Art. 29 cpv. 1 Cost.; art. 94 LTF; delayed justice in planning appeals. The constitutional guarantee of a decision within a reasonable time applies to zoning procedures and requires a global assessment of the case, taking into account complexity, conduct of the parties and authorities, and the importance of the outcome. A prolonged overall duration may constitute unconstitutional delay even absent subjective inertia if the circumstances no longer justify the inactivity. Where a cantonal court leaves planning appeals undecided for several years after completion of the written exchange and no convincing exceptional complexity or party-caused delay is shown, delayed justice is established and the Federal Tribunal may order the authority to decide without further delay (consid. 2.3-2.5).
1C_551/2025
Sentenza del 1° dicembre 2025
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Chaix, Müller,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Piano regolatore intercomunale del Pian Scairolo; ritardata giustizia,
ricorso per ritardata giustizia (inc. del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino n. 90.2020.40 e
n. 90.2020.41).
Con decisione del 9 settembre 2020 (n. 4519) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore intercomunale del Pian Scairolo (PR-CIPPS dei Comuni di Collina d'Oro, Grancia e Lugano). Avverso questa risoluzione, in data 15 ottobre 2020, A.________, proprietaria dei fondi vvv e www e B.________, proprietario dei fondi xxx, yyy, zzz e www, tutti ubicati nel Comune di Collina d'Oro, Sezione Montagnola, sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo. Hanno poi sollecitato, invano, l'evasione dei loro ricorsi.
Il 25 settembre 2025 A.________ e B.________ hanno inoltrato al Tribunale federale un ricorso per ritardata giustizia. Chiedono di accertare la violazione del principio di celerità e di ottenere una decisione entro un termine ragionevole ex art. 29 cpv. 1 Cost. e di ordinare al Tribunale cantonale amministrativo di "statuire entro [...] mesi" sui loro ricorsi.
La Corte cantonale, premesso che contro il PR-CIPPS sono pendenti 22 ricorsi, che non si tratterrebbe di cause di media difficoltà, che non parrebbe esclusa la necessità di esperire ulteriori atti istruttori, non formula una previsione circa i tempi per l'emanazione dei suoi giudizi. Ritiene nondimeno di non aver ritardato senza giustificati motivi l'evasione dei ricorsi. I ricorrenti contestano queste valutazioni.
1.1. Il criticato ritardo a statuire si riferisce all'approvazione di un piano regolatore intercomunale: si tratta quindi di una causa di diritto pubblico, motivo per cui è dato il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF; DTF 149 II 476 consid. 1.1).
1.2. Secondo l'art. 94 LTF, un ricorso per denegata e ritardata giustizia al Tribunale federale è ammissibile, in ogni tempo (art. 100 cpv. 7 LTF), qualora la giurisdizione adita nega o ritarda indebitamente la pronuncia di una decisione impugnabile. Nella fattispecie i ricorrenti hanno inoltrato due ricorsi alla Corte cantonale, competente per esprimersi sugli stessi, sollecitando poi invano a due riprese, il 12 maggio e l'11 agosto 2025, l'evasione dei gravami: il ricorso è quindi ammissibile (DTF 149 II 476 consid. 1.2). La legittimazione dei ricorrenti è pacifica.
2.1. Gli insorgenti sottolineano che i loro ricorsi, inoltrati il 15 ottobre 2020 contro la decisione governativa del 9 settembre 2020, nonostante due solleciti, non sono ancora stati evasi dalla Corte cantonale. Precisano che il 12 maggio 2025, ossia 3 anni e 7 mesi dopo la fine degli scambi degli scritti, hanno sollecitato l'evasione dei gravami. Osservano che l'iter pianificatorio litigioso ha avuto inizio quasi 20 anni or sono, e che da quasi 5 anni dal deposito dei ricorsi le loro procedure sono rimaste inevase. Adducono che, trattandosi di ricorsi inerenti a espropriazioni materiali, le cause potrebbero essere qualificate di media complessità. Aggiungono che nel rapporto del Consiglio della magistratura e delle autorità giudiziarie del 2024, il Tribunale cantonale amministrativo indica che la durata media delle sue procedure è stata di circa 9,5 mesi dalla fine dell'istruttoria.
I ricorrenti rilevano che la pianificazione che ha portato alla decisione di approvazione governativa è iniziata il 21 febbraio 2006 con l'istituzione di una zona di pianificazione, successivamente prorogata fino al 30 marzo 2013. Nel luglio 2013 i Comuni di Collina d'Oro, Grancia e Lugano hanno poi presentato alla popolazione la proposta pianificatoria. Nel 2016 i Consigli comunali dei tre Comuni hanno adottato il PR-CIPPS, decisioni impugnate dai ricorrenti. Il 26 gennaio 2017 è stato istituito un blocco edilizio di due anni, scadente il 26 gennaio 2019. Con decisione del 9 settembre 2020 il Consiglio di Stato ha poi respinto i loro ricorsi. La Corte cantonale non critica questa cronologia, motivo per cui essa è vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF).
2.2. Nelle sue osservazioni la Corte cantonale osserva che si tratta di una pianificazione complessa, destinata a sostituire la disciplina istituita in precedenza da cinque differenti piani regolatori, riqualificando anche le componenti residenziali e abitative. Sottolinea che il PR-CIPPS concerne pure una molteplicità di importanti interessi privati e pubblici e che contro lo stesso dinanzi ad essa sono pendenti 22 ricorsi, che sollevano numerose e complesse problematiche (pianificatorie, ambientali, viarie, finanziarie, ecc.), le quali necessitano di approfondimenti giuridici. Complessivamente non potrebbero essere quindi definite come cause di difficoltà media. Rileva che, vista l'interconnessione delle stesse, si impone una loro evasione coordinata, ciò che implica una certa lentezza nel loro avanzamento. La Corte cantonale ritiene quindi di non aver ritardato senza giustificati motivi l'evasione dei ricorsi. Precisa che, non potendo escludere la necessità di ulteriori atti istruttori, non è possibile formulare una previsione affidabile circa i tempi per l'emanazione dei giudizi. Evidenzia infine che l'esame delle impugnative è in corso e ch'esso costituisce una chiara priorità.
Al riguardo i ricorrenti precisano che 10 ricorsi provengono dallo studio legale che li rappresenta e che si fondano su argomentazioni sostanzialmente analoghe. Rilevano che dopo l'inoltro del presente ricorso la Corte cantonale ha pubblicato sul Foglio ufficiale l'invito ai proprietari che all'epoca non avevano impugnato il PR-CIPPS a presentare eventuali risposte ai ricorsi.
2.3. Secondo l'art. 29 cpv. 1 Cost., in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché a essere giudicato entro un termine ragionevole. L'art. 29 cpv. 1 Cost. è di massima applicabile alla procedura di pianificazione, segnatamente di adozione dei piani regolatori (DTF 144 I 318 consid. 7.3 e rinvii). Questa disposizione sancisce in particolare il principio della celerità e impone alle autorità amministrative e ai tribunali di portare a termine i procedimenti pendenti in tempi possibilmente brevi (DTF 151 I 194 consid. 5.6); vieta in altre parole ritardi ingiustificati nel pronunciarsi. L'autorità viola questa garanzia costituzionale quando non emette la decisione che le compete entro il termine prescritto dalla legge o, in assenza di un termine legale, entro un termine che la natura del caso e tutte le altre circostanze rendono ragionevole (DTF 151 IV 175 consid. 3.2.1; 144 I 318 consid. 7.1; 142 II 154 consid. 4.2). Parte integrante di questa disposizione è il divieto di diniego formale di giustizia e di ritardi ingiustificati. Si ha diniego formale di giustizia quando un'autorità non entra nel merito di una questione che le è stata sottoposta in modo conforme ai termini e alle forme, sebbene sia tenuta a decidere in merito (DTF 144 II 184 consid. 3.1; 135 I 6 consid. 2.1). L'adeguatezza della durata di un procedimento si valuta in base alla natura del procedimento e all'insieme delle circostanze concrete della causa, di regola sulla base di una valutazione globale (come la portata e la complessità delle questioni di fatto e di diritto sollevate, l'importanza del procedimento per le parti coinvolte, il loro comportamento nella procedura, ecc.; DTF 144 I 318 consid. 7.1; 144 II 486 consid. 3.2; 143 IV 373 consid. 1.3.1; cfr. sulla differenza tra il diniego di giustizia formale e l'obbligo di motivare le sentenze, DTF 142 II 154 consid. 4.2).
2.4. Occorre tenere conto inoltre della portata e della complessità delle questioni di fatto e di diritto sollevate, del comportamento delle parti e delle autorità nonché dell'importanza dell'esito del procedimento per le persone interessate (sentenza 1C_624/2022 del 21 aprile 2023 consid. 4.5 e riferimenti, non pubblicato in DTF 149 IV 376). Il diritto a ricevere una decisione entro tempi ragionevoli si riferisce sia alle singole fasi del procedimento che alla durata complessiva dello stesso. Una durata complessiva del procedimento oggettivamente inadeguata può violare il diritto a un esame entro un termine ragionevole, anche se, soggettivamente, alle autorità non possono essere imputate un'inerzia prolungata o altre negligenze (DTF 151 II 475 consid. 1.2.2; 151 I 257 consid. 10.4.1; 135 I 265 consid. 4.4; sentenza 1C_398/2022 del 15 settembre 2023 consid. 5.1; JACQUES DUBEY/JEAN--BAPTISTE ZUFFEREY, Droit administratif général, 2aed. 2025, n. 2583-2585). Il Tribunale federale esamina liberamente se in tal senso sia stato violato l'art. 29 cpv. 1 Cost. (sentenze 1C_575/2023 del 24 ottobre 2024 consid. 6.1 e 1C_732/2021 del 25 gennaio 2022 consid. 2.1 e 2.2).
2.5. I ricorrenti fanno valere a ragione che la Corte cantonale, non pronunciandosi da oltre cinque anni sui loro ricorsi nell'ambito di una pianificazione iniziata vent'anni fa, è incorsa in un ritardo ingiustificato. Ciò vale a maggior ragione poiché essa nelle sue osservazioni non contesta la loro affermazione secondo cui lo scambio degli scritti è terminato da 3 anni e 7 mesi. Adduce anzi che, dopo cinque anni dall'inoltro dei ricorsi, essa non potrebbe escludere la necessità di effettuare atti istruttori supplementari, ciò ch'essa ha poi effettivamente fatto procrastinando ulteriormente in maniera manifestamente tardiva l'emanazione delle sentenze. D'altra parte ai ricorrenti non parrebbe essere imputabile alcuna manovra dilatoria e gli accenni della Corte cantonale nelle sue osservazioni non dimostrano che si sarebbe in presenza di cause oltremodo complesse. Il criticato ritardo è quindi, oggettivamente, ingiustificato.
Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la violazione del diritto a ricevere una decisione entro un termine ragionevole (art. 29 cpv. 1 Cost.) dev'essere indicata nel dispositivo della presente sentenza. Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Lo Stato del Cantone Ticino, quale parte soccombente, deve versare ai ricorrenti ripetibili della sede federale (art. 66 cpv. 1 e 2 LTF).
Il ricorso è accolto ed è accertata una ritardata giustizia. Il Tribunale cantonale amministrativo è invitato a concludere senza ulteriori indugi le procedure ricorsuali e a emanare le postulate sentenze.
Non si prelevano spese giudiziarie.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà ai ricorrenti un'indennità complessiva fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 1° dicembre 2025
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Haag
Il Cancelliere: Crameri