Municipal autonomy and zoning assessment of mobile antennaGenerato dall'IA

{T 0/2}

1C_576/2012

Urteil vom 11. Oktober 2013

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Meilen, Dorfstrasse 100, 8706 Meilen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub,
Beschwerdeführerin,

gegen

Swisscom (Schweiz) AG, Wireless Access, Aargauerstrasse 10, 8048 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thomas Wipf,
Beschwerdegegnerin,

X.________ und 47 weitere Personen,
alle vertreten durch X.________,
Mitbeteiligte,

Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer,
vom 26. September 2012.

Sachverhalt:

A.

Die Swisscom (Schweiz) AG reichte bei der Gemeinde Meilen am 19. August 2011 ein Gesuch um Erstellung einer Mobilfunkantenne auf dem Dach des Wohnhauses auf der Parzelle Kat.- Nr. xxxx an der Strasse A.________ 1 in Feldmeilen ein. Die Baubehörde Meilen verweigerte am 11. Oktober 2011 die Baubewilligung mangels genügender Einordnung in die Umgebung mit mehreren schützenswerten Gebäuden. Gleichzeitig mit der Bewilligungsverweigerung wurde der Baugesuchstellerin auch die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 18. Oktober 2011 eröffnet, welche die Beeinträchtigung der überkommunalen Schutzobjekte als hinnehmbar erklärt und das Bauvorhaben mit der Auflage bewilligt, die Farbe der Antennenverkleidung der Kantonalen Denkmalpflege und der Gemeinde Meilen vor der Ausführung zur Genehmigung vorzulegen. Das Baurekursgericht des Kantons Zürich hiess am 8. Mai 2012 den gegen die beiden genannten Entscheide erhobenen Rekurs der Swisscom (Schweiz) AG gut. Es hob sowohl die Bauverweigerung der Baubehörde Meilen als auch die Verfügung der Baudirektion auf und überwies die Sache zur Prüfung, ob das Wohnhaus an der Strasse A.________ unter Schutz zu stellen sei, an den Gemeinderat Meilen. Die Beschwerde, welche die Gemeinde Meilen dagegen erhob, hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 26. September 2012 bezüglich der vom Baurekursgericht festgesetzten Gerichtsgebühr gut und wies sie im Übrigen ab.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Gemeinde Meilen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei - ausser bezüglich der herabgesetzten Gerichtsgebühr - aufzuheben und die von der Baubehörde Meilen am 11. Oktober 2011 beschlossene Bewilligungsverweigerung für die fragliche Mobilfunkantenne sei zu bestätigen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung bzw. subeventuell allein zur Neuverlegung der Kosten für die kantonalen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Swisscom (Schweiz) AG und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.X.________ und die weiteren 47 Mitbeteiligten haben sich nicht vernehmen lassen. Die Baudirektion hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.

Der angefochtene Entscheid berührt die Beschwerdeführerin in ihrer hoheitlichen Stellung. Sie ist daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). In diesem Rahmen kann sie auch die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs geltend machen und Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung vorbringen (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9).
Das Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt die vom Baurekursgericht angeordnete Rückweisung der Sache an die Gemeinde Meilen. Es handelt sich demnach um einen Zwischenentscheid, gegen den nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden kann. Das Erfordernis gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGGist erfüllt, denn nach der Rechtsprechung bewirkt ein Rückweisungsentscheid für eine Gemeinde einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, da ihr nicht zuzumuten ist, eine als falsch erachtete Weisung zu befolgen und später ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet die Frage, ob die vorinstanzliche Beurteilung der Einordnung der umstrittenen Mobilfunkantenne gemäss § 238 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt.
Den Zürcher Gemeinden steht im Bereich der Ortsplanung aufgrund von § 2 lit. c und §§ 45 ff. PBG ein weiter Gestaltungsspielraum und damit Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2 S. 269 f.). Das gilt ebenfalls für die Anwendung der Einordnungsvorschrift von § 238 PBG ( Urteil 1P.325/1992 vom 23. Dezember 1992 E. 3a, nicht publ. in BGE 118 Ia 510).
Eine Gemeinde kann sich unter Berufung auf ihre Autonomie dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den be treffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots. Zudem auferlegt sich das Bundesgericht Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305; vgl. auch BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 245).

3.

Die Vorinstanz gelangt zum Schluss, dass die Baubewilligung für die geplante Mobilfunkantenne nicht allein gestützt auf § 238 PBG verweigert werden dürfe. Das gelte sowohl mit Blick auf die schützenswerten Objekte in der unmittelbaren Nachbarschaft - das Landgut B.________ und die Häuserzeile Strasse A.________ 2/3/4 - als auch für das Haus, auf dem die Antenne errichtet werden solle. Allerdings habe der Gemeinderat Meilen eine Unterschutzstellung des Standortgebäudes zu prüfen, die einer Bewilligung der Mobilfunkantenne allenfalls entgegenstehen könnte.
Die Beschwerdeführerin sieht in dieser Beurteilung eine Verletzung ihrer Autonomie. Einerseits verletze die Vorinstanz ihren Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV, weil sie sich mit den von ihr vorgebrachten Argumenten zur Einordnungsfrage überhaupt nicht auseinandersetze und damit ihre Begründungspflicht missachte. Anderseits beruhe der vorinstanzliche Entscheid auf offensichtlich unzutreffenden Sachverhaltsfeststellungen, was zu einer willkürlichen Anwendung von § 238 PBG führe.

4.

4.1. Der angefochtene Entscheid folgt bei der Beurteilung der Einordnung gemäss § 238 PBG vollumfänglich der Argumentation des Baurekursgerichts, das seinen Entscheid aufgrund eines Augenscheins traf. Die Vorinstanz fasst die wesentlichen Elemente der Begründung des Baurekursgerichts zusammen und hält anschliessend mit wenigen Sätzen fest, dass sie diese Ausführungen für überzeugend halte. Mit den Rügen, welche die Beschwerdeführerin gegenüber der Begründung des Baurekursgerichts vorbringt, setzt sie sich nicht ausdrücklich auseinander.

4.2. Art. 29 Abs. 2 BV verlangt wohl, dass die Rechtsmittelinstanz die Einwände der Beschwerdeführerin anhört, prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Das bedeutet indessen nicht, dass sie sich in ihrer schriftlichen Urteilsbegründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jede Rüge ausdrücklich widerlegen müsste. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben kann. Zu diesem Zweck müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Rechtsmittelinstanz hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88).

4.3. Aus dem angefochtenen Entscheid geht hervor, dass die Vorinstanz die geplante Antenne auch unter dem Blickwinkel von § 238 Abs. 2 PBG - also einer gebotenen erhöhten Rücksichtnahme auf Natur- und Heimatschutzobjekte - geprüft hat. Einer besonderen Erwähnung, dass diese Prüfung auch für das Landgut B.________ Anwendung gefunden hat, bedurfte es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht. Ebenso wenig musste die Vorinstanz im Lichte der erwähnten Rechtsprechung auf die einzelnen Rügen eingehen, welche eine Beeinträchtigung des Landguts durch die Antenne belegen sollten (Distanzen, Höhenverhältnisse, Blickbeziehungen, Bedeutung einer Platane). Die Begründung des angefochtenen Urteils zeigt, dass sich die Vorinstanz mit diesen Fragen befasst und die Argumente der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht für stichhaltig gehalten hat. Die von der Beschwerdeführerin erwähnten Kritikpunkte bildeten zudem bereits Gegenstand des Verfahrens vor dem Baurekursgericht, und die sich bei den Akten befindlichen Pläne und Fotografien geben dazu die nötigen näheren Aufschlüsse. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass diese Unterlagen, aus denen Standort, Dimensionierung sowie die Sichtbarkeit der Antenne hervorgehen, die tatsächlichen Verhältnisse unzutreffend wiedergäben. Ihre gegen die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gerichteten Rügen betreffen allein die rechtliche Würdigung. Hinsichtlich der Auswirkung der Antenne auf das Landgut B.________ ist der angefochtene Entscheid weder unter dem Gesichtswinkel der Begründungspflicht noch mit Blick auf die getroffenen Sachverhaltsfeststellungen zu beanstanden. Die vorinstanzliche Anwendung von § 238 PBG kann hinsichtlich des Landguts B.________ auch in materieller Hinsicht keineswegs als willkürlich bezeichnet werden.
Gleich verhält es sich bezüglich der Auswirkungen der Antenne auf die Häuserzeile Strasse A.________ 2/3/4 und das Standortgebäude selber. Die Vor instanz brauchte auf den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Einwand, der Abstand zwischen den erwähnten Gebäuden betrage lediglich 6 Meter, so dass nicht von einer Zäsur gesprochen werden könne, nicht näher einzugehen. Denn das Baurekursgericht hatte eine ortsbildliche Einheit nicht allein aus diesem Grund verneint, sondern auch weitere Gesichtspunkte berücksichtigt und seine Beurteilung auf einen Augenschein abgestützt. Das brauchte die Vorinstanz nicht noch einmal ausdrücklich festzuhalten. Schliesslich betrifft die Kritik an der Beurteilung der Beeinträchtigung des Standortgebäudes selber wiederum die rechtliche Würdigung der Vorinstanz und nicht die Sachverhaltsfeststellung. Letztere erscheint aber auch für die Häusergruppe 2/3/4 und das Standortgebäude keineswegs als willkürlich.

5.

Die Beschwerdeführerin sieht eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs auch darin, dass die Vorinstanz die Vereinbarkeit der Mobilfunkanlage mit den kommunalen Kernzonenvorschriften nicht geprüft hat. Dies wäre jedoch unerlässlich gewesen, weil bei der Bejahung einer Verletzung dieser Normen die Baubewilligung verwei gert werden könnte, ohne dass die Gemeinde die Unterschutzstellung des Standortgebäudes prüfen müsste.
Diese Argumentation unterstellt, dassdie Beschwerdeführerin die Bau bewilligung nicht nur gestützt auf die kantonale Einordnungsvorschrift von § 238 PBG verweigerte, sondern auch wegen Verletzung der kommunalen Kernzonenvorschriften. So verhält es sich jedoch nicht.Die Baubehörde Meilenstützte den Bauabschlag vom 11. Oktober 2011alleinauf§ 238 PBG, wobei sie anführte, das Standortgebäude liege in der Ortsbildschutzzone, sei entsprechend planungsrechtlich qualifiziert ("rotpunktiert") und sei damit ein potenzielles Schutzobjekt gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG; bei Gebäuden in der Kernzone seien im Zusammenhang mit Umbauten und Erweiterungen generell erhöhte Anforderungen an Gestaltung und Einordnung, insbesondere auch an die Bewahrung des Objektcharakters, zu stellen (§ 238 Abs. 2 PBG). Mit diesem Hinweis machte die Baubehörde keine Verletzung der Kernzonenvorschriften geltend. Vielmehr sollte damit lediglich belegt werden, dass bei der Anwendung von § 238 PBG bei Gebäuden in der Kernzone eine besondere Rücksichtnahme geboten sei.In ihrer Rekursantwort vom 9. Dezember 2011und ihrer Beschwerde vom 8. Juni 2012machte die Beschwerdeführerin zwar geltend, das diskutierte Antennenprojekt nehme weder besondere Rücksicht auf die relevanten Schutzobjekte gemäss § 238 Abs. 2 PBG, noch halte es die kommunalen Kernzonenvorschriften ein; es entspreche weder dem herkömmlichen Erscheinungsbild noch der Eigenart des Ortsbilds noch der vorhandenen Architektur noch der in der Umgebung üblichen Dachgestaltung im Sinne der Kernzonenvorschriften (Art. 3 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 BZO). Mit diesen Ausführungen hat die Beschwerdeführerinjedoch nicht dargelegt, inwiefern die Kernzonenvorschriften unabhängig von § 238 PBG dem umstrittenen Vorhaben entgegenstehen könnten, zumal sie vor Bundesgericht zu Recht anführt, dass sowohl die kantonale Ästhetikvorschrift von § 238 PBG als auch die angerufenen kommunalen Kernzonenvorschriften unbestimmte Rechtsbegriffe zur baulichen Gestaltung im Interesse des Ortsbildschutzes enthielten. Soweit eine Verletzung der Kernzonenvorschriften überhaupt in Betracht fällt, betrifft siesomit gleicheÄsthetikfragen wie die Anwendung von § 238 PBG. Auch die Beurteilung der Vereinbarkeit des Bauprojekts mit den Kernzonenvorschriften hängt demnach von der Unterschutzstellung des Standortgebäudes ab. Unter diesen Umständen verletzte die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, wenn sie es wie das Baurekursgericht als nicht erforderlich erachtete, näher auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den Kernzonenvorschriften einzugehen.

6.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt die Vorinstanz ihren Gehörsanspruch auch dadurch, dass sie bei der Beurteilung der Kostenauflage im Rekursverfahren ohne die erforderliche qualifizierte Begrün dung vom Unterliegerprinzip abweicht. Im angefochtenen Entscheid wird indessen die Kostenverlegung durch Hinweis auf den besonderen Verfahrensablauf - insbesondere auch auf die überflüssige Einholung einer Bewilligung der Baudirektion - näher begründet und nicht allein auf das Ermessen der Rekursinstanz verwiesen. Eine Gehörsverletzung liegt unter diesen Umständen auch in diesem Punkt nicht vor.

7.

Die Beschwerde erweist sich demnach in allen Punkten als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Beschwerdeführerin hat indessen die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Es werden keine Kosten erhoben.

3.

Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, den Mitbeteiligten, der Baudirektion des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1.Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. Oktober 2013

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Gelzer