Art. 42 cpv. 1 e 2, art. 106 cpv. 2 and art. 66 cpv. 1 LTF; art. 47 cpv. 1 and art. 69 cpv. 2 LPAmm; review of cantonal cost allocation and fee assessment. A party challenging the allocation of cantonal procedural costs must show, with specific constitutional reasoning, that the cantonal authority exceeded or abused its discretion or applied cantonal cost rules arbitrarily. In assessing partial success, the decisive factor is the relationship between the conclusions actually formulated and the outcome obtained; a request that is expressly maintained and rejected is not a mere corollary. The Federal Supreme Court will not substitute its own view for that of the cantonal authority absent manifest insustainability in both reasoning and result (consid. 2 and 3).
1C_435/2025
Sentenza del 14 novembre 2025
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Müller, Merz,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Area dell'esercizio e manutenzione, via Monda 67, 6528 Camorino,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Chiusura di un piazzale con paletti fissi e catena;
tassa di giustizia,
ricorso contro la sentenza emessa il 13 giugno 2025
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2025.211).
Nel gennaio/febbraio 2025 il Centro di manutenzione di Mendrisio dell'Area dell'esercizio e della manutenzione stradale (in seguito: il Centro di manutenzione) ha chiuso con paletti fissi e una catena inamovibile per terzi il piazzale della strada cantonale Bissone-Mendrisio, in zona Punta san Nicolao.
Contro questa decisione per atti materiali, il 5 febbraio 2025 A.________, B.________ e C.________ sono insorti al Consiglio di Stato. Con decisione del 13 marzo 2025 il Presidente del Governo ha negato l'effetto sospensivo al ricorso. Con risoluzione n. 2094 del 7 maggio 2025 il Governo cantonale ha parzialmente accolto l'impugnativa, accertando la nullità della decisione per atti materiali. Ha quindi ordinato la rimozione dei paletti fissi e della catena che chiude l'accesso al citato spiazzo, ponendo la tassa di giustizia di fr. 400.-- a carico degli insorgenti.
Gli interessati hanno impugnato questa risoluzione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, adducendo d'essere stati ritenuti a torto parzialmente soccombenti, visto che la loro richiesta di ripristinare i paletti posati precedentemente sarebbe stata un semplice corollario delle loro conclusioni. Con giudizio del 13 giugno 2025 la Corte cantonale ha respinto il ricorso, ponendo una tassa di giustizia di fr. 800.-- a carico degli insorgenti.
Avverso questa sentenza A.________, B.________ e C.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiedono, in via principale, di annullare la sentenza impugnata e di riformarla nel senso di accogliere il ricorso presentato contro la decisione governativa ponendo quella tassa di giustizia di fr. 400.-- a carico dello Stato, che rifonderà loro fr. 300.-- a titolo di ripetibili quale rimborso della tassa di giustizia della decisione presidenziale governativa, nonché di porre quella di fr. 800.-- della Corte cantonale a carico dello Stato; in via subordinata, postulano di annullare la tassa di giustizia governativa e di rifondere loro fr. 300.-- a titolo di ripetibili quale rimborso della tassa della citata decisione presidenziale; in via ancora più subordinata, di ritornare gli atti alla Corte cantonale per nuovo giudizio.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
1.1. Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale (art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF) nell'ambito di una misura costruttiva inerente a una strada, il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, visto che non si è in presenza di alcuna eccezione (art. 83 LTF), è di massima ammissibile. Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 e segg.) è inammissibile. La legittimazione dei ricorrenti è pacifica.
1.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Quando i ricorrenti invocano la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 150 I 80 consid. 2.1).
1.3. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, queste disposizioni sono esaminate dal Tribunale federale soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 150 I 80 consid. 2.1). Per motivare l'arbitrio non basta tuttavia criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili (DTF 147 I 73 consid. 2.2), in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesivi di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 150 II 537 consid. 3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Non basta quindi ch'essa sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta ai ricorrenti dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2).
2.1. Riguardo al contestato accollamento delle spese processuali, l'art. 47 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) dispone che l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti; il suo importo varia da fr. 100.-- a fr. 5'000.-- nei procedimenti di carattere non pecuniario (lett. a). Questa norma ha carattere potestativo e lascia quindi al Consiglio di Stato un ampio margine di apprezzamento, censurabile dinanzi alla Corte cantonale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento, visto che la censura di inadeguatezza è ammissibile davanti ad essa solo nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). L'istanza precedente ha osservato che di regola la tassa di giustizia è posta a carico della parte soccombente e ch'essa deve rispettare i principi di copertura e di equivalenza, sottolineando che i motivi alla base della decisione, siano essi di natura formale o materiale, sono ininfluenti. Ha ritenuto che la soccombenza va stabilita in funzione delle conclusioni formulate nell'atto di ricorso, messe in relazione con l'esito della procedura, precisato che in caso si soccombenza parziale le spese vengono ripartite in proporzione.
2.2. I giudici cantonali hanno accertato che dinanzi al Consiglio di Stato i ricorrenti hanno postulato la rimozione della catena che chiudeva l'accesso allo spiazzo, nonché il ripristino della preesistente delimitazione con paletti bianchi e neri, ribadendo entrambe le conclusioni nella replica. Hanno quindi concluso che è manifesto che il loro ricorso, come ritenuto dal Governo cantonale, è stato accolto solo parzialmente, segnatamente in relazione unicamente alla loro prima richiesta. Hanno aggiunto che tale esito, di fronte a un "petitum" chiaro, per di più formulato da avvocati che non potevano ignorarne la portata, è corretto.
2.3. I ricorrenti sostengono che non potrebbero essere considerati soccombenti perché, in realtà, il loro ricorso sarebbe stato in sostanza integralmente accolto. Al riguardo si limitano a richiamare in maniera generica una violazione, senza spiegarne il perché, dell'art. 5 cpv. 1 e 3 Cost. (buona fede), dell'art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica), dell'art. 9 Cost. (arbitrio e buona fede), dell'art. 29 cpv. 1 Cost. (garanzie procedurali generali) e dell'art. 35 Cost. (attuazione dei diritti fondamentali). Rilevano che con il ricorso proposto al Governo chiedevano: "il ricorso è accolto e conseguentemente sono ordinati la rimozione della catena che chiude l'accesso allo spiazzo (...) e il ripristino della delimitazione con paletti bianchi/neri preesistente ".
Il Consiglio di Stato, accertata la nullità della decisione per atti materiali, ha ordinato, contrariamente alla seconda conclusione ricorsuale, non solo la rimozione della catena, ma anche quella dei paletti preesistenti. Ha stabilito che l'utilizzazione, anche se saltuaria, dello spiazzo litigioso per parcheggiare autoveicoli da parte di privati si pone in contrasto con la sua destinazione d'uso prevista dal piano regolatore, motivo per cui un simile utilizzo, che configura un cosiddetto uso speciale, soggiace a una preventiva autorizzazione da parte sua, e non del Centro di manutenzione. Ha aggiunto che la posa di paletti fissi con catena perseguiva lo scopo di garantire il divieto di posteggio sullo spiazzo in esame, divieto già previsto dalle norme federali sulla circolazione stradale. Ha precisato che l'installazione litigiosa doveva seguire la procedura del progetto stradale prevista per tale scopo dagli art. 9 e 23 cpv. 1 della legge ticinese sulle strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100), di competenza del Consiglio di Stato, e per esso dalla Divisione delle costruzioni, l'Area dell'esercizio essendo incompetente a decidere al riguardo. Ha osservato poi che la conclusione dei ricorrenti di ripristinare la delimitazione preesistente dello spiazzo con paletti bianchi/neri era irricevibile, poiché dall'incarto non risulta che gli stessi fossero stati installati dall'autorità competente e conformemente alla procedura prevista dalla LStr, motivo per cui ha accolto il ricorso solo parzialmente.
2.4. I ricorrenti adducono a torto che la loro seconda conclusione sarebbe stata un semplice corollario della prima, un "obiter dictum" ininfluente sul ripristino della facoltà di utilizzare liberamente lo spiazzo in esame. Al riguardo richiamano l'art. 37 cpv. 2 della legge sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), secondo cui è vietato fermarsi o sostare dove il veicolo potrebbe essere di ostacolo o di pericolo alla circolazione dovendo, se possibile, usare gli appositi parcheggi, nonché gli art. 18 a 21 dell'Ordinanza sulle norme della circolazione stradale del 13 novembre 1962 (ONC; RS 741.11, relativi alle fermate, ai parcheggi e al carico e allo scarico delle merci.
2.4.1. Ora, contrariamente al loro assunto, come accertato nella decisione governativa e non contestato dai ricorrenti, tale spiazzo è riservato per gli interventi ordinari di manutenzione (cantieri) e per gli interventi urgenti (polizia, pompieri, ecc.), non per le soste illegali e abusive da parte di persone private. Dinanzi al Consiglio di Stato i ricorrenti chiedevano espressamente di ripristinare i preesistenti paletti amovibili o di offrire loro la possibilità di disporre di una chiave per togliere la catena accedendo così allo spiazzo, adducendo, senza tentare di spiegarne i motivi, ch'esso sarebbe destinato anche a servire una parte dell'area edificabile di Bissone. Essi avevano quindi un interesse personale a formulare la conclusione litigiosa, ribadita nella replica e respinta dal Consiglio di Stato.
2.4.2. I ricorrenti osservano, senza trarne alcuna conclusione e senza aver sottoposto previamente tale censura alla Corte cantonale, che con l'argomentazione relativa al postulato ripristino della delimitazione con paletti bianchi/neri il Consiglio di Stato avrebbe evocato un argomento nuovo, non discusso prima e da loro non sollevato.
Premesso che, come visto, tale assunto non è corretto, al riguardo giova rilevare che il diritto d'essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) si riferisce principalmente all'accertamento dei fatti. Il diritto delle parti d'essere interpellate su questioni giuridiche è riconosciuto solo in misura limitata, ossia quando l'autorità interessata intende fondarsi su norme giuridiche la cui presa in considerazione non poteva essere ragionevolmente prevista dalle stesse, quando la situazione giuridica si è modificata o quando sussiste un potere di apprezzamento particolarmente ampio, circostanze non invocate dai ricorrenti. L'autorità non è quindi tenuta a sottoporre in anticipo alle parti il ragionamento ch'essa intende porre a fondamento della sua decisione affinché presentino le loro osservazioni al riguardo, eccezione fatta quand'essa intenda fondarla su una norma o un motivo giuridico non invocato nella procedura anteriore e della quale nessuna parte si è prevalsa della sua rilevanza e non poteva aspettarsene la pertinenza (DTF 145 I 167 consid. 4.1; 145 IV 99 consid. 3.1).
I ricorrenti, due dei quali sono avvocati, potevano aspettarsi che nel caso in esame la questione della competenza di decidere la posa di elementi fissi o mobili sulle strade si estendesse anche a quella dei preesistenti paletti, motivo per cui il Governo cantonale non era tenuto a sottoporre loro previamente la sua argomentazione giuridica.
2.4.3. I ricorrenti fanno valere a torto che la decisione governativa avrebbe, di fatto, concesso loro un ripristino che andrebbe oltre le loro aspettative poiché essa implicherebbe la possibilità per tutti gli utenti della strada di accedere liberamente allo spiazzo litigioso. Come visto, tale uso, come pure quello da parte dei ricorrenti a utilizzare lo spiazzo come parcheggio dev'essere infatti, se del caso, autorizzato espressamente dal Consiglio di Stato. La sentenza impugnata non è quindi arbitraria né nella motivazione né nel risultato.
3.1. La Corte cantonale ha ritenuto che la critica mossa alla tassa di giustizia posta a carico dei ricorrenti nell'ambito della decisione provvisionale adottata dal Presidente del Consiglio di Stato, avrebbe dovuto essere sollevata, se del caso, impugnando tale pronuncia, ciò che i ricorrenti hanno omesso di fare. Al riguardo essi si limitano ad addurre, in maniera meramente appellatoria e quindi inammissibile (DTF 148 IV 205 consid. 2.6), che un tale ricorso non avrebbe avuto senso e prospettive di successo.
3.2. Essi criticano poi l'ammontare della tassa di giustizia di fr. 800.-- posta a loro carico dalla Corte cantonale, ritenendola palesemente eccessiva. Adducono che non sarebbe credibile il richiamo e l'esame degli atti del Consiglio di Stato, vista la tempistica dell'emissione della contestata decisione, limitata alla tassa di giustizia e alle ripetibili. Con questi accenni i ricorrenti non dimostrano tuttavia che l'istanza precedente avrebbe abusato del suo ampio potere di apprezzamento nel fissare la criticata tassa di giustizia, né ch'essa avrebbe applicato in maniera addirittura insostenibile e quindi arbitraria la norma cantonale sulle spese (sui principi della legalità, della copertura dei costi e dell'equivalenza in relazione alle tasse di giustizia vedi DTF 145 I 52 consid. 5 con numerosi rinvii anche alla dottrina).
3.3. Anche il Tribunale cantonale amministrativo, come prima il Consiglio di Stato, non ha assegnato ripetibili agli insorgenti, avvocati che hanno presentato il ricorso in causa propria. Ha sottolineato ch'essi non hanno contestato tale costante prassi. In tali circostanze, l'accenno al rimborso di ripetibili riguardo alla decisione provvisionale del Presidente del Governo è privo di fondamento.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Dipartimento del territorio, Area dell'esercizio e manutenzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 14 novembre 2025
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Haag
Il Cancelliere: Crameri