Art. 66 LST; transformation of a pre-existing structure contrary to forest-distance rules; substantial alteration excludes authorization. A project must be assessed in its entirety; if the new construction is functionally and structurally linked to the nonconforming part and changes the building's essence, volume, appearance or use, it constitutes a substantial transformation barred by Art. 66 cpv. 2 lett. a LST. In cantonal-law review, the Federal Supreme Court intervenes only for arbitrariness; a different solution is insufficient. Anticipatory assessment of evidence is permissible where further evidence could not affect the outcome (consid. 2, 5).
1C_490/2022
Sentenza del 26 luglio 2023
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Chaix, Giudice presidente,
Müller, Merz,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Ivo Wuthier,
ricorrente,
contro
Municipio di Losone, via Municipio 7,
casella postale, 6616 Losone,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Licenza edilizia per un'abitazione bifamiliare,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 26 luglio 2022 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (incarto n. 52.2020.381).
A.________ è proprietario del fondo part. xxx di Losone, situato nella frazione di Arcegno e attribuito dal piano regolatore comunale alla zona residenziale estensiva R2. Sul fondo sorge un'autorimessa parzialmente interrata, accessibile principalmente da via Altisio mediante una rampa. Nel settore sud della particella sorge inoltre un garage con due box contigui per due automobili. Il fondo confina a sud con una fascia boschiva, la quale continua verso il fianco est della proprietà. Verso ovest, oltre via Altisio, si trova il fondo part. yyy, parimenti attribuito alla zona forestale. I fabbricati esistenti sulla particella xxx sono situati ad una distanza dal bosco inferiore a quella minima prescritta.
Il 20 giugno 2019, A.________ ha presentato al Municipio di Losone una domanda di costruzione per l'edificazione di un'abitazione bifamiliare sul fondo part. xxx. Il progetto prevede di edificare uno stabile di due appartamenti sopra l'autorimessa esistente e in contiguità con i due box, a una distanza dal bosco di circa 6 m. Alla domanda si sono opposti B.________, C.C.________ e D.C.________ nonché E.E.________ e F.E.________, proprietari di fondi vicini.
Acquisito il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, che ha in particolare concesso una deroga fino a 6 m al rispetto della distanza minima dal bosco (10 m), il 29 ottobre 2019 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta. L'esecutivo comunale ha contestualmente respinto le opposizioni dei vicini.
Con decisione del 24 giugno 2020, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha accolto un ricorso presentato dagli opponenti contro la decisione municipale, annullandola.
Con sentenza del 26 luglio 2022, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso presentato da A.________ contro la decisione governativa. La Corte cantonale ha rilevato che l'autorimessa che sorge sul fondo costituisce una costruzione esistente in contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore, segnatamente con le norme sulla distanza dal bosco. Ha poi ritenuto che il prospettato intervento edilizio comporta una trasformazione sostanziale di tale costruzione e in quanto tale non è permessa dal diritto cantonale.
A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico del 14 settembre 2022 al Tribunale federale, chiedendo in via principale di riformarla nel senso di annullare la decisione governativa e di confermare la licenza edilizia rilasciata dall'autorità comunale. In via subordinata, chiede di annullare il giudizio impugnato e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per una nuova decisione. Il ricorrente fa valere la violazione della garanzia della proprietà, della libertà economica e del divieto dell'arbitrio. Censura inoltre un accertamento manifestamente inesatto dei fatti.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Presentato contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF), è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 90 LTF. Il ricorrente, proprietario del fondo dedotto in edificazione, è legittimato giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF ad aggravarsi in questa sede contro il predetto giudizio.
2.1. Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere accertato i fatti in modo lacunoso, omettendo di considerare le osservazioni del 20 gennaio 2020 della Sezione forestale al ricorso presentato dagli opponenti dinanzi al Consiglio di Stato. Egli ritiene che tali osservazioni riguarderebbero la situazione del bosco e le conseguenze sul prospettato progetto edilizio e sarebbero rilevanti per la ponderazione degli interessi e quindi per l'esito del giudizio. Il ricorrente lamenta inoltre il fatto che la Corte cantonale non abbia eseguito il sopralluogo da lui richiesto, che avrebbe a suo dire permesso di accertare la situazione dei luoghi e le caratteristiche della vegetazione circostante.
2.2. La natura forestale delle superfici boschive circostanti il fondo dedotto in edificazione è stata accertata dalla Corte cantonale e non è di per sé contestata in questa sede. La precedente istanza ha in particolare rilevato che tali superfici sono inserite nella zona forestale e che il manufatto esistente sul fondo lambisce l'area boschiva presente a sud e ad est, e non rispetta né la distanza minima di 10 m dal limite del bosco né quella di 6 m, eccezionalmente ammissibile in via di deroga. Questi accertamenti non sono criticati specificatamente dal ricorrente e sono conformi ai piani della domanda di costruzione. Essi sono quindi vincolanti per il Tribunale federale (cfr. art. 105 cpv. 1 LTF). In tali circostanze, poiché la natura forestale delle superfici limitrofe e la situazione del limite del bosco sono stati accertati e dati per acquisiti, la Corte cantonale non era tenuta ad assumere ulteriori prove, segnatamente il prospettato sopralluogo, allo scopo di chiarire lo stato della vegetazione e la situazione locale. Il diritto di essere sentito non impedisce infatti ad un'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e rinunciare ad assumerle se le ritiene superflue siccome non potrebbero condurla a modificare la sua decisione (DTF 144 II 427 consid. 3.1.3 pag. 435; 141 I 60 consid. 3.3).
D'altra parte, la Corte cantonale non ha ignorato le osservazioni del 20 gennaio 2020 della Sezione forestale, richiamandole anzi esplicitamente nel proprio giudizio (cfr. sentenza impugnata, pag. 11). Tali osservazioni vertono tuttavia sulla possibilità di concedere una deroga al rispetto della distanza minima dal bosco. Si tratta al riguardo di una questione che non concerne l'accertamento dei fatti, ma l'applicazione del diritto. Al riguardo, la Corte cantonale ha esposto nella sua sentenza i motivi per cui il prospettato intervento edilizio non era conforme al diritto applicabile e implicava il diniego della licenza edilizia.
3.1. Il ricorrente sostiene che contrariamente a quanto esposto nella parte "in fatto" della sentenza impugnata, nella risposta al ricorso dinanzi alla Corte cantonale il Municipio di Losone non si era opposto all'accoglimento del gravame, ma si era riconfermato nelle proprie considerazioni e conclusioni espresse nell'ambito del rilascio della licenza edilizia. Adduce inoltre che anche l'Ufficio delle domande di costruzione, nella sua risposta a detto ricorso, aveva richiamato le comparse scritte presentate di fronte al Consiglio di Stato, facendo in particolare riferimento alle osservazioni della Sezione forestale. Il ricorrente rileva quindi che né l'autorità cantonale né quella comunale avevano chiesto la reiezione del suo gravame.
3.2. Nelle loro risposte al ricorso del ricorrente dinanzi alla Corte cantonale il Municipio e l'Ufficio delle domande di costruzione hanno rinunciato a presentare specifiche osservazioni, richiamando genericamente le loro precedenti prese di posizione, senza formulare conclusioni esplicite. L'autorità cantonale si è rimessa al giudizio della Corte cantonale, ciò che è stato correttamente esposto nei fatti della sentenza impugnata. Il fatto che in tale sentenza sia stato erroneamente indicato che il Municipio si opponeva all'accoglimento del ricorso non costituisce un'inesattezza la cui correzione è determinante per l'esito del procedimento (cfr. art. 97 cpv. 1 LTF). Da tale circostanza, la Corte cantonale non ha infatti dedotto alcunché di rilevante ai fini del giudizio. Tenuta ad applicare d'ufficio il diritto (cfr. art. 31 della legge ticinese sulla procedura amministrativa, del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]), la Corte cantonale ha in effetti esaminato se il progettato intervento edilizio era conforme o meno alle disposizioni cantonali in concreto applicabili. Ciò, indipendentemente dalla generica presa di posizione espressa dall'esecutivo comunale nello scambio degli scritti.
La Corte cantonale ha accertato che l'autorimessa esistente è stata costruita attorno al 1985 ed ha subito alcune modifiche nel corso degli anni. Essa è poi venuta a trovarsi in contrasto con le norme cantonali sulla distanza dal bosco previste dall'art. 6 della legge cantonale sulle foreste, del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 921.100), che prevede una distanza minima dal bosco di 10 m, rispettivamente fino a 6 m nei casi eccezionali in cui sia concessa una deroga. La Corte cantonale ha in particolare rilevato che la costruzione esistente non rispetta né la distanza di 10 m né quella di 6 m dalle superfici boschive situate sui lati sud e est. Ha quindi esaminato il prospettato intervento edilizio alla stregua di una trasformazione di una costruzione esistente in contrasto con il diritto entrato in vigore dopo la sua realizzazione, disciplinata dagli art. 66 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e 86 cpv. 3 del regolamento della LST, del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110). I giudici cantonali hanno al proposito rilevato che lo stabile di due appartamenti previsto sopra l'autorimessa è connesso a quest'ultima dal profilo funzionale e strutturale e che la sua realizzazione altera l'immagine e l'identità della costruzione esistente, dando origine ad un nuovo edificio sostanzialmente diverso. Hanno concluso che una simile trasformazione sostanziale della costruzione preesistente viola gli 66 LST e 86 cpv. 3 RLST e non può quindi essere ammessa.
5.1. In concreto, non è contestato che l'autorimessa esistente sul fondo, sopra la quale è prevista l'edificazione del progettato stabile abitativo, costituisce una costruzione in contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore in materia di distanza minima dal bosco.
Il ricorrente fa valere l'applicazione arbitraria dell'art. 66 LST, adducendo che l'intervento edilizio sarebbe conforme a questa disposizione. Ritiene che l'autorimessa e il garage esistenti non subirebbero modifiche significative, siccome rimarrebbero separati ed indipendenti dalla nuova costruzione. Sostiene poi che, anche volendo ammettere che la nuova costruzione modifichi l'identità dell'edificio esistente, la trasformazione dovrebbe comunque essere autorizzata, giacché non comporterebbe pregiudizi apprezzabili all'interesse pubblico e a quello dei vicini. Il ricorrente evidenzia che il contrasto della costruzione esistente con il diritto è limitato al mancato rispetto della distanza minima dal bosco, tutte le altre prescrizioni edilizie essendo per contro rispettate. Adduce che l'intervento edilizio non comprometterebbe le funzioni della foresta, mentre il diniego della licenza edilizia limiterebbe sensibilmente i suoi diritti acquisiti, impedendo di fatto un'edificazione del fondo conforme alla sua destinazione residenziale.
5.2. Secondo l'art. 66 LST, è permessa la conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto (cpv. 1). Possono essere autorizzate trasformazioni a condizione che il contrasto con il nuovo diritto non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cpv. 2 lett. a). Questa norma riprende essenzialmente il previgente art. 39 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge edilizia, del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110; cfr. messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 del Consiglio di Stato sulla LST, pag. 88 seg.). L'art. 39 cpv. 1 RLE prevedeva che edifici e impianti esistenti in contrasto col nuovo diritto possono essere riparati e mantenuti, esclusi lavori di trasformazione sostanziali; trasformazioni più importanti possono tuttavia essere autorizzate se il contrasto col nuovo diritto non pregiudica in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini (cfr., sul significato e l'applicazione del previgente art. 39 RLE nella prassi cantonale, le sentenze pubblicate in: RtiD II-2011 n. 16 pag. 78 seg. e in RDAT II-1994 n. 46 pag. 86 seg.). Il citato messaggio governativo sulla LST precisa che l'art. 66 cpv. 1 LST enuncia il principio, derivante dalla garanzia della situazione acquisita ("Bestandesgarantie"), per cui le costruzioni esistenti in contrasto con il nuovo diritto possono essere conservate e sottoposte a lavori di manutenzione. Specifica poi che l'art. 66 cpv. 2 LST disciplina le possibilità d'intervento oltre la semplice manutenzione ("Erweiterungsgarantie") e che la nozione di "trasformazione" ai sensi di questa disposizione comprende generalmente la modifica della volumetria, della superficie dei piani, dell'aspetto esterno e della destinazione d'uso, ma presuppone che l'edificio esistente sia mantenuto nella sua essenza o identità (messaggio n. 6309, citato, pag. 88).
5.3. Trattandosi dell'applicazione di norme cantonali, la loro eventuale lesione è esaminata dal Tribunale federale sotto il profilo ristretto dell'arbitrio (DTF 148 I 145 consid. 6.1; 145 I 108 consid. 4.4.1 e rinvii). L'arbitrio, vietato dall'art. 9 Cost., è ravvisabile quando la decisione impugnata risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione. Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 I 145 consid. 6.1; 145 I 108 consid. 4.4.1; 145 II 32 consid. 5.1).
5.4. Con le esposte argomentazioni, il ricorrente si limita a sminuire la portata dell'intervento edilizio progettato, ma non sostanzia, con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF, un'applicazione manifestamente insostenibile dell'art. 66 cpv. 2 LST da parte della Corte cantonale. Egli considera in modo distinto l'autorimessa esistente rispetto allo stabile abitativo che verrebbe realizzato sopra di essa. La precedente istanza ha tuttavia rilevato che il progettato stabile residenziale è strettamente connesso dal profilo strutturale e funzionale con la sottostante autorimessa. In modo sostenibile ha quindi valutato l'intervento edilizio nel suo complesso, rilevando ch'esso equivale alla realizzazione di una nuova costruzione costituita dallo stabile residenziale di due appartamenti e dal relativo garage. Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, il fabbricato esistente sarà perciò oggetto di una trasformazione importante, di natura sostanziale. La prevista nuova edificazione modificherà significativamente le caratteristiche dell'opera attualmente esistente sul fondo sotto il profilo dell'aspetto, delle volumetrie e dell'utilizzo. Il ricorrente sostiene che il progetto non comprometterebbe comunque le funzioni del bosco. Tuttavia, l'ampliamento verticale che verrebbe realizzato mediante l'edificazione dello stabile abitativo sopra la costruzione esistente, situata ad una distanza dal bosco già inferiore a quella minima prescritta, aggraverebbe ulteriormente l'interesse pubblico legato alla protezione del bosco. Il rispetto di tale distanza minima si prefigge infatti di garantire gli scopi di interesse pubblico legati alla conservazione della foresta, che potrebbero essere pregiudicati da una vicinanza troppo stretta delle costruzioni ai margine della stessa (cfr., sulla distanza minima dal bosco, le sentenze 1C_163/2020 del 7 giugno 2021 consid. 3.4, in: DEP 2022 pag. 232; 1C_196/2012 dell'8 ottobre 2012 consid. 2.2 e riferimenti). In tali circostanze, è quindi senza incorrere nell'arbitrio che la Corte cantonale ha rilevato che il progettato intervento edilizio oltrepassa i limiti dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LST.
In tali circostanze, poiché la licenza edilizia richiesta deve essere negata già in applicazione della disposizione legislativa dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LST, non occorre esaminare le censure di incostituzionalità dell'art. 86 cpv. 3 RLST.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili agli opponenti, non invitati a presentare una risposta al gravame (art. 68 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Losone, all'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 26 luglio 2023
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Chaix
Il Cancelliere: Gadoni