/2021 è inammissibile. Le spese sono poste a carico del rappresentante non autorizzato (art. 18 cpv. 3 PC in relazione con l'art. 71 LTF; vedi anche l'art. 66 cpv. 3 LTF, secondo cui le spese inutili sono pagate da chi le causa; sentenze 1C_710/2020, citata, e 1B_176/2013 del 23 luglio 2013; AUBRY GIRARDIN, loc. cit., n. 29 ad art. 40).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso nella causa 1C_343/2021 è respinto. In questa vertenza non vengono prelevate spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF, ciò che vale di massima anche a livello cantonale, cfr. DTF 148 II 369 consid. 3.3.3-3.3.8).
Le cause 1C_343/2021 e 1C_349/2021 sono congiunte.
Il ricorso nella causa 1C_349/2021 è inammissibile.
Le spese giudiziarie di fr. 500.-- sono poste a carico dell'avv. Rocco Taminelli.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso nella causa 1C_343/2021 è respinto. Non si prelevano spese giudiziarie.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Municipio di Miglieglia, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 17 febbraio 2023
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri