Art. 89 cpv. 2 lett. a LTF in relation with art. 48 cpv. 4 OPT; scope of the federal authority’s appeal in spatial planning matters and admissibility of a reformatio in peius; the federal supervisory appeal is not confined by the procedural object defined below, but may request a stricter demolition order in a concrete and currently relevant case. In non-building zones, unauthorized recreational or terrace-like installations must generally be removed in full where no convincing reason justifies partial preservation; legality, equality of treatment, and the public interest in keeping agricultural land free of buildings prevail. A demolition order is proportionate even if costly when it restores a situation contrary to material law and avoids rewarding deliberate non-compliance (consid. 2.2-2.6).
1C_528/2021
Sentenza del 3 agosto 2023
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Chaix, Merz,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
Ufficio federale dello sviluppo territoriale, Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen,
ricorrente,
contro
Comune di Verzasca,
Dipartimento del territorio,
Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Ordine di demolizione e rimozione,
ricorso contro la sentenza emanata il 23 luglio 2021
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.110).
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________ e L.________ sono proprietari in comunione ereditaria del fondo xxx di Verzasca, Sezione di Lavertezzo, ubicato fuori della zona edificabile. Il 3 febbraio 1993 A.________ ha chiesto al Municipio dell'allora Comune di Lavertezzo il permesso parzialmente in sanatoria per un muro di sostegno già realizzato a valle del muro che sorreggeva il sentiero comunale, nonché l'edificazione, nello spiazzo così ricavato tra i due muri, di un locale "a scopo di magazzino e canile". Raccolta l'opposizione del Dipartimento del territorio, il 29 aprile 1993 il Municipio ha negato il permesso, decisione passata in giudicato incontestata. Il Municipio, accertato che ciò nondimeno era stato realizzato il magazzino/deposito, il 19 dicembre 1996 ha sanzionato l'interessato. Con decisione del 17 novembre 1998, non impugnata, il Municipio ha negato il rilascio del richiesto permesso a posteriori. Il Dipartimento del territorio, interpellato dal Comune, con avviso del 25 agosto 2000 ha preavvisato favorevolmente la demolizione del deposito attrezzi, rilevando che per il muro di sostegno eseguito senza autorizzazione, l'autorità comunale doveva adottare i provvedimenti che il caso imponeva.
Il Municipio dell'allora Comune di Lavertezzo, accertato che sul fondo erano stati depositati inerti (sassi e legna), il 18 giugno 2012 ha ingiunto, per due volte, agli interessati di presentare una domanda di costruzione a posteriori. L'ordine è rimasto inevaso.
L'8 maggio 2015 è stato constatato che sul fondo erano stati realizzati dei lavori, non autorizzati, per la posa sullo spiazzo esistente di una soletta in calcestruzzo armato. Il 21 maggio 2015 il Municipio ha quindi ordinato la sospensione immediata dei lavori, il divieto di depositare ulteriori materiali e l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori. I lavori sono comunque proseguiti. Il piazzale, utilizzato poi a scopo ricreativo, è stato dotato di un tavolo, di una fontana in pietra, di un grill, di una tenda amovibile e di una recinzione metallica con cancello d'accesso. Con decisione del 30 novembre 2015, preso atto dell'opposizione del Dipartimento, il Municipio ha negato il permesso a posteriori per la formazione del nuovo piazzale con funzione di terrazza (58 m2), dalla quale era stato rimosso il capanno per attrezzi. La decisione è passata in giudicato incontestata. In seguito è stata accertata la presenza di nuovi manufatti eseguiti senza permesso, tra cui un sistema di illuminazione.
Con decisione del 7 gennaio 2019 il Municipio, riprendendo l'avviso del Dipartimento del territorio, ha notificato agli interessati, con la comminatoria dell'art. 292 CP e dell'esecuzione sostitutiva, un ordine di demolizione dal tenore seguente:
"Demolizione di parte della soletta della terrazza in cemento e ripristino di queste aree a verde. In corrispondenza del tavolo e della fontana si potranno posare delle piode su terra;
Con decisione del 22 gennaio 2020, limitando il giudizio ai quesiti della demolizione parziale della soletta in calcestruzzo, all'eliminazione del tubo di scarico e alla rimozione del materiale depositato nelle adiacenze, il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine di ripristino. Adito dagli interessati, con sentenza del 23 luglio 2021 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.
Avverso questa decisione l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) presenta un ricorso al Tribunale federale. Chiede, sulla base di una "reformatio in peius", che:
"1. La sentenza 52.2020.110 del 23 luglio 2021 del Tribunale cantonale amministrativo ticinese è completata nel senso che la risoluzione del Municipio di Lavertezzo del 7 gennaio 2019 è annullata nella misura in cui rinuncia ad ordinare la demolizione completa degli interventi abusivi sul fondo xxx del registro fondiario di Verzasca, sezione di Lavertezzo.
2. I convenuti sono solidalmente responsabili di garantire che entro 60 giorni dalla crescita in giudicato della decisione finale del Tribunale federale rimanga al massimo unicamente la soletta in calcestruzzo armato. In caso contrario il Comune è incaricato di far eseguire immediatamente questi lavori senza ulteriore preavviso a spese degli obbligati.
3. Gli atti sono rinviati al Comune di Verzasca affinché ordini i dettagli per lo smantellamento degli elementi strutturali restanti (in particolare la soletta in calcestruzzo armato e il muro di sostegno su cui poggia).
4. È vietato qualsiasi tipo di accesso, anche solo come sosta o permanenza, alla soletta in calcestruzzo armato, a meno che non sia necessario per lo smontaggio richiesto.
5. L'ordine di cui sopra al numero 2 e il divieto d'uso di cui sopra al numero 4 sono impartiti con la comminatoria dell'art. 292 del Codice penale svizzero (CP; RS 311.0).
6. Tasse, spese e ripetibili protestate."
I membri della comunione ereditaria e il Comune di Verzasca non hanno inoltrato risposte al ricorso. Il Consiglio di Stato, l'Ufficio delle domande di costruzioni e la Corte cantonale non formulano osservazioni e si rimettono al giudizio del Tribunale federale, scritti trasmessi alle parti, che non si sono pronunciate al riguardo.
L'ammissibilità di massima del ricorso, tempestivo, è pacifica. La legittimazione dell'ARE per poter espletare i suoi obblighi di sorveglianza riguardo all'applicazione e all'esecuzione del diritto federale da parte delle autorità cantonali e comunali, vigilanza che avviene principalmente per il tramite dei rimedi di diritto, è data (art. 89 cpv. 2 lett. a LTF in relazione con l'art. 48 cpv. 4 OPT, RS 700.1; DTF 142 II 324 consid. 1.3.1; sentenze 2C_1040/2018 del 18 marzo 2021 consid. 2.2.2, non pubblicato in DTF 147 II 227 e 1C_343/2021 del 17 febbraio 2023 consid. 1.3).
2.1. Il Tribunale cantonale amministrativo ha accertato che l'oggetto del litigio, come già dinanzi al Consiglio di Stato, è limitato a tre quesiti: la demolizione parziale della soletta in calcestruzzo, l'eliminazione del tubo di scarico e la rimozione del materiale depositato nelle adiacenze. Ciò poiché gli interessati hanno espressamente dichiarato di accettare gli ulteriori interventi di ripristino, non contestati dinanzi all'ultima istanza cantonale.
Ne segue che, nella misura in cui il ricorrente postula la demolizione completa degli interventi abusivi, si tratta soltanto in sostanza della rimozione totale della soletta, del muro di sostegno, del tubo di scarico e del materiale depositato nelle adiacenze, visto che gli interessati si sono impegnati a demolire le altre opere illegali. Spetterà al Municipio verificare scrupolosamente lo smantellamento totale di tutte queste opere.
2.2. Come visto, l'ARE ha il diritto di ricorrere al Tribunale federale nell'ambito della pianificazione del territorio, e tale diritto è di massima di natura astratta. Esso serve in maniera generale e anche nel caso in esame a sorvegliare l'esecuzione del diritto federale nei cantoni e nell'amministrazione federale e a garantirne l'applicazione corretta e uniforme (DTF 148 II 369 consid. 3.3.1 e 3.3.7; 142 II 324 consid. 1.3.1; 135 II 338 consid. 1.2.1). Per questo motivo le autorità federali non sono vincolate da limitazioni dell'oggetto del litigio nell'ambito della procedura ricorsuale cantonale, ma possono, nel quadro del loro diritto di ricorso, formulare nuove richieste e, in particolare, anche chiedere una "reformatio in peius" (sentenza 1C_238/2021 del 27 aprile 2022 consid. 1.1). La possibilità di modificare la decisione impugnata a pregiudizio di una parte è peraltro prevista anche dalla legislazione ticinese (art. 86 cpv. 4 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I ricorsi delle autorità federali devono quindi essere esaminati anche nella misura in cui concernono conclusioni che le istanze cantonali non si ritengono autorizzate a trattare sulla base del diritto processuale cantonale (DTF 136 II 359 consid. 1.2; sentenze 1C_343/2021, citata, consid. 4.3, 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 2.2 e 1C_76/2019 del 28 febbraio 2020 consid. 1 e rinvii). Il ricorso delle autorità federali non dev'essere tuttavia utilizzato per trattare una questione astratta del diritto oggettivo avulsa dal caso concreto. Esso deve riferirsi piuttosto, come nella fattispecie, a problemi concreti di un singolo caso effettivamente esistente, che esplichi effetti che vanno al di là dello stesso; deve avere inoltre una certa attualità e una rilevanza almeno potenziale (DTF 135 II 338 consid. 1.2.1).
2.3. Il ricorrente rileva, a ragione, che nell'ordine municipale di demolizione e ripristino non è stata ordinata la rimozione del muro di sostegno, dello spazio ricreativo ricavato tra i due muri, di una parte importante della soletta in calcestruzzo armato (di 58 m2), del tavolo in granito e della fontana; è inoltre stata autorizzata la sostituzione della recinzione in rete metallica con un nuovo parapetto in legno. La demolizione della recinzione metallica, che rettamente non è stata autorizzata (vedi al riguardo sentenze 1C_535/2021 del 14 aprile 2023 consid. 2.4 e 1C_300/2021 dell'8 febbraio 2023 consid. 2.5), dev'essere imposta, come il rifiuto di sostituirla "con la posa di un nuovo parapetto con montante e due traverse in legno e con rete metallica di protezione (come parapetto adiacente) ". Mal si comprende in effetti perché, al di fuori della zona edificabile, dovrebbe essere autorizzata la posa di un parapetto destinato a favorire l'utilizzazione della terrazza, mai autorizzata, da sfruttare quale spazio ricreativo, dotata, sempre in maniera illecita, di un tavolo e di una fontana. Nella misura in cui l'ordine municipale di demolizione dispone che sulla terrazza dovrà rimanere unicamente il tavolo e la fontana esso dev'essere completato nel senso che anche questi elementi dovranno essere rimossi e che la recinzione non verrà sostituita.
Non è infatti ravvisabile alcun motivo, né le autorità comunali e cantonali hanno addotto un qualsiasi argomento che potrebbe militare a favore di una demolizione soltanto parziale delle opere erette abusivamente. Non si comprende infatti perché la terrazza, dotata all'epoca di un tavolo, di una fontana in pietra, di un grill, di una tenda amovibile e di una recinzione metallica con relativo cancello d'accesso, realizzata al di fuori della zona edificabile senza autorizzazione e disattendendo gli ordini di sospensione immediata dei lavori, dovrebbe poter essere utilizzata quale spazio ricreativo e di svago; prima degli interventi illegali questa superficie era in effetti sfruttata quale prato e a uso agricolo. Al riguardo anche la Corte cantonale ha sottolineato, rettamente, che il criticato ordine di demolizione è oltremodo generoso, nella misura in cui non impone la rimozione integrale di tutte le opere realizzate senza permesso. Le reiterate e sistematiche violazioni formali e materiali delle norme legali non possono essere tutelate.
2.4. Certo, l'ordine di demolizione municipale si limita in sostanza a riprendere l'avviso del Dipartimento del territorio, vincolante per le costruzioni ubicate al di fuori della zona edificabile (art. 47 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RS 705.110; sulla portata di tale norma vedi sentenza 1C_343/2021, citata, consid. 4.6 e rinvii). In quell'avviso non è tuttavia indicato alcun motivo che militerebbe a favore di una demolizione soltanto parziale della terrazza realizzata volutamente in maniera abusiva, lasciandovi per di più il tavolo e la fontana e consentendo la posa di un nuovo parapetto per sfruttarla quale spazio ricreativo; tali opere non possono notoriamente essere autorizzate al di fuori della zona edificabile. Le conclusioni dell'ARE di demolire la soletta in calcestruzzo utilizzata quale terrazza, il muro di sostegno sul quale poggia e di vietarne qualsiasi tipo di accesso, anche solo come sosta o permanenza, sono quindi giustificate (sul divieto cautelare di utilizzare costruzioni realizzate senza permesso vedi sentenza 1C_343/2021, citata, consid. 4.7).
2.5. Il prevalente interesse pubblico a mantenere per principio libere da costruzioni le zone agricole e quindi a demolire le opere abusive è infatti chiaramente dato nella fattispecie (DTF 147 II 309 consid. 5.5 e rinvii; sentenza 1C_533/2021 del 19 gennaio 2023 consid. 5.1; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7a ed. 2022, pag. 386 seg.). D'altra parte, la Corte cantonale ha rettamente illustrato perché, nella fattispecie, all'ordinata demolizione non si oppone il principio dell'affidamento, visto che tutti gli interventi sono stati realizzati in mala fede e che le obiezioni riguardo alla pretesa instabilità del muro di sostegno sono infondate. L'applicazione del diritto federale e dei principi della legalità e dell'uguaglianza di trattamento impongono quindi che tutte le opere abusive vengano demolite integralmente, allo scopo di non premiare l'inosservanza delle leggi, e svantaggiare coloro che le rispettano. Gli interessati non hanno del resto contestato le argomentazioni addotte dall'ARE, motivo per cui un eventuale ricorso, dilatorio, contro il nuovo ordine di demolizione dovrà essere esaminato senza indugio sotto il profilo dell'abuso di diritto.
2.6. In concreto è rispettato anche il principio della proporzionalità, che esige che il provvedimento sia idoneo e necessario a raggiungere lo scopo prefisso e che sussista un rapporto ragionevole tra questo scopo e i mezzi impiegati, rispettivamente gli interessi compromessi (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 148 II 392 consid. 8.2.1-8.2.4; 146 I 70 consid. 6.4 e 6.4.2). Al riguardo la Corte cantonale ha infatti ritenuto, a ragione, che le conseguenze economiche derivanti dal contestato ordine di demolizione agli interessati, i quali hanno posto le autorità di fronte al fatto compiuto, non sono decisive. Il principio della legalità e quello dell'uguaglianza esigono infatti che le costruzioni, come quelle litigiose, realizzate senza autorizzazione e che sono in contrasto col diritto materiale, devono essere demolite, poiché altrimenti sarebbe premiata l'inosservanza della legge: ciò non viola il principio di proporzionalità (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6.4; sentenze 1C_371/2021 del 15 settembre 2022 consid. 4 e 1C_619/2014 del 24 febbraio 2015 consid. 4, in: RtiD II-2015 n. 14 pag. 53). In concreto, gli oneri per il ripristino di una situazione conforme al diritto, peraltro non contestati dagli interessati, non sono sproporzionati rispetto all'interesse pubblico al rispetto del principio costituzionale della separazione dei comprensori edificabili da quelli non edificabili (DTF 147 II 309 consid. 5.5 e 5.6; sentenza 1C_533/2021 del 19 gennaio 2023 consid. 5.1 e 5.2 e rinvii).
3.1.
Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la sentenza impugnata completata nel senso che è ordinata la demolizione totale di tutti gli interventi abusivi realizzati sul fondo xxx di Verzasca. La causa, in applicazione dell'art. 107 cpv. 2 LTF, è rinviata al Comune di Verzasca affinché emani un nuovo ordine di demolizione totale contenente i dettagli per il ripristino di una situazione conforme al diritto, con riferimento a un'eventuale esecuzione sostitutiva e con la comminatoria dell'art. 292 CP. Fino alla loro demolizione, il Comune emanerà un divieto di utilizzo delle opere erette illegalmente.
3.2. Considerato l'esito della causa, le spese della sede federale sono poste a carico di A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________ e L.________ in solido (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Certo, essi non si sono espressi dinanzi al Tribunale federale. Con la realizzazione delle opere abusive e contestandone la demolizione ancora dinanzi alla Corte cantonale, essi hanno nondimeno provocato il procedimento e nella procedura in esame sono pertanto necessariamente controparti: in quanto tali di massima devono assumere, anche in questa causa, il rischio del processo e delle spese (cfr. DTF 123 V 156 consid. 3c; sentenza 1C_281/2013 del 31 ottobre 2013 consid. 3; GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire de la LTF, 3a ed. 2022, n. 39 ad art. 66). Non si attribuiscono ripetibili alle autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è completata nel senso dei considerandi. La causa è rinviata al Comune di Verzasca per l'emanazione di un nuovo ordine di demolizione totale delle opere abusive realizzate sul fondo xxx.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico in solido di A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________ e L.________.
Comunicazione alle parti, al Comune di Verzasca, al Dipartimento del territorio, all'Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 3 agosto 2023
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri