Competence shift caused formal denial in prison visit appealGenerato dall'IA

{T 0/2}
1P.61/2002 /sta
1P.65/2002

Urteil vom 15. März 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Gerichtsschreiber Steinmann.

X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Schütz, Freiestrasse 13, Postfach 117, 8610 Uster,

gegen

Bezirksanwaltschaft Uster, vertreten durch Bezirksanwalt lic.iur. M. Tanner, Gerichtsstrasse 17, 8610 Uster,
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, Postfach, 8023 Zürich,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 8 Abs. 2, Art. 9, 10 Abs. 2, Art. 18 und 29 Abs. 2 BV (Besuchsregime)

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 25. Januar 2002 und der Direktion der Justiz und des Innern vom 16. Januar 2002)

Sachverhalt:
A.
Im Rahmen einer grösseren Polizeioperation im Raum Uster wurden im Herbst 2000 neunzehn vornehmlich aus Mazedonien stammende albanische Personen verhaftet und rund 30 kg Heroin sichergestellt. Unter den Verhafteten befindet sich X.________. Die Bezirksanwaltschaft Uster führt gegen diesen eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts des Handels mit Betäubungsmitteln. Mit Verfügung vom 13. Dezember 2000 wurde X.________ vom Haftrichter in Untersuchungshaft gesetzt.
B.
Im Laufe der Untersuchungshaft erteilte der zuständige Bezirksanwalt Y.________, der Schwester von X.________, verschiedentlich je einmalige Bewilligungen zum Besuch ihres Bruders. Da während dieser Besuche unbefugterweise über den Gegenstand der Strafuntersuchung gesprochen worden war, verweigerte der Bezirksanwalt weitere Besuche und begründete dies nach anwaltlicher Intervention am 31. Mai 2001. Auf Beschwerde hin entschied die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich am 6. September 2001, dass die auf unbestimmte Zeit ausgesprochene Besuchsverweigerung aufgehoben werde und der Schwester vorerst ein einmaliger, direkt überwachter Besuch und bei positivem Verlauf mindestens monatlich ein weiterer, direkt oder mittels Tonband überwachter Besuch zu bewilligen sei.

In der Folge erteilte die Bezirksanwaltschaft Y.________ am 12. September und 25. Oktober 2001 je eine Bewilligung zum Besuch ihres Bruders. Diese Besuchsbewilligung enthielt den Hinweis, dass das Gespräch mit Tonband aufgenommen und überwacht werde, und war an die Bedingung geknüpft, dass über den Gegenstand der Untersuchung nicht gesprochen und die Unterhaltung nur in deutscher Sprache geführt werde, ansonsten der Besuch abgebrochen würde.

Diese Auflage zur Besuchsbewilligung focht X.________ bei der Direktion der Justiz und des Innern am 9. November 2001 an. Er machte im Wesentlichen geltend, die Verordnung über die Bezirksgefängnisse stelle keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Massnahme dar und die Auflage sei unter dem Gesichtswinkel der Sprachenfreiheit und der persönlichen Freiheit unverhältnismässig; zudem ersuchte er gegenüber dem zuständigen Bezirksanwalt um aufsichtsrechtliche Massnahmen und schliesslich um Beurteilung durch eine andere Direktion.

Mit Entscheid vom 16. Januar 2002 trat die Direktion der Justiz und des Innern auf diesen Rekurs nicht ein und überwies ihn der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich zur Behandlung. Zur Begründung führte sie an, die neue Justizvollzugsverordnung des Regierungsrates vom 24. Oktober 2001 sei am 1. Ja-nuar 2002 in Kraft getreten, habe die Verordnung über die Bezirksgefängnisse aufgehoben und sehe nach § 147 vor, dass künftig die Staatsanwaltschaft gegenüber allen Entscheidungen der Bezirksanwaltschaften als Rekursinstanz amten soll. Mangels spezifischer Übergangsbestimmungen sei daher nicht mehr die Direktion der Justiz und des Innern, sondern die Staatsanwaltschaft zuständig.

Mit Entscheid vom 25. Januar 2002 wies die Staatsanwaltschaft den ihr überwiesenen Rekurs von X.________ ab. Sie erwog, im vorliegenden Fall sei die Justizvollzugsverordnung anwendbar. Diese stelle eine hinreichende Grundlage für Beschränkungen bei der Besuchsgewährung dar und sehe Auflagen bei Besuchen wegen vorhandener Kollusionsgefahr vor. Die Sprachenauflage liege zur Verhinderung von Kollusion im öffentlichen Interesse und stelle angesichts der konkreten Umstände eine verhältnismässige Massnahme dar.
C.
X.________ hat gegen den Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern vom 16. Januar 2002 beim Bundesgericht am 5. Februar 2002 staatsrechtliche Beschwerde erhoben und beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Direktion anzuhalten, den Rekurs an die Hand zu nehmen; zudem ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Verfahren 1P.61/2002). Zur Begründung macht er im Wesentlichen eine formelle Rechtsverweigerung in Form willkürlicher Rechtsanwendung sowie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend (Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV). Er beanstandet, dass die umstrittene Auflage unter der Herrschaft der Verordnung über die Bezirksgefängnisse nicht mehr überprüft worden sei und dass er zur Vernehmlassung der Strafuntersuchungsbehörde nicht habe Stellung nehmen können.

Mit einer weiteren Eingabe vom 7. Februar 2002 erhebt X.________ auch gegen den Entscheid der Staatsanwaltschaft vom 25. Januar 2002 staatsrechtliche Beschwerde, beantragt dessen Aufhebung und verlangt eventualiter die Anordnung, dass künftig von der gerügten Sprachenauflage Abstand genommen werde; zudem ersucht er auch in diesem Verfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Verfahren 1P.65/2002). Er macht in formeller Hinsicht Verletzungen des rechtlichen Gehörs sowie eine formelle Rechtsverweigerung geltend, weil sein ursprünglicher Rekurs nicht behandelt worden sei. In materieller Hinsicht rügt er, dass sich die Justizvollzugsverordnung auf keine hinreichende Grundlage stützen könne und dass die angefochtene Auflage einen unverhältnismässigen Eingriff in die persönliche Freiheit und die Sprachenfreiheit darstelle und dem Diskriminierungsverbot zuwiderlaufe.

Die Staatsanwaltschaft hat (im Verfahren 1P.65/2002) auf Vernehmlassung verzichtet. Die Bezirksanwaltschaft beschränkt sich hinsichtlich beider Verfahren auf wenige Bemerkungen sachverhaltlicher Natur. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragt (im Verfahren 1P.61/2002), die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die beiden staatsrechtlichen Beschwerden betreffen denselben Sachverhalt und hängen in verfahrensrechtlicher Hinsicht eng zusammen. Es rechtfertigt sich daher, die beiden Verfahren zu vereinigen und die Beschwerden gemeinsam zu behandeln.

Wegen der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde kann auf die in beiden Beschwerden gestellten Anträge auf Erlass gewisser Anordnungen nicht eingetreten werden. Nicht näher einzugehen ist ferner auf die Ausführungen, dass der Verfahrensablauf und das Zusammenkommen der beiden angefochtenen Entscheidungen bzw. deren Versand bedenklich stimme. Damit wird keine den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Rüge erhoben.
1.2 Unter dem Gesichtswinkel der Eintretensvoraussetzungen ist ferner die Legitimation im Sinne von Art. 88 OG näher zu prüfen. Dabei ist hinsichtlich der Rüge der formellen Rechtsverweigerung einerseits und der materiellen Beurteilung der behaupteten Verletzung von Freiheitsrechten andererseits zu differenzieren: Die Legitimation wird hinsichtlich der Rüge der formellen Rechtsverweigerung grundsätzlich bejaht (BGE 121 II 171 E. 1 S. 173, 118 Ia 488 E. 2 S. 492, Urteil 1P.75/2000 vom 7. Juni 2000 in EuGRZ 2001 S. 132). Sie ist im vorliegenden Fall insofern gegeben, als der Beschwerdeführer vorbringt, die Direktion der Justiz und des Innern sei auf seine kantonale Beschwerde zu Unrecht nicht eingetreten und die Staatsanwaltschaft habe seine Beschwerde nicht in der von ihm erhobenen Form behandelt.

Der Beschwerdeführer ist auch hinsichtlich der materiellen Rügen grundsätzlich zur staatsrechtlichen Beschwerde zuzulassen. Anfechtungsgegenstand bilden zwar die beiden mit der umstrittenen Auflage erteilten Bewilligungen vom 12. September und 25. Oktober 2001 für einen einmaligen Gefängnisbesuch. An deren grundrechtskonformer Ausgestaltung vermöchte zwar eine allfällige Gutheissung im bundesgerichtlichen Verfahren nichts mehr zu ändern, weshalb der Beschwerdeführer insofern kein aktuelles Interesse mehr an einer höchstrichterlichen Beurteilung hat. Das Bundesgericht sieht indessen vom Erfordernis des aktuellen Interesses ab, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 127 I 164 E. 1a S. 166, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, da unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit und der Sprachenfreiheit streitig ist, ob Besuchsbewilligungen zum Zwecke der Überwachung mit der Auflage verbunden werden können, sich einer bestimmten Sprache zu bedienen.
Mit den genannten Vorbehalten kann daher auf die beiden Beschwerden eingetreten werden.
2.
Für die Beurteilung der formellen und materiellen Rügen ist vorerst auf die Bestimmungen der alten, Ende 2001 ausser Kraft getretenen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 24. April 1991 (Bezirksgefängnisverordnung, BGV) bzw. auf die ab 2002 geltende neue Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001 (JVV, Gesetzessammlung 331.1) hinzuweisen:

Nach § 69 BGV konnten erstinstanzliche Entscheidungen der Bezirksanwaltschaft, die sich auf diese Verordnung stützten, bei der Justizdirektion (heute: Direktion der Justiz und des Innern) mit Rekurs angefochten werden. § 147 JVV sieht demgegenüber den Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern nur für Anordnungen des Amts für Justizvollzug vor. Das bedeutet, dass Verfügungen der Bezirksanwaltschaft gemäss der allgemeinen Regelung der Strafprozessordnung bei der Staatsanwaltschaft anzufechten sind (vgl. Weisung des Regierungsrates zur Justizvollzugsverordnung, Bemerkung zu § 147). Wie in den angefochtenen Entscheiden ausgeführt, enthält die Justizvollzugsverordnung keine Übergangsbestimmungen. - In materieller Hinsicht enthalten die beiden Verordnungen die folgenden Vorschriften:
Verordnung über die Bezirksgefängnisse

§ 56 - Besucher
1Als Besucher werden nahe Angehörige (Eltern, Geschwister, Ehefrau und Kinder), Arbeitgeber und Vormund des Gefangenen zugelassen. Wo besondere Umstände dies rechtfertigen, können weitere Personen zu Besuchen zugelassen werden.
2Die Bezirksanwaltschaft kann Personen, die wiederholt gegen Besuchsvorschriften verstossen haben oder in anderer Weise die Gefängnissicherheit oder Ordnung erheblich gefährden, für höchstens drei Monate, im Wiederholungsfall dauernd, von Besuchen im Gefängnis ausschliessen.

§ 57 - Abwicklung der Besuche
1Besuche haben während der für das Gefängnis durch die Hausordnung festgelegten Besuchszeiten zu erfolgen.
2Die Besuche werden überwacht. Muss allein der Gefahr einer Flucht oder des Einschmuggelns von Gegenständen begegnet werden, kann in Besuchsräumen mit Trennscheibe auf die Überwachung der Besuche verzichtet werden. Anstelle der direkten Überwachung können die Gespräche nach vorheriger Ankündigung auf Tonband aufgenommen werden.
3Gespräche, die sich auf ein hängiges Strafverfahren beziehen, sind unzulässig und führen zum sofortigen Abbruch des Besuches.
4Der Verwalter kann die Zulassung von Besuchen, die nicht in Räumen mit Trennscheibe stattfinden, davon abhängig machen, dass sich die Besucher einer Durchsuchung ihrer Kleider und mitgebrachten Effekten unterziehen. Diese erfolgt bei Frauen durch weibliches Personal. Die Besucher haben auf Verlangen einen amtlichen Ausweis vorzulegen.
5Die Besucher dürfen den Gefangenen keine Briefe oder Gegenstände direkt übergeben oder von ihnen entgegennehmen.

Justizvollzugsverordnung

§ 116 - Verkehr mit der Aussenwelt - Besuche
1Die inhaftierten Personen können mindestens einmal pro Woche besucht werden.
2Besuche sind nur mit Bewilligung durch die Strafverfolgungsbehörde zulässig. Diese kann bei Kollusionsgefahr Auflagen erlassen, die Überwachung oder Aufzeichnung der Gespräche anordnen und andere Personen als Ehe- und Lebenspartner, Kinder, Eltern und Geschwister vom Besuch ausschliessen.
3.
Im Folgenden ist vorerst die Rüge der formellen Rechtsverweigerung zu prüfen. Dabei sind der Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern und derjenige der Staatsanwaltschaft getrennt vor dem Hintergrund der erhobenen Rüge zu beurteilen.
3.1 Die Direktion der Justiz und des Innern erachtete sich mit der Ausserkraftsetzung der Bezirksgefängnisverordnung und dem Inkrafttreten der Justizvollzugsverordnung aus formellen Gründen nicht mehr für zuständig, im neuen Jahr über den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs zu entscheiden. In der Vernehmlassung ergänzt sie, dass nach der Rechtsprechung zur Änderung verwaltungsrechtlicher Erlasse je nach dem altes oder neues Recht angewendet werden könne (vgl. BGE 119 Ib 103 E. 5 S. 109; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 7 ff. zu Art. 25; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage 1998, Rz. 261 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. Auflage 1999, Rz. 50 ff. zu § 20). Unter Hinweis auf die Doktrin äussert sie ferner die Auffassung, dass ein von ihrer Seite unter der Herrschaft der Justizvollzugsverordnung ergangener Entscheid geradezu als nichtig bezeichnet werden müsste.

Demgegenüber rügt der Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung, weil sein Rekurs und seine Rüge, die umstrittene Auflage zu den Besuchsbewilligungen vom 12. September und 25. Oktober 2001 (bzw. zu weiteren gegen Ende 2001 erteilten Besuchsbewilligungen) könne sich nicht auf die Bezirksgefängnisverordnung abstützen und erweise sich als verfassungswidrig, nicht behandelt worden sind.
3.2 Wie dargetan, enthält die neue Justizvollzugsverordnung keine Übergangsordnung und regelt insbesondere die Frage nicht, welche Behörde nach welcher Rechtsgrundlage über Rekurse aus dem Jahre 2001 zu befinden habe. Bei abstrakter Betrachtung sind verschiedene Lösungsmöglichkeiten denkbar und könnte erwogen werden, dass entweder die altrechtlich zuständige oder die neurechtlich zuständige Behörde entscheidet und dabei entweder altes oder neues Recht anwendet. Wie es sich damit unter dem Gesichtswinkel des Verfassungsrechts verhält, braucht nicht abstrakt entschieden zu werden.

Die Frage der Zuständigkeit und diejenige des anwendbaren Rechts können voneinander unterschieden werden. Allein unter dem Gesichtswinkel der Zuständigkeit betrachtet, kann die Auffassung der Direktion der Justiz und des Innern nicht als unhaltbar bezeichnet werden, wonach sie mit dem Inkrafttreten der Justizvollzugsverordnung jegliche Entscheidbefugnis verloren habe und daher Rekurse aus dem alten Jahr im neuen nicht mehr behandeln dürfe. Ob ein Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern im neuen Jahr geradezu als nichtig zu bezeichnen wäre, wie sie in ihrer Vernehmlassung ausführt, braucht nicht entschieden zu werden. Wesentlich ist vielmehr, dass sich die Direktion der Justiz und des Innern bei dieser Sachlage mit haltbaren Gründen als nicht mehr zuständig betrachten durfte und daher den Rekurs in der Annahme an die Staatsanwaltschaft überweisen konnte, jene werde ihn materiell behandeln. In Anbetracht dieser Umstände ergibt sich, dass der Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern für sich allein betrachtet vor dem Willkürverbot standhält und keine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Keiner weiteren Behandlung bedarf der Vorwurf, die Direktion der Justiz und des Innern habe sich einem ihr unangenehmen Entscheid entziehen wollen.
3.3 In diesem Zusammenhang macht der Beschwerdeführer ferner geltend, die Direktion der Justiz und des Innern habe ihm das rechtliche Gehör verletzt, weil er zur Vernehmlassung der Bezirksanwaltschaft vom 10. Dezember 2001 nicht habe Stellung nehmen können. Diese Rüge erweist sich ohne weiteres als unbegründet. Die Vernehmlassung der Bezirksanwaltschaft äussert sich einzig zur materiellen Rechtfertigung der umstrittenen Auflage; mit keinem Wort geht sie auf den Wechsel von der Bezirksgefängnisverordnung zur Justizvollzugsverordnung und auf die damit zusammenhängende Frage der Zuständigkeiten ein. Im angefochtenen Entscheid nimmt die Direktion der Justiz und des Innern denn auf die Vernehmlassung der Bezirksanwaltschaft auch nicht Bezug. Vielmehr hat sie die Zuständigkeitsproblematik von sich aus aufgegriffen und im dargelegten Sinne entschieden. Bei dieser Sachlage brauchte sie dem Beschwerdeführer keine Gelegenheit zur Replik einzuräumen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 4 aBV bzw. Art. 29 Abs. 2 BV besteht ein Anspruch auf eine Stellungnahme nur, soweit eine Beschwerdeantwort neue und entscheidwesentliche Gesichtspunkte erhält, zu denen noch nicht Stellung bezogen werden konnte (vgl. BGE 114 Ia 307 E. 4b S. 314, 111 Ia 2 E. 3 S. 3, nicht publ. E. 3b von BGE 121 I 102). Desgleichen war sie nicht gehalten, den Beschwerdeführer im Voraus auf die geänderte Rechts- und Zuständigkeitslage hinzuweisen. Dieser macht denn in diesem Zusammenhang auch nicht geltend, dass er den Rekurs im Wissen um das Dahinfallen der Zuständigkeit der Direktion der Justiz und des Innern beispielsweise zurückgezogen hätte.
4.
Aus der vorstehenden Erwägung folgt, dass sich die Staatsanwaltschaft mit dem Inkrafttreten der Justizvollzugsverordnung und infolge der Überweisung des Rekurses durch die Direktion in formeller Hinsicht für die Behandlung des vom Beschwerdeführer noch im Jahre 2001 erhobenen Rekurses für zuständig betrachten durfte. Damit stellt sich die weitere Frage, ob in dem der Staatsanwaltschaft überwiesenen Rekursverfahren das alte oder das neue Recht zur Anwendung gelangen soll und welcher Sachverhalt (in zeitlicher Hinsicht) dem Entscheid der Staatsanwaltschaft zugrunde zu legen ist.
4.1 Die Staatsanwaltschaft hat im angefochtenen Entscheid das neue Recht gemäss Justizvollzugsverordnung zur Anwendung gebracht. Dieses Vorgehen ist im Zusammenhang mit den konkreten Verhältnissen nachvollziehbar. Die Justizvollzugsverordnung enthält keine Übergangsregel, wonach unter der Geltung des alten Rechts erhobene Rekurse noch nach altem Recht zu beurteilen seien; der Rekurrent hat ferner mit seinem Antrag zum Ausdruck gebracht, die umstrittene Auflage sei für die Zukunft aufzuheben. Dennoch hält der Beschwerdeführer der Staatsanwaltschaft - mit teilweise nicht vollends widerspruchsfreien Formulierungen - die Rüge der formellen Rechtsverweigerung entgegen und macht geltend, mit dem Entscheid der Staatsanwaltschaft keine Antwort auf seinen Rekurs erhalten zu haben. Zur Prüfung dieser Rüge ist klarzustellen, was im Verfahren vor der Staatsanwaltschaft eigentlicher Gegenstand des Rekursverfahrens bildete.
4.2 Mit seinem Rekurs vom 9. November 2001 focht der Beschwerdeführer die Besuchsbewilligungen vom 12. September und 25. Oktober 2001 an und machte geltend, die Auflage, anlässlich der Besuche deutsch zu sprechen, könne sich nicht auf die Bezirksgefängnisverordnung stützen und stehe mangels Verhältnismässigkeit mit der Sprachenfreiheit nach Art. 18 BV im Widerspruch. Rekursgegenstand waren somit einzig die beiden tatsächlich erteilten Besuchsbewilligungen (von denen, wie angenommen werden kann, auch bereits Gebrauch gemacht worden war) sowie die Frage, ob sie nach den damals anwendbaren Rechtsnormen als rechts- und verfassungskonform betrachtet werden können. Da die angefochtenen Verfügungen kein Dauerverhältnis betrafen, sondern auf einen einmaligen Besuch ausgestellt und damit bereits abgeschlossen waren, bestand ein aktuelles Interesse an deren Überprüfung schon im Zeitpunkt der Rekurserhebung nicht mehr (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 65). Daran vermag weder das damalige Rechtsbegehren noch der Umstand etwas zu ändern, dass die Rechtsprechung unter gewissen Voraussetzungen vom Erfordernis des aktuellen Interesses absieht (vgl. oben E. 1.2 zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung [BGE 127 I 164 E. 1a S. 166 ], Merkli/Aeschlimann/
Herzog, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 65 und Rz. 11 zu Art. 51; Kölz/Bosshart/Röhl, a,a,O., Rz. 25 zu § 21. Auch im Falle des Verzichts auf das aktuelle Interesse bleibt der Streitgegenstand in seiner ursprünglichen Form bestehen und ist allein über diesen zu befinden. Der Umstand, dass aus den Erwägungen für die Zukunft Folgerungen gezogen werden können, ändert nichts daran, dass nicht über einen zukünftigen Sachverhalt zu entscheiden ist.

Im vorliegenden Fall entschied die Staatsanwaltschaft auf den Rekurs des Be-schwerdeführers hin, dass der Regierungsrat gestützt auf § 71 StPO die Stellung von Untersuchungshäftlingen und das Besuchsrecht auf dem Verordnungsweg näher umschreiben dürfe und die Justizvollzugsverordnung in § 116 eine hinreichende Grundlage für die umstrittene Auflage darstelle. Darüber hinaus befand sie, dass die umstrittene Auflage bei gegebener Kollusionsgefahr verhältnismässig sei. Sie brachte dabei allerdings nicht zum Ausdruck, ob sie auf den Sachverhalt im Zeitpunkt ihres Entscheides oder auf die Sachlage zur Zeit der angefochtenen Verfügungen im September und Oktober 2001 abstellte.

Angesichts dieser Umstände zeigt sich, dass die Staatsanwaltschaft nicht tatsächlich über den ihr unterbreiteten Rekurs des Beschwerdeführers und die Frage der Vereinbarkeit der umstrittenen Auflage mit der Bezirksgefängnisverordnung entschied. Sie ist denn auch nicht so vorgegangen, wie sich dies die Direktion der Justiz und des Innern anscheinend vorgestellt hatte; in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht vertritt diese die Auffassung, die Staatsanwaltschaft habe oder hätte aufgrund der nunmehr ausser Kraft gesetzten Bezirksgefängnisverordnung zu entscheiden. Mit dem angefochtenen Entscheid hingegen befand die Staatsanwaltschaft tatsächlich über einen gewissermassen hypothetischen Streitgegenstand, nämlich die Frage, ob sich die im Herbst 2001 angeordnete Auflage mit der anfangs Januar 2002 in Kraft getretenen Justizvollzugsverordnung vereinbaren lässt. Zudem ist ihrem Entscheid nicht zu entnehmen, welchen Sachverhalt in zeitlicher Hinsicht sie zugrunde legte. Damit hat der Beschwerdeführer keine Antwort auf den von ihm eingereichten Rekurs erhalten. Im Entscheid der Staatsanwaltschaft liegt daher grundsätzlich eine formelle Rechtsverweigerung, welche zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des Entscheides der Staatsanwaltschaft führt.
4.3 Oben ist dargelegt worden, dass das Vorgehen der Staatsanwaltschaft an sich nachvollziehbar ist, weil in der Justizvollzugsverordnung eine Übergangsregelung fehlt und die Begehren des Beschwerdeführers zukunftsgerichtet waren. Selbst wenn von der Optik der Staatsanwaltschaft ausgegangen und in diesem Sinne vom Umstand der formellen Rechtsverweigerung abstrahiert würde, stiesse eine materielle Beurteilung durch das Bundesgericht auf unüberwindbare prozessuale Hindernisse. Wie oben ausgeführt, bleibt der Streitgegenstand auch dann erhalten, wenn das aktuelle Interesse an einer Beurteilung dahingefallen ist, und ist daher vom entsprechenden Sachverhalt auszugehen. Das bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Umstände im Herbst 2001 der Beurteilung zugrunde zu legen sind. Dazu gehören einerseits die Deutschkenntnisse des Beschwerdeführers bzw. seiner Schwester, andererseits vor allem die Umstände zur Einschätzung der Kollusionsgefahr angesichts der Besonderheiten der konkreten Strafsache sowie im Lichte von Stand und Dauer der Untersuchung. Dem angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft kann nicht entnommen werden, auf welchen sachverhaltlichen Zeitpunkt abgestellt wird, d.h. ob - auf der Grundlage des neuen Rechts - der Sachverhalt vom Herbst 2001 oder ein hypothetischer Sachverhalt zu Beginn des Jahres 2002 zugrunde gelegt wird. Diese Unklarheit verunmöglicht es letztlich auch dem Bundesgericht, gestützt auf den Entscheid der Staatsanwaltschaft und einen unklar umschriebenen Sachverhalt einen materiellen Entscheid zu fällen.
Der Mangel kann im bundesgerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden. Damit bleibt es dabei, die formelle Rechtsverweigerung festzustellen und den Entscheid der Staatsanwaltschaft in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Diese wird den ihr überwiesenen Rekurs des Beschwerdeführers betreffend die Besuchsbewilligungen vom 12. September und 25. Oktober 2001 auf seine Zulässigkeit zu prüfen und gegebenenfalls gestützt auf die Bezirksgefängnisverordnung und den damaligen Sachverhalt materiell zu behandeln haben.
5.
Gesamthaft ist demnach die gegen den Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern gerichtete Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Hingegen ist die Beschwerde, mit der der Entscheid der Staatsanwaltschaft angefochten wird, gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton Zürich den Beschwerdeführer für sein Obsiegen zu entschädigen (Art. 159 OG). Im Ausmasse des Unterliegens kann dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt werden: Seine Mittellosigkeit ergibt sich aus den Akten und der amtlichen Verbeiständung im Untersuchungsverfahren. Die vorstehenden Erwägungen zeigen mit hinreichender Deutlichkeit die prozessualen Schwierigkeiten auf, denen der Beschwerdeführer ohne anwaltlichen Beistand kaum gewachsen ist.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die gegen den Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern gerichtete staatsrechtliche Beschwerde vom 5. Februar 2002 (Verfahren 1P. 61/2002) wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die staatsrechtliche Beschwerde vom 7. Februar 2002 (Verfahren 1P.65/2002) wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid der Staatsanwaltschaft vom 25. Januar 2002 aufgehoben.
3.
Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
4.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt:
4.1 Es werden keine Kosten erhoben.
4.2 Rechtsanwalt Thomas Schütz wird als amtlicher Rechtsvertreter bezeichnet und für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 1'000.-- entschädigt.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Bezirksanwaltschaft Uster sowie der Staatsanwaltschaft und der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. März 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: