Art. 27 LPT; art. 62 and 63 LST; property guarantee and economic freedom in planning-safeguard proceedings; a building project that is substantially expanded or functionally integrated with another pending project may be treated as a new application and assessed together for environmental-impact purposes. Where the works form a single installation whose capacity exceeds the EIA threshold, the authorities may rely on the combined project as the relevant object of review. Cantonal safeguard measures, including suspension of decisions and a building freeze, are admissible if based on a legal foundation, justified by a pending planning process, and proportionate in duration. A merely incidental impact on business activity does not infringe economic freedom when the measure pursues territorial-planning objectives (consid. 3-6).
1C_593/2021
Sentenza del 18 agosto 2022
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Pont Veuthey, Giudice supplente,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
contro
Municipio di Mendrisio,
via Municipio 13, 6850 Mendrisio,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
licenza edilizia,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata il 27 agosto 2021 dal Tribunale amministrativo del
Cantone Ticino (incarto n. 52.2021.180).
D.A.________ era proprietario del fondo part. n. 792 dell'allora Comune di Rancate (ora: Comune di Mendrisio a seguito di un'aggregazione). La particella, di 9'230 m2, è situata nel comparto di Valera, ed è inserita nella zona industriale del piano regolatore comunale. A seguito del decesso di D.A.________ e di una successiva divisione ereditaria, la particella è frattanto divenuta di proprietà di C.A.________. Nella parte sud del fondo sorge un edificio di 1'174 m2 in cui, con licenza edilizia del 3 luglio 2006, è stata autorizzata la realizzazione di un impianto di pressatura e imballaggio di rifiuti (plastica, carta e cartone) e il deposito di materiale ferroso per quantitativi non superiori a 1'000 tonnellate all'anno.
B.a. Il 4 maggio 2007 D.A.________ ha presentato all'allora Municipio di Rancate una domanda di costruzione per edificare sulla parte nord del fondo part. n. 792 un nuovo capannone, di 60 per 40 metri, ad uso deposito, per lo stoccaggio dei suddetti rifiuti. Secondo la relazione tecnica, la realizzazione del capannone non avrebbe comportato un aumento del traffico veicolare.
B.b. Con decisione del 5 novembre 2007, l'Esecutivo comunale, rilevato che il progetto contrastava con una pianificazione in atto, ha sospeso la domanda di costruzione fino alla scadenza della zona di pianificazione comunale concernente il comparto Valera. Questa decisione è stata confermata l'11 giugno 2008 dal Consiglio di Stato e il 7 gennaio 2009 dal Tribunale cantonale amministrativo, aditi su ricorso dell'istante in licenza e del proprietario.
Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, i membri della comunione ereditaria fu D.A.________ hanno presentato il 25 aprile 2018 al Municipio di Mendrisio una domanda di costruzione per la modifica parziale del materiale di lavorazione all'interno del capannone esistente sul fondo part. n. 792. Il progetto prevedeva di ridurre la superficie destinata alla lavorazione e al deposito dei rifiuti trattati all'interno dello stabile e di formare un'area di 16 per 24 m destinata alla lavorazione di materiali inerti provenienti da scavi e demolizioni mediante un frantoio. Secondo la relazione tecnica, l'attività di frantumazione prevista non supererà le 9'000 tonnellate di materiale all'anno. Su richiesta dell'autorità cantonale, gli interessati hanno in seguito prodotto un primo rapporto d'impatto ambientale, secondo il quale con l'installazione di un nuovo frantoio potranno essere trattate fino a 46'000 tonnellate di materiale all'anno.
Frattanto, a partire dal 30 maggio 2017, i membri della comunione ereditaria fu D.A.________ hanno sollecitato l'evasione della domanda di costruzione del 4 maggio 2007 a suo tempo sospesa. Su richiesta dell'autorità cantonale, che aveva domandato una valutazione congiunta degli effetti ambientali di entrambi i progetti, il 27 marzo 2019 gli istanti hanno trasmesso una relazione tecnica e un aggiornamento del rapporto d'impatto ambientale, che contemplava due varianti, la prima per un impianto per il deposito e la lavorazione di materiale per complessive 46'000 t/anno, la seconda per un impianto della capacità di 50'000 t/anno.
Con due distinte decisioni del 14 gennaio 2020, il Municipio di Mendrisio ha sospeso per due anni sia la domanda di costruzione del 25 aprile 2018 sia quella del 4 maggio 2007, siccome in contrasto con la pianificazione in atto relativa all'adozione del piano di utilizzazione cantonale del comparto di Valera (PUC-CV). Contro queste decisioni, gli eredi A.________ hanno adito il Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con un'unica risoluzione del 10 marzo 2021, ha respinto i ricorsi. Il Governo ha contestualmente rinviato gli atti al Municipio di Mendrisio, affinché si pronunciasse formalmente sul blocco edilizio.
Con sentenza del 27 agosto 2021, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto in quanto ricevibile un ricorso presentato da A.A.________, B.A.________ e C.A.________, componenti la comunione ereditaria fu D.A.________, contro la risoluzione governativa. La Corte cantonale ha ritenuto che la sospensione delle domande di costruzione costituiva una misura giustificata e proporzionata per salvaguardare l'attuazione del PUC-CV, che prevede l'assegnazione del fondo part. n. 792 alla zona agricola quale superficie per l'avvicendamento delle colture (SAC). La Corte cantonale ha inoltre rilevato che con l'adozione del PUC-CV da parte del Consiglio di Stato il 13 marzo 2020, alla decisione sospensiva subentrava per legge il blocco edilizio.
A.A.________, B.A.________ e C.A.________ impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale del 1° ottobre 2021 al Tribunale federale. Chiedono di annullare il giudizio della Corte cantonale e di rinviare gli atti al Municipio di Mendrisio, affinché rilasci senza indugio le licenze edilizie richieste. I ricorrenti fanno valere l'accertamento inesatto dei fatti e la violazione degli art. 27 LPT, 9, 26, 27, 29, 35 e 36 Cost.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
1.1. Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 100 LTF. Analogamente ad un divieto di costruzione derivante da una zona di pianificazione, il blocco edilizio litigioso comporta per il proprietario direttamente colpito una restrizione della proprietà fondata sul diritto pubblico e costituisce una decisione finale giusta l'art. 90 LTF (cfr. sentenze 1C_275/2021 del 29 marzo 2022 consid. 1.1 e rinvio; 1P.304/1994 del 2 febbraio 1995 consid. 1).
1.2.
1.2.1. Secondo l'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF, ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi è particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa. I ricorrenti devono avere un interesse pratico e attuale alla disamina delle censure sollevate, rispettivamente all'annullamento del giudizio impugnato (DTF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii). Questo interesse deve esistere non soltanto quanto è depositato il ricorso, ma anche al momento in cui è statuito sullo stesso (DTF 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii). Il Tribunale federale può tuttavia rinunciare eccezionalmente all'esigenza di un interesse pratico e attuale ed esaminare comunque il ricorso, allorché i quesiti sollevati si potrebbero ripetere in qualsiasi momento nelle stesse o in analoghe circostanze e un tempestivo esame da parte del giudice costituzionale sarebbe pressoché impossibile; occorre inoltre che esista un interesse pubblico sufficientemente importante per risolverli (DTF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1 e rinvii).
1.2.2. Il ricorso è presentato dalle persone che componevano la comunione ereditaria fu D.A.________. Dalla sentenza impugnata, risulta però che, a seguito di una divisione ereditaria del 29 marzo 2019, il fondo part. n. 792 è stato intestato esclusivamente a C.A.________. Quale proprietario del fondo colpito dal contestato blocco edilizio, egli è di principio legittimato ad aggravarsi contro tale provvedimento. In tale circostanza, la legittimazione ricorsuale di A.A.________ e B.A.________ può rimanere indecisa. Secondo il giudizio impugnato, il blocco edilizio è decaduto il 13 marzo 2022, sicché l'interesse pratico ed attuale alla trattazione della causa potrebbe essere venuto meno. In concreto, i ricorrenti rimproverano in particolare all'autorità comunale e cantonale di avere ritardato ingiustificatamente la procedura edilizia per giustificare l'applicazione della decisione sospensiva e del blocco edilizio. Nella misura in cui lamentano un pregiudizio legato a tale ritardo, essi potrebbero ancora avere un interesse alla disamina del gravame. Visto l'esito del ricorso, la questione può rimanere aperta e non deve essere vagliata oltre.
1.3. Poiché è dato il rimedio ordinario del ricorso in materia di diritto pubblico, il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF) non entra in considerazione ed è pertanto inammissibile.
2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale può essere presentato per violazione del diritto. Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. I ricorrenti devono quindi confrontarsi con le considerazioni esposte nella sentenza impugnata, spiegando per quali motivi tale giudizio lede il diritto (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1). Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se quest'ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 134 II 244 consid. 2.1). Il Tribunale federale fonda inoltre il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, i ricorrenti possono censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 143 I 310 consid. 2.2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. I ricorrenti possono quindi censurare l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, ma devono motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 143 IV 500 consid. 1.1; 142 III 364 consid. 2.4).
2.2. Nella misura in cui i ricorrenti criticano in modo generale la decisione impugnata senza confrontarsi specificatamente con i considerandi della stessa, spiegando con una motivazione puntuale per quali ragioni violerebbero il divieto dell'arbitrio o determinate disposizioni legali, il gravame non adempie gli esposti requisiti di motivazione e non può quindi essere vagliato nel merito. In particolare, l'esposto dell'iter procedurale dinanzi alle precedenti istanze presentato dai ricorrenti in questa sede non è per sua natura idoneo a correggere o a precisare gli accertamenti contenuti nella sentenza impugnata, dei quali non è sostanziata l'arbitrarietà (cfr. sentenza 1C_118/2021 dell'11 marzo 2022 consid. 2.2 e rinvio).
Poiché il tema dell'impugnativa è limitato alla sentenza dell'ultima istanza cantonale (art. 80 cpv. 1 LTF), sono inoltre inammissibili in questa sede le critiche ricorsuali concernenti la decisione del Consiglio di Stato.
3.1. I ricorrenti sostengono che, contrariamente a quanto rilevato dalla Corte cantonale, il progetto per il nuovo capannone di cui alla domanda di costruzione del 4 maggio 2007 non sarebbe stato modificato. Rimproverano in particolare alla precedente istanza di avere accertato che il deposito sarà "parte integrante di un centro di separazione e lavorazione di rifiuti edili-terrosi e non, che nel complesso potrà trattare fino a 50'000t/anno di materiali". Secondo i ricorrenti, la domanda di costruzione originaria non muterebbe per il fatto che il 25 aprile 2018 è stata presentata la domanda di costruzione volta alla modifica parziale del materiale di lavorazione all'interno del capannone esistente. Essi evidenziano di avere esplicitamente precisato il 5 settembre 2018 all'autorità cantonale che non sarebbe stata loro intenzione, né sarebbe stato possibile, trattare nell'impianto un quantitativo di materiale superiore alle 10'000 tonnellate annue, sicché un rapporto di impatto ambientale non sarebbe stato necessario. I ricorrenti sostengono inoltre che all'interno del capannone esistente sarebbe già attualmente esercitata un'attività di trattamento di rifiuti autorizzata e che la domanda di costruzione del 25 aprile 2018 non comporterebbe né un ampliamento né un cambiamento di destinazione dell'impianto.
3.2. Riguardo all'intervento previsto sullo stabile esistente, la Corte cantonale ha accertato che il progetto per il quale i ricorrenti chiedono il rilascio della licenza edilizia non corrisponde più a quello di cui alla domanda di costruzione del 25 aprile 2018. Ha rilevato che la richiesta non riguarda più unicamente una trasformazione dell'edificio esistente nel senso di ridurre la superficie destinata alla lavorazione e al deposito dei rifiuti riciclabili (plastica, carta e cartone), per circa 1'000 tonnellate all'anno, e di formare un'area destinata al trattamento di materiali di scavo e di demolizione per un massimo di 9'000 tonnellate all'anno. Il progetto prevede ora, nell'ipotesi più riduttiva della variante 1, di trasformare lo stabile esistente in un centro di separazione e di trattamento meccanico di rifiuti con una capacità fino a 46'000 tonnellate annue (di cui 45'000 t/anno di rifiuti inerti e 1'000 t/anno di altri rifiuti). Ciò comporta un volume di traffico di almeno 38 movimenti di camion al giorno e pertanto un sensibile aumento rispetto al flusso di traffico pesante generato dal progetto originario (8 movimenti al giorno). La Corte cantonale ha rilevato che anche il progetto previsto nella domanda di costruzione del 4 maggio 2007 era decisamente diverso da quello finale: dalla prevista edificazione di un capannone per il deposito di rifiuti destinati al trattamento per quantitativi di materiale di 1'000 t/anno, senza un aumento del traffico veicolare, si era passati alla richiesta di autorizzare un edificio destinato allo stoccaggio di rifiuti fino a 2'500 t/anno in aggiunta al progetto di trasformazione dello stabile esistente. La precedente istanza ha quindi accertato che il nuovo capannone costituiva una parte integrante di un centro di deposito e di trattamento di una capacità complessiva di 50'000 t/anno (secondo la variante 2).
3.3. Questi accertamenti non sono censurati d'arbitrio dai ricorrenti con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF e sono quindi vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF). La constatazione della Corte cantonale secondo cui il progetto di cui alle domande di costruzione del 4 maggio 2007 e del 25 aprile 2018 è stato sostanzialmente modificato dai ricorrenti è conforme agli atti e determinante anche per il giudizio in questa sede. Essi sminuiscono l'effettiva portata del progetto complessivo, adducendo essenzialmente di essere intenzionati a trattare nell'impianto una quantità di materiale non superiore a 10'000 tonnellate all'anno. Tuttavia, una licenza edilizia per un edificio industriale di regola non stabilisce la produzione massima ammissibile sotto il profilo quantitativo, bensì le caratteristiche dell'impianto e le modalità di esercizio. L'utilizzazione ammissibile e la capacità dell'impianto è quindi dettata innanzitutto dal suo dimensionamento e dalle sue tipologie. È tutt'al più possibile scostarsi da questa regola nei casi in cui è disponibile uno strumento di controllo efficace (DTF 133 II 370 consid. 6.3 pag. 381 e rinvii). La Corte cantonale si è fondata a ragione sulle caratteristiche dell'impianto e sulla sua conseguente capacità in base agli atti della procedura edilizia, da cui risulta che l'impianto sul fondo part. n. 792 è destinato al trattamento di almeno 46'000 tonnellate di materiale all'anno.
3.4. I ricorrenti sembrano negare l'esistenza di una modifica del progetto adducendo che per lo stesso fondo potrebbero essere presentate più domande di costruzione ed ognuna di esse manterrebbe la sua validità. Ribadisce al riguardo che l'esame dell'impatto ambientale sarebbe stato chiesto dall'autorità cantonale, ma in realtà non sarebbe stato necessario, considerato che il quantitativo di materiale trattato non supererebbe le 10'000 tonnellate annue. Essi disattendono che, come già si è detto, la capacità dell'impianto è di principio determinata dalle sue dimensioni e caratteristiche secondo il permesso edilizio.
Inoltre, secondo l'art. 10a cpv. 2 LPAmb (RS 814.01), sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente gli impianti che possono gravare notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Sono in particolare sottoposti all'esame dell'impatto sull'ambiente gli impianti per i rifiuti per la separazione o il trattamento meccanico con una capacità superiore a 10'000 t di rifiuti all'anno (cfr. art. 1 dell'ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente, del 19 ottobre 1988 [OEIA; RS 814.011] in relazione con il n. 40.7 lett. a dell'allegato). Gli effetti devono essere valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb). Giusta l'art. 9 cpv. 3 OEIA, il rapporto concernente l'esame dell'impatto ambientale deve determinare e valutare non solo singolarmente, ma anche globalmente e secondo la loro azione congiunta gli effetti sull'ambiente imputabili all'impianto progettato. Secondo la giurisprudenza, delle opere singole devono essere considerate quali elementi di un impianto unico, e soggiacciono quindi a un esame di impatto ambientale globale, quando raggiungono congiuntamente la soglia determinante per tale esame oppure quando sono in stretta relazione sotto il profilo funzionale, spaziale e temporale (DTF 142 II 20 consid. 3.1; 124 II 75 consid. 7a; 119 Ib 254 consid. 7). Nella fattispecie, la parziale trasformazione del capannone esistente e la costruzione di un nuovo edificio per il deposito dei rifiuti trattati nel capannone riguardano lo stesso fondo e sono strettamente connesse sotto il profilo funzionale e spaziale. Si tratta sostanzialmente di interventi edilizi congiunti, relativi ad un unico impianto destinato al trattamento dei rifiuti. La soglia delle 10'000 t di rifiuti all'anno risulta ampiamente superata sulla base degli atti della procedura edilizia. A ragione, le istanze cantonali hanno quindi ritenuto ch'esso soggiacesse ad un esame d'impatto ambientale globale (cfr. DTF 142 II 20 consid. 3.2 e rinvio). Questa conclusione conforta quella secondo cui il progetto è stato sostanzialmente modificato ed è equiparabile ad una nuova domanda di costruzione.
4.1. I ricorrenti lamentano la violazione dell'art. 27 LPT, adducendo che la domanda di costruzione del 4 maggio 2007 era già stata sospesa in virtù di una zona di pianificazione comunale, sicché un'ulteriore proroga sulla base di una decisione sospensiva e di un blocco edilizio non sarebbe più stata possibile. Richiamando gli art. 9 e 29 Cost. sostengono inoltre che le competenti autorità sarebbero incorse in un abuso di diritto e in una violazione del principio della buona fede, poiché avrebbero ritardato eccessivamente la procedura edilizia allo scopo di potere invocare l'incompatibilità con la pianificazione più restrittiva in fase di allestimento. Secondo i ricorrenti, al momento dell'inoltro delle domande di costruzione del 4 maggio 2007 e del 25 aprile 2018, così come a quello della scadenza della zona di pianificazione comunale, non sarebbe esistito uno studio pianificatorio che potesse giustificare una decisione sospensiva o un blocco edilizio giusta gli art. 62 seg. della legge ticinese sullo sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
4.2. Secondo l'art. 27 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione (cpv. 1). Le zone di pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga (cpv. 2). Nel Cantone Ticino, gli art. 57 segg. LST prevedono una regolamentazione corrispondente (cfr. gli art. 58 segg. della previgente legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990 [LALPT]). Il diritto cantonale può inoltre prevedere altre misure a salvaguardia della pianificazione, quali in particolare la sospensione delle domande di costruzione e i blocchi edilizi (PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7aed. 2022, pag. 262). Al riguardo, l'art. 62 LST disciplina la decisione sospensiva e prevede che il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (cpv. 1). Il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano d'utilizzazione cantonale non è stato adottato (cpv. 2). Secondo l'art. 63 LST, che regola il blocco edilizio, dalla decisione di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione del Gran Consiglio, non si possono attuare modifiche edilizie o altri interventi contrari alle previsioni del piano (cpv. 1). Il blocco edilizio decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione (cpv. 2). Il diritto cantonale non esclude che, dandosene il caso, le misure di salvaguardia della pianificazione possano essere applicate in modo cumulativo (cfr. Messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 del Consiglio di Stato sulla LST, pag. 82). L'adozione di una di queste misure comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà ed è quindi compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) soltanto se è fondata su una base legale, è giustificata dall'interesse pubblico ed è proporzionata (art. 36 Cost.; DTF 113 Ia 362 consid. 2; sentenza 1C_440/2019 del 7 gennaio 2020 consid. 4.3.1 in: ZBl 122/2021 pag. 664 segg.).
4.3. Sollevando le esposte censure, i ricorrenti si scostano dai fatti accertati, relativi alle effettive caratteristiche e dimensioni del progetto. Disattendono infatti che, come visto, il progetto di cui alla domanda di costruzione del 4 maggio 2007, relativo ad un nuovo capannone per il deposito dei rifiuti è strettamente connesso con quello di cui alla domanda di costruzione del 25 aprile 2018, concernente la parziale modifica dello stabile esistente, e verte su un impianto unico soggetto all'esame dell'impatto ambientale. Sulla base degli esposti accertamenti, la Corte cantonale ha rilevato che la modifica dei progetti iniziali, contestuale all'allestimento del rapporto d'impatto ambientale dell'ottobre/dicembre 2018, è stata perfezionata alla fine di marzo del 2019 e può essere assimilata ad una nuova domanda di costruzione soggetta ad un'ulteriore pubblicazione. In tali circostanze, il fatto che la domanda iniziale sia stata sospesa il 5 novembre 2007 dall'autorità comunale sulla base di una precedente zona di pianificazione comunale, frattanto scaduta, non è rilevante per il giudizio sulle decisioni sospensive del 14 gennaio 2020 e sul blocco edilizio. Come già si è detto, si trattava infatti di un altro progetto, più ridotto. Questo progetto iniziale è in seguito stato ampliato e sostanzialmente modificato e la prevista costruzione del nuovo edificio è stata connessa con la trasformazione di quello esistente, di cui alla domanda del 25 aprile 2018. Del resto, i ricorrenti hanno sollecitato l'evasione della domanda del 4 maggio 2007 soltanto il 30 maggio 2017 e il 10 luglio 2018.
I ricorrenti sostengono che al momento dell'inoltro della domanda di costruzione del 25 aprile 2018 non sarebbe esistito uno studio pianificatorio atto a giustificare una decisione sospensiva ai sensi dell'art. 62 LST. A torto. La Corte cantonale ha infatti accertato che la procedura del PUC-CV è stata formalmente avviata il 13 aprile 2018. Questo piano di utilizzazione cantonale è stato posto in consultazione dal 4 febbraio al 26 aprile 2019 ed è stato adottato dal Consiglio di Stato il 13 marzo 2020. Lo studio pianificatorio era quindi in corso quando i ricorrenti hanno presentato la domanda di costruzione del 25 aprile 2018 e quando l'hanno in seguito completata ed ampliata, riattivando in questo contesto il connesso progetto di edificare un nuovo capannone per il deposito dei rifiuti. Considerato che il PUC-CV prevede di attribuire una vasta superficie del comparto di Valera, in cui è incluso il fondo part. n. 792, alla zona agricola, a ragione la Corte cantonale ha ritenuto che gli interventi edilizi in questione contrastavano con la prospettata nuova pianificazione del comparto ed ha confermato le decisioni sospensive municipali del 14 gennaio 2020. Al riguardo, il Municipio ha statuito sulle domande di costruzione dopo che è stata chiarita l'effettiva portata del progetto, segnatamente con la completazione degli atti e l'allestimento del rapporto d'impatto ambientale su richiesta dell'autorità cantonale. Considerato che questi chiarimenti sono stati ultimati nel corso del 2019 e che la procedura volta all'elaborazione del PUC-CV era già in corso nell'aprile del 2018, non risulta che il procedimento edilizio sia stato ritardato ingiustificatamente al solo scopo di permettere la sospensione delle domande di costruzione (cfr., a contrario, DTF 139 II 263 consid. 8.2; 110 Ib 332 consid. 2c). Il ricorso è pertanto infondato.
5.1. I ricorrenti fanno valere una violazione della garanzia della proprietà. Ribadiscono l'assenza di una base legale per l'adozione di una misura a salvaguardia della pianificazione. Contestano l'esistenza di un interesse pubblico preponderante a vietare gli interventi edilizi previsti sul fondo e ritengono sproporzionata la durata della restrizione della proprietà.
5.2. A torto. I provvedimenti litigiosi sono fondati sugli art. 62 e 63 LST e poggiano quindi su una sufficiente base legale. Essi sono giustificati dall'interesse pubblico, siccome mirano ad impedire che sul fondo vengano realizzati degli interventi edilizi di natura industriale, incompatibili con la destinazione agricola prevista dalla pianificazione in corso. Il PUC-CV concretizza infatti gli obiettivi di riqualifica naturalistica, agricola e ricreativa del comparto di Valera, previsti dal piano direttore cantonale (cfr. la scheda R/M5 del piano direttore, concernente agglomerato del Mendrisiotto). L'attuale destinazione industriale del comprensorio non risulta quindi più conforme alla pianificazione di rango superiore. Quanto alla durata delle misure litigiose, la Corte cantonale ha accertato che il Consiglio di Stato ha adottato il 13 marzo 2020 il PUC-CV e che, da tale data, alle decisioni sospensive del 14 gennaio 2020 è subentrato per legge il blocco edilizio giusta l'art. 63 cpv. 1 LST. Ritenuto che il blocco edilizio è decaduto il 13 marzo 2022 (art. 63 cpv. 2 LST), le restrizioni in oggetto sono rimaste in vigore poco più di due anni, ciò che risulta rispettoso del principio della proporzionalità. In tali circostanze, la censura di violazione della garanzia della proprietà deve essere respinta.
6.1. I ricorrenti lamentano una violazione della libertà economica, sostenendo che la sospensione delle domande di costruzione e il blocco edilizio avrebbero di fatto vietato l'esercizio di un'attività economica sul fondo, comportando un pregiudizio finanziario.
6.2. La libertà economica garantita dagli art. 27 e 94 Cost. protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale e volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 145 I 183 consid. 4.1.2; 143 I 403 consid. 5.6.1 e rinvii). Essa include, in particolare, la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.). Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che il semplice fatto che un provvedimento pianificatorio possa avere un'incidenza su un'attività economica non è di principio contrario all'art. 27 Cost., nella misura in cui le limitazioni siano giustificate dalle necessità di una pianificazione territoriale conforme agli scopi dell'art. 75 Cost. e ch'esse non privino di qualsiasi contenuto la libertà di commercio e di industria (DTF 143 I 403 consid. 5.2; 142 I 162 consid. 3.3; sentenza 1C_534/2018 del 2 novembre 2018 consid. 7).
6.3. In concreto, le misure a salvaguardia della pianificazione miravano ad evitare che durante il periodo di allestimento del PUC-CV fossero attuati interventi edilizi in contrasto con gli obiettivi della prevista nuova pianificazione. Esse erano fondate su motivi di pianificazione del territorio e non perseguivano lo scopo di disciplinare determinate attività economiche private. Non hanno impedito la continuazione dell'attività esercitata nell'impianto esistente conformemente alle autorizzazioni rilasciate in precedenza e non hanno quindi leso la garanzia della libertà economica degli interessati.
Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie della sede federale seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 66 cpv. 1 LTF).
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti in solido.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Mendrisio, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 18 agosto 2022
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Gadoni