Challenge to zoning change in Agno deniedGenerato dall'IA

{T 0/2}
1P.168/2005 /biz
Sentenza del 10 marzo 2006
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Nay, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
B.________,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. A.________,

contro

C.________,
D.________,
E.________,
opponenti,
patrocinati dall'avv. Giovanni Kobler,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano,
Comune di Agno, 6982 Agno.

Oggetto
variante del piano regolatore di Agno,
ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 27 gennaio 2005 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 20 marzo 2000 il Consiglio comunale di Agno ha adottato il progetto di revisione generale del piano regolatore, che prevedeva tra l'altro l'attribuzione del fondo part. n. 273, di complessivi 6'108 m2 e costituito in proprietà per piani, alla zona residenziale semi-intensiva R4. Il 7 ottobre 2002 il fondo è stato oggetto di un frazionamento, che ha comportato la formazione della particella n. 1806, configurante uno scorporo inedificato di 724 m2. La particella così costituita è stata successivamente acquistata da A.________, che ha ceduto al fondo vicino (part. n. 1024) di proprietà di B.________, sito in zona residenziale estensiva R2, una superficie utile lorda di 217,25 m2. Con risoluzione del 17 dicembre 2002 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il piano regolatore.
B.
Su richiesta del nuovo proprietario della particella n. 1806, nell'ottobre del 2003 il Municipio di Agno ha avviato una modifica di poco conto del piano regolatore, che prevedeva l'inserimento della stessa nella zona residenziale R2. La modifica è stata approvata dal Dipartimento del territorio il 4 febbraio 2004 e pubblicata presso l'Ufficio tecnico comunale dal 10 maggio al 9 giugno 2004. Adito da E.________, C.________ e D.________, proprietari di fondi confinanti e vicini, il Consiglio di Stato ne ha respinto i ricorsi e confermato l'approvazione dipartimentale.
C.
Con sentenza del 27 gennaio 2005, il Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), dopo l'esperimento di un sopralluogo, ha accolto i ricorsi dei vicini e annullato sia la risoluzione governativa sia quella dipartimentale. La Corte cantonale ha negato che con l'adozione della revisione generale del piano regolatore fosse stato commesso un errore riguardo alla pianificazione del comparto interessato. Ha rilevato che la particella era ubicata su un pendio in forte declivio, sicché non si giustificava di trasferirla dalla zona residenziale semi-intensiva R4 alla sovrastante zona residenziale estensiva R2 caratterizzata da terreni prevalentemente pianeggianti. La Corte cantonale ha inoltre ritenuto, anche in considerazione del principio della stabilità del piano, che la modifica dei confini causata dal frazionamento non rivestiva una rilevanza pianificatoria tale da imporre un riesame della delimitazione delle zone R2 e R4 entrate in vigore di recente.
D.
A.________ e B.________ impugnano con un ricorso di diritto pubblico del 10 marzo 2005 al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Fanno valere una violazione del diritto di essere sentiti, del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà, dell'autonomia comunale, della parità di trattamento e della preminenza del diritto federale. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
Il TPT si conferma nella sua sentenza. La Divisione della pianificazione territoriale si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Municipio di Agno comunica di condividere le argomentazioni dei ricorrenti. E.________, C.________ e D.________ chiedono di respingere il ricorso. I ricorrenti, richiesta facoltà di replica, non ne hanno fatto uso.

Diritto:
1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione resa da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso di diritto pubblico, con cui viene fatta valere la pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini, è di massima ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 OG, come pure in virtù dell'art. 34 cpv. 3 LPT.
1.2 Poiché la decisione impugnata concerne direttamente il regime pianificatorio del fondo part. n. 1806, A.________ quale proprietario dispone pacificamente della legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 88 OG (DTF 129 I 337 consid. 1.3; 119 Ia 362 consid. 1a). Non occorre quindi approfondire se la legittimazione spetti anche alla moglie, proprietaria del fondo immediatamente vicino, part. n. 1024, interessata dal trasferimento di quantità edificatorie dal fondo litigioso.
1.3 I ricorrenti chiedono che un sopralluogo sia esperito anche nella sede federale. Ritenuto che gli atti di causa sono sufficienti per potersi pronunciare sul gravame, la prova non appare necessaria e non viene quindi assunta (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a). Né si giustifica assumere, siccome irrilevanti ai fini del giudizio, i testimoni indicati dai ricorrenti.
2.
2.1 Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso, oltre alla designazione della decisione impugnata, deve contenere le conclusioni del ricorrente (lett. a), come pure l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (lett. b). Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo se sono sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente motivazione giuridica dalla quale si possa dedurre se, perché ed eventualmente in quale misura la decisione impugnata leda il ricorrente nei suoi diritti costituzionali (DTF 130 I 26 consid. 2.1, 258 consid. 1.3, 129 I 113 consid. 2.1, 127 I 38 consid. 3c pag. 43, 125 I 492 consid. 1b).
2.2 Nella misura in cui i ricorrenti accennano a una pretesa violazione del principio della parità di trattamento, sostenendo genericamente che altri fondi collinari in località Or sarebbero inseriti nella zona residenziale R2, senza però confrontarsi con le argomentazioni contenute nel giudizio impugnato riguardo alle circostanze concrete su cui si fonda la delimitazione delle zone R2 e R4 nel comparto in discussione, il gravame non adempie le citate esigenze di motivazione ed è quindi inammissibile. Né il ricorso rispetta gli esposti principi laddove i ricorrenti invocano una pretesa violazione di norme essenziali di procedura ipotizzando l'esperimento da parte del TPT di un ulteriore sopralluogo senza la partecipazione delle parti; essi non hanno del resto invocato né in sede cantonale né dinanzi a questa Corte eventuali carenze negli accertamenti eseguiti durante il sopralluogo svolto il 10 novembre 2004 alla presenza delle parti. In quanto accennano poi a una generica lesione dell'art. 49 cpv. 1 Cost., sostenendo semplicemente che i giudici cantonali avrebbero violato il diritto federale e costituzionale, i ricorrenti disattendono la portata dell'invocata disposizione costituzionale. Essa sancisce infatti il principio della forza derogatoria del diritto federale, il quale impedisce ai Cantoni di legiferare nelle materie disciplinate esaustivamente dal diritto federale e, negli altri campi, di emanare norme giuridiche che contrastino il senso del diritto federale o ne pregiudichino la sua realizzazione (cfr. DTF 129 I 337 consid. 3.1 e rinvii). Simili aspetti non entrano tuttavia in considerazione nella fattispecie in esame.
2.3 I ricorrenti censurano anche l'applicazione arbitraria delle disposizioni cantonali che disciplinano le modifiche di poco conto del piano regolatore (art. 41 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 [LALPT] e art. 14 del regolamento di applicazione). Il TPT, tuttavia, non ha ritenuto che la variante in discussione non poteva di per sé essere adottata mediante la procedura semplificata, ma ha considerato che il cambiamento di zona era in contrasto nel merito con la LPT, siccome non sorretto da alcun interesse pubblico e contrario al principio della stabilità dei piani. L'ultima istanza cantonale non si è quindi esplicitamente confrontata con la procedura alla quale è stata formalmente assoggettata la variante. A prescindere dall'adempimento dei requisiti di motivazione del gravame su questo punto, la questione non deve pertanto essere ulteriormente esaminata.
3.
La ricorrente B.________ rimprovera innanzitutto alla Corte cantonale di avere violato il suo diritto di essere sentita per non averla direttamente invitata ad esprimersi quale parte in causa.
Risulta tuttavia che A.________, in quanto proprietario del fondo part. n. 1806 direttamente interessato dal provvedimento pianificatorio, ha partecipato alla procedura ricorsuale dinanzi al TPT, segnatamente presentando osservazioni ai gravami dei vicini e prendendo parte all'udienza e al sopralluogo. Nell'ambito del procedimento, egli ha inoltre addotto le argomentazioni volte a dimostrare che il provvedimento pianificatorio toccava anche il fondo part. n. 1024, tutelando quindi sostanzialmente pure gli interessi della relativa proprietaria. Non risulta per contro ch'egli abbia esplicitamente chiesto un formale coinvolgimento di quest'ultima nella procedura cantonale, sicché l'invocazione della censura solo in questa sede, dopo essere passato ad atti successivi nella procedura cantonale, viola il principio della buona fede processuale (cfr. DTF 121 I 30 consid. 5f, 119 Ia 221 consid. 5a e riferimenti).
4.
4.1 I ricorrenti sostengono che il TPT avrebbe violato il divieto dell'arbitrio per avere ritenuto complessivamente caratterizzata da terreni in forte declivio la zona R4 e prevalentemente pianeggiante la zona R2. Richiamando il previgente piano regolatore, in vigore dall'inizio degli anni ottanta che già attribuiva una superficie corrispondente all'attuale particella n. 1806 alla zona residenziale estensiva R2, i ricorrenti sostengono che il nuovo piano regolatore, approvato dal Governo il 17 dicembre 2002, l'avrebbe inserita per errore nella zona residenziale semi-intensiva R4. Ritengono quindi che la modifica di poco conto litigiosa mirava semplicemente a correggere tale errore pianificatorio e che il TPT l'avrebbe disapprovata sulla base di criteri di opportunità, sostituendosi al Comune nel ruolo di pianificatore e violando così la sua autonomia.

4.2 I ricorrenti criticano in sostanza la correttezza dell'assoggettamento della particella n. 1806 alla zona residenziale semi-intensiva R4 secondo il piano regolatore entrato in vigore il 17 dicembre 2002, sostenendo che si giustificava di mantenerla nella zona R2 come era già previsto dal piano regolatore degli anni ottanta. Ora, poiché l'azzonamento litigioso è stato determinato dalla revisione generale del piano regolatore, esso andava di principio censurato in quello specifico contesto (cfr. art. 35 LALPT). Nella misura in cui i ricorrenti lo criticano oggi dinanzi al Tribunale federale, essi non considerano che, secondo la giurisprudenza, la contestazione successiva di un piano regolatore può avvenire solo in via eccezionale, ossia quando l'interessato non si fosse potuto rendere pienamente conto al momento dell'adozione del piano della limitazione impostagli, quando la procedura non gli avesse offerto in quella sede la possibilità di tutelare adeguatamente i suoi diritti e quando si pretenda che le circostanze, in particolare l'interesse pubblico, che avevano giustificato l'adozione del piano e le sue restrizioni, fossero nel frattempo radicalmente mutate (cfr. DTF 123 II 337 consid. 3a, 121 II 317 consid. 12c pag. 346; sentenza 1P.38/2001 del 9 aprile 2001, citata in: RDAT II-2001, n. 42, pag. 172). I ricorrenti non dimostrano che le condizioni per giustificare eccezionalmente un riesame dell'assoggettamento alla zona edificabile R4 sarebbero adempiute in concreto, sicché la legalità dell'azzonamento non può di principio essere rivista in questa sede (cfr. DTF 126 II 26 consid. 4d pag. 37).
4.3 In ogni modo, il Tribunale federale non è un'autorità superiore di pianificazione e si impone pertanto un certo riserbo in presenza di situazioni locali meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale, astenendosi dall'interferire in quesiti di spiccato apprezzamento, quali sono in genere l'istituzione o la delimitazione delle zone edificabili (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii). È al proposito determinante che tale delimitazione si fondi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli e non sia quindi arbitraria (DTF 117 Ia 434 consid. 3e, 115 Ia 384 consid. 5b). Il TPT ha accertato che il comprensorio interessato è suddiviso longitudinalmente in due fasce: la prima, a confine con la strada cantonale, caratterizzata da un pendio edificato in modo intensivo, è attribuita alla zona R4; la seconda, posta a monte, sostanzialmente pianeggiante, contraddistinta da un'edificazione con abitazioni mono o bifamiliari allineate lungo via Oro, è invece assegnata alla zona R2. Quest'ultima zona risulta anche fisicamente delimitata dalla presenza di un muro di sostegno, che corre a confine con i fondi part. n. 1101, 1102, 1103, 1563, 1105 e che separa anche di fatto i due differenti azzonamenti. Posta a valle di questo muro e situata in declivio, la particella n. 1806 si scosta per le sue caratteristiche dalla soprastante zona R2 e segue il destino pianificatorio del fondo part. n. 273, di analoga natura morfologica e nel quale era pure incorporata prima del frazionamento. Non risulta, nelle circostanze addotte dal TPT, che la delimitazione delle zone R2 e R4 nel comparto interessato sia il frutto di un esercizio abusivo del potere di apprezzamento o si fondi su accertamenti in chiaro contrasto con gli atti o manifestamente insostenibili. I ricorrenti si limitano del resto a sostenere che il limite fra le due zone dovrebbe corrispondere alla curva di livello dei 290 m. Tuttavia, il fatto che la delimitazione non segua il criterio dell'altitudine, ma tenga conto della reale conformazione dei luoghi e della situazione effettiva, segnatamente dello scarto provocato dal muro di sostegno, non permette certamente di ritenere arbitrario l'azzonamento litigioso. Non è infatti ravvisabile arbitrio nella possibilità che anche un'altra soluzione sembri eventualmente sostenibile (cfr., sulla nozione di arbitrio, DTF 131 I 217 consid. 2.1 e rinvii). Né è rilevante la circostanza che il piano regolatore attribuirebbe in generale alla zona R4 ben 132 fondi in gran parte pianeggianti: in questa sede è in effetti in discussione la delimitazione delle zone nel comparto interessato dal litigio, i cui fondi in zona R4 sono prevalentemente declivi e si differenziano per situazione e caratteristiche da quelli sovrastanti siti in zona R2. I ricorrenti non spiegano d'altra parte, come imporrebbe l'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, in quale misura la particella n. 1806 sarebbe comparabile ai terreni da loro menzionati.
4.4 Laddove i ricorrenti invocano la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), essi negano l'esistenza di un interesse pubblico alla base dell'azzonamento litigioso, richiamando semplicemente il loro interesse a sfruttare in modo ottimale il fondo part. n. 1806 e in particolare a trasferirne le quantità edificatorie alla particella vicina, ciò che sarebbe possibile solo se entrambi i fondi appartenessero alla medesima zona (cfr. art. 38a cpv. 1 della legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991). Premesso che, come visto, la delimitazione contestata risulta fondata su criteri pianificatori oggettivi, la garanzia costituzionale non conferisce di principio al singolo proprietario fondiario il diritto di scegliere tra le varie zone quella più idonea a soddisfare le sue esigenze di carattere edilizio (DTF 119 Ia 362 consid. 5a e rinvii). Nella determinazione delle zone occorre infatti fare capo a criteri pianificatori generali riferiti al comprensorio interessato nel suo complesso e non alle necessità edificatorie di un'unica particella (DTF 114 Ia 245 consid. 5b pag. 251).
4.5 A ragione la Corte cantonale ha inoltre rilevato che il trasferimento del fondo part. n. 1806 dalla zona R4 alla zona R2 violava il principio della stabilità dei piani, sancito dall'art. 21 LPT. Posto che, contrariamente all'opinione dei ricorrenti, al proposito è determinante il piano regolatore entrato in vigore il 17 dicembre 2002 (che ha abrogato quello degli anni ottanta), il frazionamento del fondo part. n. 273 e la conseguente formazione della particella n. 1806 non costituiscono un cambiamento delle circostanze tale da permettere di modificare un piano regolatore entrato in vigore nemmeno un anno prima (DTF 128 I 190 consid. 4.2 e rinvii). Annullando l'approvazione della variante litigiosa, siccome lesiva dell'art. 21 LPT, i giudici cantonali hanno semplicemente e correttamente applicato la legge (cfr. art. 38 cpv. 2 lett. a LALPT). Essi non hanno quindi assunto il ruolo di autorità di pianificazione e non sono di conseguenza incorsi in una violazione dell'autonomia comunale (art. 50 cpv. 1 Cost., art. 16 cpv. 2 Cost./TI).
5.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). I ricorrenti dovranno inoltre rifondere agli opponenti, patrocinati da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico dei ricorrenti in solido, che rifonderanno in solido agli opponenti un'indennità complessiva di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Comune di Agno, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 10 marzo 2006
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: