1C_487/2019
Sentenza del 27 settembre 2019
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Chaix, Presidente,
Merkli, Muschietti,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Comune di Bellinzona, rappresentato dal Municipio,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino.
Oggetto
Legge sulle aggregazioni e Legge organica comunale (fissazione del moltiplicatore d'imposta comunale da parte del Consiglio di Stato),
ricorso contro la sentenza emanata l'8 agosto 2019
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
(inc. n. 52.2017.389).
Il 12 gennaio 2017 il Municipio dell'allora Comune di Camorino, licenziato il messaggio relativo al preventivo per quell'anno, aveva proposto al legislativo di fissare all'85 % il moltiplicatore d'imposta per il 2017, ciò che avrebbe comportato un disavanzo di esercizio di fr. 2'170'845.25: il Consiglio comunale ha accettato le proposte.
Il 23 maggio 2017 il Consiglio di Stato, ritenendo che detto coefficiente fosse pregiudizievole alla situazione finanziaria della nuova Città di Bellinzona, nella quale il 2 aprile 2017 il Comune di Camorino era confluito per aggregazione, in applicazione della legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LASC) ha prospettato all'Esecutivo bellinzonese, che non vi si era opposto, l'adozione di una misura di vigilanza volta a riequilibrare le finanze. Con risoluzione del 14 giugno 2017 il Consiglio di Stato, intervenendo quale autorità di vigilanza sui Comuni, ha fissato il moltiplicatore d'imposta dell'ex Comune di Camorino per l'anno 2017 al 95 %.
A.________, B.________, F.________, C.________, D.________, G.________ e E.________ hanno impugnato la decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza dell'8 agosto 2019 ha dichiarato il ricorso irricevibile per difetto di legittimazione.
Avverso questa decisione A.________, B.________, C.________, D.________ ed E.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono di annullarla e di rinviare la causa alla Corte cantonale affinché esamini il ricorso nel merito.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 145 II 168 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale, fondata sulla LASC e sulla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC), il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 100 cpv. 1 in relazione all'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF. La legittimazione dei ricorrenti è pacifica.
1.3. Quando l'autorità precedente non esamina un ricorso nel merito, nella fattispecie per carenza di legittimazione, l'oggetto del litigio può essere unicamente la questione dell'irricevibilità del gravame poiché, in caso di accoglimento del ricorso, il Tribunale federale rinvierebbe la causa all'autorità precedente per l'esame di merito (DTF 144 II 184 consid. 1.1 e rinvii).
1.4. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1 pag. 106). Quando i ricorrenti, come in concreto, invocano la violazione di diritti fondamentali e di norme di diritto cantonale, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 143 I 377 consid. 1.2 e 1.3).
1.5. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo risultato (DTF 143 I 321 consid. 6.1 pag. 324), ciò che spetta ai ricorrenti dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2 pag. 146). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 145 I 108 consid. 4.4.1 pag. 113; 144 I 113 consid. 7.1 pag. 124). In tale ambito il Tribunale federale non deve infatti esaminare quale sia l'interpretazione corretta che l'autorità cantonale avrebbe dovuto dare alle norme applicabili: esso deve soltanto dire se l'interpretazione che ne è stata fatta è sostenibile (DTF 144 III 145 consid. 2).
2.1. Il Tribunale cantonale amministrativo ha rilevato che la contestata risoluzione, con la quale il Consiglio di Stato ha annullato la decisione del Consiglio comunale dell'ex Comune di Camorino che stabiliva un moltiplicatore d'imposta per l'anno 2017 al 85 %, fissandolo d'ufficio al 95 %, è stata adottata in applicazione dell'art. 12 cpv. 2 LASC. Questa norma ha il tenore seguente:
" Il Consiglio di Stato prende tutte le disposizioni concrete necessarie per l'entrata in funzione del nuovo Comune, non previste dal decreto legislativo. A tutela d'interessi preponderanti del nuovo Comune, il Consiglio di Stato può inoltre annullare le risoluzioni degli organi comunali dei Comuni aggregati o prendere ulteriori provvedimenti. "
Ha osservato che detta risoluzione si fonda inoltre sugli art. 194 segg. LOC. Ha quindi ritenuto, richiamando il messaggio sulla LASC, ch'essa costituisce una decisione presa dal Consiglio di Stato in qualità di autorità di vigilanza sui Comuni. Ha stabilito che siffatte decisioni sono impugnabili dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo sulla base dell'art. 207 cpv. 1 LOC, ossia, in tale ambito, soltanto da chi è leso nei suoi legittimi interessi; il Comune è per contro legittimato a ricorrere se è leso nella sua autonomia (cpv. 2). Ne ha dedotto che, introducendo all'art. 207 cpv. 1 LOC il requisito dell'interesse legittimo, il legislatore avrebbe voluto escludere la cosiddetta "actio popularis", motivo per cui chi non è toccato dal provvedimento impugnato altrimenti che non un qualsiasi altro singolo cittadino o la collettività difetta della legittimazione a ricorrere, essendo necessaria l'esistenza di una relazione rilevante o speciale dell'interessato con l'oggetto della contestazione.
La Corte cantonale ha poi stabilito che la qualità degli insorgenti quali cittadini dell'ex Comune di Camorino interessato non è sufficiente per fondare la loro podestà ricorsuale. Non lo è neppure il fatto d'essere stati consiglieri comunali e membri della Commissione della gestione di quel Comune, né d'essere toccati nei loro diritti di contribuenti dal criticato provvedimento, come qualsiasi altro cittadino di quel Comune.
2.2. I ricorrenti fanno valere una violazione del divieto dell'arbitro (art. 9 Cost.), della garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost. e art. 10 Cost./TI) nonché dell'obbligo dei Cantoni di istituire tribunali superiori (art. 86 cpv. 2 e 3 LTF).
Essi sostengono che il criticato aumento del moltiplicatore d'imposta, e di riflesso il maggiore onere fiscale per l'insieme dei cittadini, li tocca nella loro veste di contribuenti, motivo per cui si tratterrebbe di una questione attinente al diritto fiscale.
2.3. L'assunto, specioso, non regge. Certo, di regola nel Cantone Ticino il prelievo delle imposte comunali è disciplinato dalla legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT; art. 274 e segg.; riguardo alla fissazione del moltiplicatore d'imposta comunale vedi l'art. 276 cpv. 3 LT, che rinvia all'art. 162 LOC [recte: all'art. 177 seg. LOC]). Certo, secondo l'art. 177 cpv. 1 e 2 LOC, di regola il moltiplicatore d'imposta è stabilito dall'Assemblea comunale o dal Consiglio comunale su proposta del Municipio. I ricorrenti osservano che, in applicazione dell'art. 208 cpv. 1 LOC, nei casi usuali, ossia non di aggregazione come quello in esame, la decisione adottata dagli organi comunali inerente al moltiplicatore può essere impugnata dapprima dinanzi al Consiglio di Stato, la cui decisione è poi appellabile al Tribunale cantonale amministrativo. Sottolineano che in tal caso, secondo l'art. 209 LOC, ogni cittadino è legittimato a ricorrere contro le decisioni degli organi comunali (lett. a) e pure ogni altra persona o ente che dimostri un interesse legittimo (lett. b). Ne deducono che ogni cittadino contribuente avrebbe il diritto di chiedere un controllo giudiziario della fissazione del moltiplicatore comunale.
Come rettamente rilevato dai ricorrenti medesimi, la fattispecie è tuttavia diversa nei casi di aggregazione. Essi ammettono, correttamente, che nel caso in esame la modifica d'ufficio governativa volta all'innalzamento del moltiplicatore d'imposta non si fonda sull'art. 177 cpv. 2 LOC, ma bensì sull'art. 12 cpv. 2 LASC, norma che al loro dire costituisce per certi versi una "lex specialis". Riconoscono che dal messaggio sulla LASC si desume che in tale ambito l'Esecutivo cantonale agisce quale autorità di vigilanza. Accennano inoltre all'analoga disciplina ripresa dall'art. 178 cpv. 3 LOC, secondo cui il Consiglio di Stato modifica d'ufficio il moltiplicatore se il comune non dà seguito a quanto stabilito dal cpv. 2 di questa norma, secondo cui in presenza di un disavanzo di bilancio il comune aumenta il moltiplicatore secondo quanto stabilito dal regolamento.
2.4. In concreto è pacifico che il criticato aumento del moltiplicatore è stato deciso dal Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza sulla base degli art. 12 cpv. 2 LASC e 194 segg. LOC. e non della legge tributaria. Non è addirittura insostenibile e quindi arbitrario ritenere, come ha fatto la Corte cantonale, che detta decisione è quindi impugnabile sulla base dell'art. 207 cpv. 1 LOC, e non ai sensi dell'art. 208 LOC, relativa all'impugnazione delle decisioni degli organi comunali.
3.1. Certo, i ricorrenti fanno valere che la Corte cantonale avrebbe comunque applicato in maniera arbitraria l'art. 207 cpv. 1 LOC. Ammettono nondimeno come pacifico che introducendo tale norma il legislatore non ha voluto conferire una "actio popularis" a ogni persona toccata dalla decisione governativa, adottata a tutela d'interessi preponderanti del nuovo Comune. Il loro accenno al fatto ch'essa avrebbe considerato erratamente che sarebbero toccati al pari di qualsiasi altro cittadino, poiché al loro dire ogni singolo contribuente non sarebbe tassato allo stesso modo considerate le differenze personali nelle dichiarazioni d'imposta e di riflesso i differenti importi delle singole decisioni di tassazione, è chiaramente ininfluente. È quindi a torto che i ricorrenti sostengono che la decisione impugnata, stabilendo ch'essi non sono toccati in maniera differente da qualsiasi altro cittadino del citato Comune, fonderebbe un accertamento manifestamente arbitrario dei fatti (art. 105 cpv. 2 LTF).
3.2. I giudici cantonali hanno ritenuto che neppure il rilievo degli insorgenti d'essere stati membri della Commissione della gestione e consiglieri comunali dell'ex Comune di Camorino è sufficiente per poter ammettere una lesione nei loro legittimi interessi. Al riguardo i ricorrenti adducono che la criticata decisione governativa lederebbe il loro diritto personale alla propria immagine e onorabilità, visto ch'essa costituirebbe una scioccante smentita del loro operato, ossia una perdita di immagine nei confronti degli altri consiglieri comunali e della popolazione. Ritenendo tuttavia che detta qualità non implica una relazione rilevante o speciale con l'oggetto della contestazione, la Corte cantonale non è caduta nell'arbitrio.
Il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto infine a ragione anche la critica ricorsuale secondo cui non vi sarebbe alcuna istanza legittimata a ricorrere, visto che tale facoltà era data per il Comune di Bellinzona giusta l'art. 207 cpv. 2 LOC. L'accenno dei ricorrenti che quest'ultimo non è insorto e che potessero sorgere dubbi riguardo a una lesione nel merito della sua autonomia, visto l'aumento del gettito fiscale, non è decisivo in relazione alla sua facoltà di ricorrere.
3.3. Da quanto esposto discende che le disquisizioni ricorsuali su una pretesa lesione della garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.; al riguardo vedi DTF 144 I 181 consid. 5.3.2.1 e 5.3.2.2 pag. 191) non reggono. Come visto, l'art. 207 LOC prevede infatti la possibilità di ricorrere dinanzi a un'autorità giudiziaria, ossia il Tribunale cantonale amministrativo. Come visto, i ricorrenti non dimostrano che la scelta operata dal legislatore cantonale sarebbe arbitraria. Altra questione è quella della legittimazione a ricorrere, circoscritta, secondo la volontà del legislatore cantonale, non contestata dai ricorrenti, a chi è leso nei suoi legittimi interessi. Ininfluente in concreto è quindi il richiamo all'art. 86 cpv. 2 e 3 LTF, secondo cui i Cantoni istituiscono tribunali superiori, potendo farvi eccezione per le decisioni di carattere prevalentemente politico. A ciò nulla muta l'accenno al fatto che nel Cantone Ticino avverso un'aggregazione di comuni non sussiste alcun rimedio di diritto a un'autorità giudiziaria (vedi al riguardo sentenze 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 2.2 e 1C_459/2011 del 4 settembre 2013 consid. 4, in: RtiD I-2014 n. 22 pag. 87).
Nel caso in esame sussiste infatti una via giudiziaria nella sede cantonale, nell'ambito della quale devono tuttavia essere adempiuti determinati criteri di legittimazione. L'accenno ricorsuale alla DTF 136 I 42 (consid. 1.5.3 pag. 46), relativa al negato carattere prevalentemente politico di una decisione governativa che si esprime sull'esonero di una fondazione dalle imposte di registrazione e/o successione sulla base dell'art. 86 cpv. 2 e 3 LTF, è quindi ininfluente. Infine, i ricorrenti, richiamata la DTF 144 I 340 (consid. 3.3.5 pag. 348), secondo cui, riservato il diritto penale fiscale, gli obblighi fiscali sono esclusi dall'art. 6 CEDU, rinunciano a invocarne una lesione.
Ne segue che il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico dei ricorrrenti.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Comune di Bellinzona, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 27 settembre 2019
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Chaix
Il Cancelliere: Crameri