Municipal autonomy in planning and natural-hazard zonesGenerato dall'IA

{T 1/2}
1P.591/2003 /bom

Sentenza del 16 settembre 2004
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
Comune di Morcote, rappresentato dal Municipio,
6922 Morcote,
ricorrente,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, Palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano.

Oggetto
revisione generale del piano regolatore,

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il
2 settembre 2003 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 20 marzo 2000 il Consiglio comunale di Morcote ha adottato la revisione generale del piano regolatore comunale. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, con risoluzione del 5 febbraio 2002, l'ha sostanzialmente approvata. Ha tuttavia rilevato che la problematica delle zone esposte a pericoli naturali, in particolare alla caduta di sassi, e del loro potenziale conflitto con la zona edificabile non erano state risolte adeguatamente. Secondo il Governo occorreva infatti attuare un progetto coordinato di opere di premunizione. Ha quindi sospeso l'approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei fondi esposti a pericoli naturali nel comparto S. Carlo-Burò e fissato al Comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione, in assenza dei quali l'approvazione sarebbe stata negata. Riguardo al comparto di Codate, pure soggetto a pericoli naturali, ma per il quale non esistevano ancora studi approfonditi, la sospensione è stata stabilita a tempo indeterminato. Il Consiglio di Stato ha quindi sospeso l'approvazione dell'art. 31 delle norme di attuazione del piano regolatore, che disciplinava l'edificazione nelle zone esposte a pericoli naturali. Ha infine modificato d'ufficio il piano stralciando, tra l'altro, l'ormeggio delle barche previsto di fronte al nucleo quale attrezzatura pubblica AP 9a, poiché con l'approvazione della nuova infrastruttura portuale di "Garavello" tale attracco non era più giustificato.
B.
Con sentenza del 2 settembre 2003 il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT) ha respinto, in quanto ricevibile, un ricorso presentato dal Comune di Morcote contro la risoluzione governativa.
Ha accertato che i citati comparti erano interessati da un rischio di caduta di sassi e rilevato che una procedura per l'adozione di un piano delle zone soggette a pericoli naturali, secondo la relativa legge cantonale del 29 gennaio 1990 (LTPN), non aveva avuto luogo prima della revisione del piano regolatore. Ciò non poteva condurre a tutelare l'assegnazione di tale territorio alla zona edificabile. La decisione governativa di sospendere l'approvazione fino alla realizzazione delle necessarie opere di premunizione appariva una soluzione pragmatica di compromesso, più vantaggiosa per il Comune e per i proprietari interessati rispetto al puro e semplice diniego dell'approvazione della zona edificabile esposta ai pericoli naturali. Il TPT ha inoltre considerato definitiva, e pertanto non impugnabile con un rimedio di diritto ordinario, l'imposizione da parte del Consiglio di Stato dell'obbligo di eseguire gli interventi di premunizione ed ha quindi ritenuto improponibili le contestazioni sollevate a questo proposito dal Comune. I giudici cantonali hanno poi rilevato che il territorio soggetto al pericolo della caduta di sassi era relativamente ampio e prevalentemente già edificato, sicché la tutela della zona edificabile doveva essere complessiva e di competenza innanzitutto del Comune, ai proprietari spettando solo un ruolo subalterno e complementare.
Il TPT ha infine rilevato che la limitazione dell'utilizzazione dell'attrezzatura pubblica AP 9a all'ormeggio di barche tradizionali, di massima condivisa dalla Divisione della pianificazione del territorio se specificata negli atti pianificatori, doveva comunque essere oggetto di una nuova procedura di approvazione.
C.
Il Comune di Morcote impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Chiede in particolare di annullare la risoluzione governativa nella misura in cui sospende l'approvazione dell'inserimento dei citati comparti nella zona edificabile e sopprime l'ormeggio delle barche. Fa valere una violazione dell'autonomia comunale e sostiene che un obbligo di eseguire gli interventi di premunizione, come imposto dalle autorità cantonali, non gli incomberebbe. Lamenta quindi un formalismo eccessivo nell'esigere la procedura della variante per limitare l'ormeggio alle sole imbarcazioni tradizionali.
D.
Il TPT si conferma nella sua sentenza. La Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio, in rappresentanza del Consiglio di Stato, postula la reiezione del ricorso.
E.
Con decreto dell'11 novembre 2003 il Presidente della I Corte di diritto pubblico ha respinto la domanda di emanazione di provvedimenti d'urgenza.
Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129 I 337 consid. 1 e rinvii).
1.1 Le decisioni cantonali di ultima istanza relative ai piani di utilizzazione sono impugnabili, di regola, mediante ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 34 cpv. 3 LPT). Per costante giurisprudenza la legittimazione a ricorrere secondo l'art. 88 OG spetta tuttavia al Comune solo eccezionalmente e cioè quando sia colpito da un atto d'imperio in condizioni di parità con altri soggetti oppure quando sia leso nella sua autonomia come detentore del pubblico potere (DTF 129 I 410 consid. 1.1, 313 consid. 4.1, 128 I 3 consid. 1c e rinvii). Prevalendosi della sua autonomia, un Comune può tra l'altro far valere la violazione del diritto cantonale o comunale autonomo ed esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino, da un lato, i limiti formali posti dalla legge e, dall'altro, applichino in modo corretto il diritto materiale determinante (DTF 124 I 223 consid. 2b, 122 I 279 consid. 8c pag. 291, 120 Ib 207 consid. 2). Il Comune può segnatamente criticare una decisione mediante la quale l'autorità abbia ecceduto nel suo potere cognitivo o abbia applicato arbitrariamente il diritto o non lo abbia interpretato correttamente. Con il ricorso di diritto pubblico esso può anche invocare la violazione di diritti costituzionali - come ad esempio il diritto di essere sentito - non però a titolo indipendente, ma soltanto in stretta connessione con quella della sua autonomia (DTF 129 I 313 consid. 4.1 e riferimenti, 121 I 218 consid. 2a).
1.2 Il Comune beneficia di autonomia in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte all'ordinamento del Comune, conferendogli una notevole libertà di decisione. Poco importa che la materia in cui il Comune pretende di essere autonomo sia regolata dal diritto federale, cantonale o comunale. Decisiva è la latitudine dell'autonomia assicurata al Comune, nella materia specifica, dalla costituzione o dalla legislazione cantonale (DTF 129 I 313 consid. 5.2, 126 I 133 consid. 2 e rinvii). Il Comune ticinese fruisce di un'autonomia tutelabile, ad esempio, in vasti settori nel campo edilizio, nell'ambito della pianificazione del territorio e in materia di polizia edilizia (DTF 118 Ia 446 consid. 3c, 112 Ia 340 consid. 3, 110 Ia 205 consid. 2b, 103 Ia 468 consid. 2; sentenza 1P.252/2000 del 15 dicembre 2000, consid. 2c/bb, pubblicata in RDAT II-2001, n. 1, pag. 3 segg.).
Respingendo l'impugnativa del ricorrente, la Corte cantonale ha sostanzialmente confermato la risoluzione governativa di non approvare, segnatamente di sospendere, talune scelte pianificatorie adottate dal Comune. Quest'ultimo è pertanto toccato nella sua autonomia in veste di detentore del pubblico potere ai sensi della citata giurisprudenza.
1.3 Quando il ricorso con cui si invoca la violazione dell'autonomia comunale è fondato su norme di rango costituzionale, il Tribunale federale esamina liberamente la decisione impugnata, mentre restringe la sua competenza all'arbitrio con riferimento a norme di rango inferiore, all'apprezzamento delle prove e all'accertamento dei fatti (DTF 122 I 279 consid. 8c, 120 Ia 203 consid. 2a).
2.
2.1 Il giudizio impugnato ribadisce la sospensione dell'inserimento in zona edificabile dei fondi esposti a pericoli naturali: esso non pone fine alla procedura e costituisce quindi una decisione incidentale. Il provvedimento impone tuttavia al Comune l'obbligo di eseguire interventi di premunizione, la cui mancata realizzazione comporterà il diniego definitivo dell'approvazione. La sospensione differisce inoltre per un periodo di tempo non irrilevante l'eventuale assegnazione dei fondi colpiti alla zona edificabile, impedendone così l'edificazione. Nella misura in cui è criticato il mancato inserimento nella zona edificabile dei comparti interessati dai pericoli naturali, la decisione contestata può quindi provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile secondo l'art. 87 cpv. 2 OG, sicché, contro di essa, il ricorso di diritto pubblico è di principio ammissibile.
2.2 Con la riserva di eccezioni qui non adempiute, il ricorso di diritto pubblico ha natura meramente cassatoria (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1 e rinvii). In quanto il ricorrente chieda più dell'annullamento della sentenza impugnata, segnatamente di annullare, sugli aspetti litigiosi, anche la risoluzione governativa, le sue conclusioni sono inammissibili. Solo la decisione dell'ultima istanza cantonale può, d'altra parte, essere oggetto di un ricorso di diritto pubblico (art. 86 cpv. 1 OG). Nella misura in cui il ricorrente contesta anche la risoluzione governativa, criticando in particolare il fatto che il Consiglio di Stato ha fondato il provvedimento litigioso pure sull'art. 107 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987, che disciplina le funzioni di polizia locale del municipio, il gravame è inammissibile. Il TPT non ha d'altra parte più basato il suo giudizio su tale disposizione.
3.
3.1 Il ricorrente ritiene violata la sua autonomia perché le autorità cantonali gli imporrebbero di eseguire gli interventi di premunizione nei comparti esposti a pericoli naturali, omettendo di considerare la legge cantonale sui territori soggetti a pericoli naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPN), che prevede l'allestimento di piani per l'accertamento ed il risanamento dei territori esposti a rischi naturali mediante una specifica procedura, nella quale il Comune ha la facoltà di intervenire.
3.2 Secondo l'art. 2 cpv. 1 LTPN, l'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano delle zone soggette a pericolo (PZP), in cui sono iscritti i territori esposti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP, del cui contenuto il Cantone, i Comuni e le Regioni devono tenere conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali, serve da base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e di risanamento (cfr. art. 3 LTPN). Esso è allestito dal Dipartimento del territorio, in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei singoli Municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN in relazione con l'art. 1 del relativo decreto esecutivo, del 22 marzo 1995). Le popolazioni coinvolte partecipano al suo allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è impugnabile da parte degli enti pubblici, delle Regioni e dei privati interessati dinanzi al Consiglio di Stato (art. 8 LTPN), che a proposito decide in modo inappellabile e adotta il piano (art. 9 LTPN). La premunizione e il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono poi pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR, art. 11 LTPN). Esso indica, tra l'altro, le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il grado di priorità, i tempi di attuazione, gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, nonché le valutazioni di spesa (art. 12 cpv. 1 LTPN). Il PCPR è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica, tra altri, ai Comuni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 cpv. 2 LTPN). Queste sono esaminate dal Governo, che adotta in seguito il PCPR (art. 16 LTPN).

3.3 Il PZP costituisce la base per le scelte gestionali e operative delle opere da realizzare, fornendo in particolare ai Comuni e al Cantone le informazioni tecniche per le loro pianificazioni, da adottarsi nel contesto della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT). Esso permette inoltre di garantire l'applicazione di criteri univoci e scientificamente validi per l'intero territorio cantonale (cfr. Franco Lardelli, Pericoli naturali: prevenzione delle loro conseguenze alla luce delle nuove normative cantonali, in RDAT II-1991, pag. 437 seg.). Questo modo di procedere risponde alle esigenze di gerarchia dei piani e di coordinamento delle procedure ed implica pertanto che l'accertamento tecnico del pericolo sia di principio eseguito prima delle procedure di allestimento, adozione e modifica dei piani di utilizzazione (cfr. Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, introduzione n. 116 ed art. 14 n. 59 segg.). Quando una revisione del piano regolatore comunale dovesse precedere l'adozione degli strumenti della LTPN, si imporrebbe quindi di eseguire anticipatamente l'accertamento tecnico dei pericoli sul territorio comunale, per evitare successive modifiche a breve termine del piano regolatore nel caso in cui si rivelasse in seguito in contrasto con la LTPN (cfr. Lardelli, loc. cit., pag. 442).
3.4 Come rilevato nella sentenza impugnata e riconosciuto dalla stessa autorità cantonale nella sua risposta al ricorso di diritto pubblico, in concreto non è stata seguita la procedura prevista dalla LTPN e in particolare che non sono stati allestiti il PZP e il PCPR prima dell'adozione del piano regolatore che attribuiva i comparti esposti a pericoli naturali alla zona edificabile. Il TPT non ha dato un peso rilevante a questa circostanza, considerato che i territori interessati erano esposti alla caduta di sassi e quindi inidonei all'edificazione: essi non potevano pertanto di certo essere subito assegnati alla zona edificabile. La Corte cantonale ha quindi ritenuto la risoluzione governativa di sospendere l'approvazione delle citate zone edificabili, in attesa della realizzazione di studi di dettaglio e delle opere di premunizione, più vantaggiosa per il Comune rispetto al diniego puro e semplice della loro approvazione: la stretta osservanza delle disposizioni legali avrebbe infatti comportato, secondo il TPT, il rinvio degli atti al Comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo stesso scopo, comprensiva degli interventi di protezione necessari.
La Corte cantonale ha di fatto anche confermato l'imposizione al Comune di eseguire le opere di premunizione, ritenendo a proposito la decisione governativa definitiva. Ha in particolare rilevato che, secondo la LTPN, la decisione circa l'indicazione dell'ente pubblico incaricato di attuare le opere di premunizione ed il risanamento dei territori esposti a pericoli naturali, pur se in concreto inserita nel contesto della risoluzione di approvazione del piano regolatore, spettava al Consiglio di Stato nell'ambito del PCPR, senza possibilità di impugnarla dinanzi al TPT: quest'ultimo non era quindi abilitato ad esaminare le contestazioni sollevate su questo aspetto dal Comune.
Certo, secondo la LTPN le decisioni di adozione del PZP e del PCPR da parte del Consiglio di Stato sono definitive (cfr. art. 9, 16 e 17 LTPN). Tuttavia, come si è visto, né il PZP né il PCPR sono stati in concreto adottati. Non è quindi stata seguita la specifica procedura prevista dalla LTPN, che, in ossequio al diritto di essere sentito, avrebbe garantito al Comune di esprimersi su tali strumenti pianificatori prima della loro adozione, segnatamente presentando osservazioni e proposte (cfr. art. 6 e 15 LTPN). Contro il PZP, allestito dal Dipartimento del territorio, esso avrebbe del resto pure avuto la facoltà di ricorrere dinanzi al Consiglio di Stato (cfr. art. 8 LTPN). Imponendo al Comune, nell'ambito della procedura di approvazione del piano regolatore comunale, l'obbligo di eseguire imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti pianificatori conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui compiti da assegnargli, le autorità cantonali hanno manifestamente disatteso tale normativa violando di conseguenza l'autonomia comunale. D'altra parte, nella misura in cui, secondo la risoluzione governativa, il Comune sarebbe tenuto a realizzare per il comparto di Codate "studi di dettaglio" non ulteriormente specificati, non appare d'acchito escluso che il futuro PZP potrebbe evidenziare eventuali pericoli ignorati o non accertati adeguatamente dal Comune nella procedura di piano regolatore (cfr. Lardelli, loc. cit., pag. 442, in particolare nota n. 35). Nemmeno è quindi manifesto che la soluzione di sospendere l'approvazione della zona edificabile in attesa dell'attuazione di interventi protettivi sia, per finire, più favorevole per il Comune rispetto ad un procedimento rispettoso delle citate disposizioni cantonali.
3.5 Va rilevato che il mancato rispetto della procedura volta all'accertamento ed al risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali secondo la LTPN non esclude, di per sé, la pericolosità dei comparti interessati (cfr. art. 2 cpv. 3 LTPN). Ora, risulta dalle sentenze nelle cause 1P.607/2003 e 1P.608/2003 alle quali si rinvia, che, nella situazione attuale, il diniego di assegnare i terreni colpiti da un rischio di caduta di sassi alla zona edificabile risponde ad un sufficiente interesse pubblico e non appare lesivo del principio della proporzionalità. L'accoglimento del gravame in esame non comporta quindi l'incondizionato inserimento dei comparti litigiosi nella zona edificabile.
4.
4.1 Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale formalismo eccessivo per avere ritenuto la possibilità di limitare l'utilizzazione dell'ormeggio AP 9a alle sole imbarcazioni tradizionali soggetta alla procedura di adozione del piano regolatore.
4.2 Il formalismo eccessivo, costitutivo di un diniego di giustizia formale, si realizza quando la rigida applicazione di regole procedurali non appaia giustificata da un interesse degno di protezione, sia fine a sé stessa e impedisca oppure ostacoli in modo insostenibile l'attuazione del diritto materiale o l'accesso ai tribunali (DTF 128 II 139 consid. 2a, 127 I 31 consid. 2a/bb, 125 I 166 consid. 3a e rinvii). Il ricorrente si limita a reputare superflua una ripetizione della procedura, poiché l'ormeggio era di principio già stato approvato dal Consiglio comunale nell'ambito dell'adozione del piano regolatore. Non spiega tuttavia, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e alla giurisprudenza (DTF 129 I 113 consid. 2.1 e rinvii), tenendo altresì conto degli interessi dei cittadini interessati e della mancanza di una specifica limitazione dell'ormeggio negli atti del piano regolatore, in quale misura i presupposti dell'eccesso di formalismo sarebbero realizzati in concreto. Né sostiene esplicitamente che il prospettato approdo per le imbarcazioni tradizionali costituirebbe una modifica di poco conto ai sensi dell'art. 41 cpv. 3 LALPT, soggetta quindi ad una procedura più celere (cfr. art. 14 segg. del regolamento della LALPT; sentenza 1P.51/1997 del 14 aprile 1997, consid. 4, pubblicata in RDAT II-1997, n. 24, pag. 70 segg.). La censura non deve pertanto essere ulteriormente esaminata.
5.
Ne segue che il ricorso risulta fondato limitatamente alla questione dei comparti esposti ai pericoli naturali. Esso deve quindi essere accolto in quanto ammissibile, con conseguente annullamento della sentenza impugnata. Non si preleva una tassa di giustizia, né si assegna al Comune di Morcote, che non si è avvalso del patrocinio di un legale, un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione al ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 16 settembre 2004
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: