Transport authorization annulled for lack of consultationGenerato dall'IA

{T 1/2}
2A.140/2006
2A.141/2006 /biz

Sentenza del 5 luglio 2006
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Müller,
cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
Comune di Lugano, rappresentato dal Municipio,
piazza Riforma, 6901 Lugano,
Trasporti Pubblici Luganesi SA, rappresentata dal Presidente del Consiglio di amministrazione avv. Guido Brioschi e dal Direttore ing. Giorgio Marcionni,
ricorrenti,
contro

Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni, 3003 Berna,
Star Bus SA, c/o Studio Commerciale Bernasconi e Bobbià, patrocinata dall'avv. Venerio Quadri.

Oggetto
rilascio dell'autorizzazione per un servizio
regolare internazionale con pullman sull'itinerario Pambio-Noranco (CH) - Aeroporto di Malpensa (I),

ricorsi di diritto amministrativo contro la decisione emessa il 27 gennaio 2006 dal Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni.

Fatti:
A.
Con istanza del 25 gennaio 2005, modificata poi il 22 febbraio 2005, la Star Bus SA, in Stabio, ha chiesto all'Ufficio federale dei trasporti il rilascio di un'autorizzazione per effettuare un servizio regolare internazionale con pullman sull'itinerario Pambio-Noranco (CH) - Mendrisio (CH) - Chiasso Autostrada (CH) / Brogeda Autostrada (I) - Aeroporto di Malpensa (I). Avviata la relativa procedura il 22 marzo 2005, l'Ufficio federale dei trasporti ha quindi invitato le parti interessate ad esprimersi (art. 47 cpv. 3 dell'Ordinanza del 25 novembre 1998 sulla concessione per il trasporto di viaggiatori, OCTV, RS 744.11, nonché art. 4 dell'Allegato 7 dell'Accordo del 21 giugno 1999 fra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia, RS 0.740.72) e, più precisamente, le Ferrovie Federali Svizzere (osservazioni del 7 aprile 2005), la Direzione generale delle dogane, Sezione veicoli e tasse sul traffico (osservazioni del 12 aprile 2005), il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino (osservazioni del 25 aprile 2005), la Polizia stradale ticinese e, infine, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano (preavviso del 16 giugno 2005).
Con decisione del 27 gennaio 2006 il Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni (di seguito: il Dipartimento federale) ha rilasciato alla Star Bus SA l'autorizzazione n. CH 37 per l'itinerario richiesto. Rilevato che erano pendenti nei confronti dell'impresa dei procedimenti penali per violazione delle disposizioni concernenti il trasporto di viaggiatori e la circolazione stradale, ha limitato la validità dell'autorizzazione ad un anno, ossia dal 1° febbraio 2006 al 31 gennaio 2007, osservando che, alla sua scadenza, la situazione andava riesaminata. Ha poi precisato che in Svizzera i passeggeri potevano salire e scendere solo alle fermate di Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci, e Mendrisio, Stazione FFS. Infine ha elencato i diversi oneri gravanti l'autorizzazione.
B.
Il 7, rispettivamente l'8 marzo 2006 la società Trasporti Pubblici Luganesi SA, in Lugano, e il Comune di Lugano hanno presentato dinanzi al Tribunale federale due distinti ricorsi di diritto amministrativo. In entrambi i gravami viene chiesto l'annullamento della decisione 27 gennaio 2006 limitatamente alla fermata Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci, e il rinvio degli atti al Dipartimento federale per riesame, previo avvio di una nuova procedura di consultazione con tutte le parti interessate. I ricorrenti censurano, in sintesi, il loro mancato coinvolgimento nella procedura di consultazione e, di riflesso, la violazione del loro diritto di essere sentiti così come un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti rilevanti.
Chiamato ad esprimersi il Dipartimento federale ha chiesto la reiezione di entrambi i ricorsi, mentre la Star Bus SA ha rinunciato a presentare osservazioni e si è rimessa al giudizio di questa Corte. La Trasporti Pubblici Luganesi SA e il Comune di Lugano, invitati a determinarsi sul gravame esperito dall'altro, rispettivamente dell'altra ricorrente, ne hanno postulato l'accoglimento.
C.
Con due decreti presidenziali del 10 aprile 2006 sono state accolte le domande di conferimento dell'effetto sospensivo contenute nei gravami nel senso che nelle more dei procedimenti avviati dinanzi al Tribunale federale non era consentito alla Star Bus SA di utilizzare la fermata (partenza ed arrivo) di Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci.

Diritto:
1.
1.1 Il ricorso della società Trasporti Pubblici Luganesi SA e quello del Comune di Lugano sono diretti contro la stessa decisione, si riferiscono all'identico complesso di fatti e sollevano analoghe questioni giuridiche. Si giustifica pertanto di congiungerli e di evaderli con un unico giudizio (DTF 128 V 124 consid. 1; 122 II 367 consid. 1a).
1.2 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 131 II 58 consid. 1 e richiami).
2.
2.1 Il ricorso di diritto amministrativo è aperto contro decisioni dei Dipartimenti (art. 98 lett. b OG) a condizione che non sia data alcuna delle eccezioni previste dagli art. 99 a 102 OG o da altra legge federale (DTF 128 II 311 consid. 2, 259 consid. 1.2; 128 I 46 consid. 1b/aa). Giusta l'art. 99 cpv. 1 lett. d OG, il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile, tra l'altro, contro il rilascio o il rifiuto di concessioni, al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto.
Come già rilevato dal Tribunale federale le decisioni in materia di concessioni, rispettivamente di autorizzazioni per trasporti transfrontalieri di viaggiatori possono essere impugnate dinanzi ad esso con ricorso di diritto amministrativo (sentenza 2A.332/2004 del 22 novembre 2004 pubblicata in: RtiD 2005 I n. 61 pag. 233, consid. 2.2 e rinvii). Da questo profilo le impugnative in esame, esperite contro una decisione emanata da una delle istanze contemplate dall'art. 98 OG, sono pertanto ammissibili.
2.2 La Star Bus SA contesta la legittimazione ad agire dei ricorrenti, adducendo che l'esercizio da parte sua dell'autorizzazione n. CH 37 non arreca loro alcun pregiudizio.
2.2.1 Giusta l'art. 103 lett. a OG la facoltà d'interporre ricorso di diritto amministrativo spetta a chiunque è toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Il ricorrente deve quindi dimostrare che la decisione contestata lo tocchi più di chiunque altro nei suoi interessi economici, materiali o ideali, senza riguardo alla circostanza che siano giuridici o di mero fatto. Egli deve avere con l'oggetto litigioso un rapporto stretto, particolare e degno di protezione. Il ricorso volto al semplice rispetto delle normative vigenti o alla pura tutela di interessi di terzi è inammissibile: l'azione popolare è infatti esclusa (DTF 126 II 300 consid. 1c; 125 I 7 consid. 3a-c).
Secondo la giurisprudenza, oltre al caso in cui la facoltà di ricorrere è prevista da una disposizione di diritto federale, un comune è legittimato ad agire ai sensi dell'art. 103 lett. a OG non soltanto quando sia toccato in modo simile a un privato, bensì anche quando la decisione impugnata lo tocchi nei suoi compiti e nelle sue competenze ufficiali (DTF 124 II 293 consid. 3b; 123 II 425 consid. 2 e 3 e rispettivi riferimenti).
2.2.2 La Trasporti Pubblici Luganesi SA è il gestore del parcheggio Park & Ride in zona Fornaci. Nella misura in cui il litigio verte sulla facoltà concessa alla Star Bus SA di utilizzare quale capolinea per il suo servizio di trasporto passeggeri transfrontaliero la fermata situata in tale parcheggio, la ricorrente è direttamente toccata dalla decisione dipartimentale ora contestata: la sua legittimazione a ricorrere non da quindi adito a dubbi.
Il Comune ricorrente fa valere che, nell'ambito della sua autonomia pianificatoria e al fine di ridurre il traffico motorizzato quotidiano dei pendolari verso il centro della città, ha sottoscritto con il Cantone (proprietario dei terreni) e la Trasporti Pubblici Luganesi SA (gestore) una convenzione disciplinante le modalità di progettazione e di edificazione, il finanziamento e la gestione del parcheggio in questione nonché la creazione e il finanziamento della linea di collegamento tra il medesimo e il centro città. Nella misura in cui afferma che l'installazione del capolinea del servizio di trasporto passeggeri transfrontaliero nel parcheggio comprometterebbe gli scopi perseguiti con la creazione del medesimo, esso è toccato - ai sensi della prassi soprammenzionata - dalla decisione dipartimentale litigiosa ed è quindi legittimato a ricorrere.
Ne discende che i ricorsi in esame, presentati tempestivamente (art. 106 cpv. 1 OG; cfr. DTF 127 III 193 consid. 2b e riferimenti), sono ammissibili anche da questo profilo.
3.
3.1 I ricorrenti ravvisano una violazione del loro diritto di essere sentiti (art. 29 Cost.) nel modo in cui è stata condotta la procedura d'autorizzazione. In effetti non sono stati né coinvolti né consultati nell'ambito della medesima allorché la Trasporti Pubblici Luganesi SA è il gestore del parcheggio e il Comune, oltre ad aver partecipato alla sua progettazione e al suo finanziamento accanto al Cantone, è direttamente interessato visti gli obiettivi pianificatori, segnatamente di alleggerimento del traffico, perseguiti con la sua realizzazione. Essi censurano altresì un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti rilevanti. In primo luogo rimproverano al Dipartimento federale di non avere verificato se la scelta del capolinea contestato fosse compatibile con i piani e le prescrizioni cantonali concernenti l'utilizzazione del suolo, segnatamente con i piani direttori e di utilizzazione cantonali. In secondo luogo lamentano che non si è tenuto conto della natura e degli scopi dell'installazione in questione. Scopi che peraltro, secondo i ricorrenti, erano già noti al Dipartimento in quanto nel novembre 2003 aveva approvato una modifica della concessione di cui beneficiava la Trasporti Pubblici Luganesi SA proprio per aggiungervi la linea di collegamento tra il parcheggio e la Città di Lugano. Essi adducono poi che scopo del parcheggio - già occupato regolarmente per più dell'80% - è di offrire dei posteggi ai pendolari al fine di ridurre il traffico motorizzato quotidiano diretto verso l'agglomerato di Lugano. Orbene installare il capolinea di un servizio di pullman per l'Aeroporto di Malpensa all'interno del medesimo comporterebbe il rischio che i clienti di tale servizio vi lascino abusivamente per giorni o settimane i loro veicoli, sottraendo dei posti agli utenti giornalieri, ciò che andrebbe contro gli obiettivi pianificatori perseguiti. Al riguardo i ricorrenti precisano che per tutelare detti obiettivi, la Trasporti Pubblici Luganesi SA ha sempre rifiutato di mettere dei posteggi a disposizione sia di privati residenti in zona sia della Polizia cantonale, quando parte della stessa si è trasferita nella nuova sede di Noranco.
3.2 Richiamato l'art. 47 cpv. 3 OCTV secondo cui, nell'ambito di una procedura di rilascio di un'autorizzazione come quella in esame, possono essere consultate le cerchie interessate, il Dipartimento federale fa valere che vista la quantità di procedure in corso e l'impossibilità di venire a conoscenza di tutte le parti interessate a livello regionale o comunale, esso si limita a consultare i servizi interessati a livello federale e cantonale. Al riguardo afferma che incombe ai Cantoni procedere, se del caso, a consultazioni più ampie a loro livello. Nel caso specifico, rileva di aver invitato il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino ad esprimersi: orbene se ha formulato dubbi sulla necessità di rilasciare un'ulteriore autorizzazione, questi non ha invece obiettato nulla riguardo all'utilizzazione della fermata in questione. Il Dipartimento afferma poi di essere partito dal presupposto che il Cantone aveva consultato tutte le cerchie interessate nonché specifica che siccome nell'istanza della Star Bus SA figurava solo la denominazione "Fornaci", era stata designata l'unica fermata di trasporti pubblici esistente nella zona, cioè quella del Park & Ride. Infine, riguardo al rischio di un uso abusivo del parcheggio da parte dei clienti della Star Bus SA, il Dipartimento federale constata che, secondo le affermazioni dei ricorrenti medesimi, è ancora libero il 20% dei posteggi. Infine contesta l'affermazione secondo cui lo scopo del Park & Ride gli era già noto, siccome nel 2003 aveva approvato una modifica della concessione del gestore, osservando che non gli è possibile collegare tra di loro tutte le procedure di autorizzazione, vista la loro moltitudine nonché varietà.
3.3 L'argomentazione del Dipartimento federale non può essere tutelata. In effetti, se detta autorità rilascia - come in concreto - delle autorizzazioni (concernenti il trasporto di passeggeri transfrontaliero) gravate di oneri specifici, segnatamente per quanto qui interessa l'obbligo di fare salire e scendere i clienti in luoghi prestabiliti, essa deve allora accertare che detti obblighi possano essere ossequiati e non può trincerarsi dietro un lamentato sovraccarico di lavoro oppure l'aspettativa che le autorità cantonali interpellate effettuano spontaneamente al posto suo le necessarie misure istruttorie. Anche se, effettivamente, non si può pretendere dall'autorità giudicante che conosca tutte le parti interessate, le incombe tuttavia, e in particolare quando sono implicate autorità cantonali, impartire a queste ultime le necessarie istruzioni di modo che tutti gli interessati vengano interpellati, rispettivamente consultati. Al riguardo va osservato che essa potrebbe anche procedere ad una pubblicazione della richiesta di autorizzazione ai sensi dell'art. 30a PA. Di conseguenza, quando, come in concreto, l'autorizzazione è vincolata ad un uso accresciuto del suolo pubblico, ciò implica una necessaria coordinazione tra i diversi intervenienti a tutti i livelli (federale/cantonale/comunale) ed incombe all'autorità giudicante verificare che tutti gli elementi necessari a tal fine siano dati. In particolare le spetta accertare se occorrono autorizzazioni a livello cantonale o comunale e, se del caso, assicurarsi che sono state, rispettivamente che saranno accordate. Ciò che, manifestamente, non è stato fatto in concreto. In altre parole, il Dipartimento federale non ha accertato tutti i dati ed elementi di cui doveva invece necessariamente disporre per poter rilasciare l'autorizzazione richiesta. In particolare - rammentato che l'autorizzazione è stata vincolata all'utilizzazione della fermata per trasporti pubblici situata nel parcheggio Park & Ride di Fornaci - esso non si preoccupato né di consultare il gestore del parcheggio né le competenti autorità comunali così come non si è interessato di verificare se necessitava di accordi o consensi di terzi interessati. Orbene, questo manifesto accertamento incompleto dei fatti non consente al Tribunale federale di risolvere il caso. Inoltre non spetta di massima a questa Corte completare l'accertamento dei fatti posti a fondamento del giudizio impugnato e di statuire come giudice di prima e ultima istanza, soprattutto quando, come in concreto, l'incarto non permette di determinare compiutamente i fatti rilevanti e di risolvere, di conseguenza, i quesiti litigiosi. Ne segue che la decisione impugnata dev'essere annullata e la causa rinviata all'autorità federale (art. 114 cpv. 2 OG) per nuovo giudizio, previa consultazione di tutte le parti effettivamente implicate.
I ricorsi di diritto amministrativo devono quindi essere accolti e la decisione impugnata annullata, la causa essendo rinviata al Dipartimento federale per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
4.
4.1 La Star Bus SA, benché soccombente, non viene astretta al pagamento delle spese giudiziarie, visti i motivi per i quali i ricorsi sono accolti e dato che essa si è rimessa al giudizio di questa Corte. Inoltre non ha diritto a ripetibili per la sede federale.
4.2 I ricorrenti, i quali non si sono fatti assistere da un avvocato, non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Le cause 2A.140/2006 e 2A.141/2006 sono congiunte.
2.
I ricorsi sono accolti, la decisione impugnata è annullata e le causa è rinviata al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
3.
Non si riscuote tassa di giustizia e non si accordano ripetibili per la sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore, rispettivamente ai rappresentanti delle parti e al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni.
Losanna, 5 luglio 2006
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: