2A.36/2006

{T 0/2}
2A.36/2006 /biz

Sentenza del 5 dicembre 2006
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
Dipartimento federale dell'economia, 3003 Berna,
ricorrente,

contro

Commissione federale di ricorso in materia di personale federale, av. Tissot 8, 1006 Lausanne,
A.________,
patrocinato dall'avv. Bruno Notari.

Oggetto
risoluzione del rapporto di lavoro,

ricorso di diritto amministrativo contro la decisione emessa l'8 dicembre 2005 dalla Commissione federale
di ricorso in materia di personale federale.

Fatti:
A.
A.________, nato nel 1950, è stato assunto il 15 ottobre 1980 come traduttore presso l'allora Ufficio federale dell'industria, delle arti, dei mestieri e del lavoro (UFIAML). Il 1° marzo 1988 è diventato capo del Servizio centrale di traduzione italiana (ora: Servizio linguistico italofono) presso la Segreteria generale del Dipartimento federale dell'economia (di seguito: Segreteria generale del DFE). Il 1° aprile 1990 la sua sede di lavoro è stata trasferita in Ticino ove, con la qualifica di aggiunto, rispettivamente di responsabile, si è occupato della traduzione italiana per la formazione e la pedagogia professionali. Egli ha lavorato fino al 3 novembre 2003, quando è diventato inabile al lavoro al 100% a causa di una malattia psichica.
Il 3 marzo 2005 la Segreteria generale del DFE, dopo una serie di accertamenti medici, ha sottoposto a A.________ un progetto di decisione che prevedeva la rescissione del rapporto di lavoro per la fine del mese di novembre 2005. Nella sua presa di posizione del 9 maggio 2005 A.________, sostenendo che la causa della sua malattia era da ricercare esclusivamente nel rapporto di lavoro, cioè nel mobbing praticato nei suoi confronti dal suo superiore diretto, ha chiesto che si rinunciasse alla disdetta e che fossero esaminate altre collocazioni adeguate oppure, se ciò non fosse stato possibile, che venisse trovata una soluzione di liquidazione transattiva.
Il 17 maggio 2005 la Segreteria generale del DFE - richiamando l'art. 12 cpv. 3 lett. c nonché cpv. 6 lett. c della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers; RS 172.220.1) - ha nondimeno disdetto il rapporto di lavoro per il 30 novembre 2005.
B.
Adita tempestivamente da A.________, la Commissione federale di ricorso in materia di personale federale (di seguito: la Commissione) ne ha parzialmente accolto il gravame ai sensi dei considerandi l'8 dicembre 2005. In sintesi, ha accertato che la disdetta del rapporto di lavoro, regolare sotto il profilo formale, non era riconducibile a pratiche di mobbing, ma era avvenuta per incapacità secondo l'art. 12 cpv. 6 lett. c LPers, e senza colpa del dipendente giusta gli art. 19 cpv. 1 e 2 LPers in relazione con gli art. 31 cpv. 1 lett. a nonché cpv. 2 dell'ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3). Ha quindi imposto al Dipartimento federale dell'economia (di seguito: DFE) di versare all'interessato un'indennità d'uscita pari a sei stipendi mensili.
C.
Il 20 gennaio 2006 il DFE ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo, con cui chiede che la decisione della Commissione sia annullata nella misura in cui lo condanna a versare un'indennità d'uscita a A.________.
Chiamata ad esprimersi, la Commissione si è limitata a esporre alcune considerazioni, senza formulare proposte di giudizio. Da parte sua A.________ ha chiesto la reiezione dell'impugnativa.

Diritto:
1.
1.1 Il ricorso di diritto amministrativo interposto in tempo utile contro una decisione resa dalla Commissione federale di ricorso in materia di personale federale, in una vertenza concernente lo scioglimento del rapporto d'impiego, è ammissibile in virtù degli art 97, 98 lett. e nonché 100 cpv. 1 lett. e OG. La legittimazione ad agire del ricorrente è pacifica e non dà adito a dubbi (art. 103 lett. a OG).
1.2 Con il rimedio esperito il ricorrente può fare valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). Quale organo della giustizia amministrativa, il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale, senza essere vincolato dai considerandi della decisione impugnata o dai motivi invocati dalle parti. Per quanto concerne l'ammissibilità delle censure relative all'accertamento dei fatti, il quesito verrà trattato qui di seguito (cfr. consid. 3).
2.
2.1 Oggetto del contendere è l'indennità d'uscita concessa dalla Commissione a A.________. Detta autorità ha considerato che la decisione della Segreteria generale del DFE configurava un abuso del potere di apprezzamento ed era inadeguata laddove non riconosceva, in applicazione dell'art. 31 cpv. 2 OPers, che la disdetta non era dovuta a colpa del dipendente, siccome l'incapacità lavorativa, nonostante l'assenza di mobbing, era causata da malattia grave e comprovata. Dovevano pertanto essere esaminate le misure previste dall'art. 19 LPers: esclusa la possibilità di un ricollocamento (art. 19 cpv. 1 LPers), la Commissione ha constatato che A.________, che ha superato 55 anni, è stato alle dipendenze della Confederazione da più di 20 anni e non percepisce rendite intere d'invalidità o di vecchiaia di PUBLICA, aveva diritto a un'indennità giusta l'art. 19 cpv. 2 lett. b LPers combinato con l'art. 78 cpv. 1 lett. b e c nonché cpv. 3 lett. b OPers, il cui ammontare andava stabilito in base ai limiti e criteri previsti dall'art. 79 cpv. 1 e 4 Opers.
2.2 Il ricorrente censura un accertamento incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, dato che A.________, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, avrebbe sicuramente percepito una rendita intera d'invalidità della previdenza professionale di PUBLICA. Quest'ultima infatti è vincolata alla decisione dell'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino (in seguito: Ufficio AI), il quale si è già pronunciato in tal senso. A comprova di quanto sostenuto, il ricorrente allega al proprio ricorso la comunicazione 24 novembre 2005, con cui l'Ufficio AI informa PUBLICA della rendita per invalidità al 100% alla quale ha diritto A.________ ed adduce che quest'ultimo ha ricevuto tale documento. Successivamente il ricorrente ha prodotto la decisione 10 febbraio 2006 dell'Ufficio AI, la quale accorda all'assicurato una rendita intera con effetto retroattivo al 1° ottobre 2004, ne stabilisce l'ammontare dal 1° marzo 2006 in poi e rinvia il calcolo degli arretrati, così come la decisione 29 marzo 2006 di PUBLICA, che concede a quest'ultimo una pensione d'invalidità a partie dal 1° dicembre 2005. Secondo il ricorrente, la Commissione avrebbe dovuto accertare d'ufficio questi fatti e, quindi, rifiutare ogni indennità a A.________, perché l'art. 78 cpv. 3 lett. b OPers impedisce di versare una simile indennità a chi riceve una rendita intera d'invalidità di PUBLICA.
2.3 Per quanto lo concerne A.________ fa valere di essersi rivolto alla Commissione il 15 giugno 2005, di avere presentato la domanda di rendita d'invalidità il 20 giugno successivo e di essere venuto a conoscenza della decisione dell'Ufficio AI al più presto tramite una comunicazione del 2 gennaio 2006 dell'agenzia comunale AVS di Lugano, che produce. Osserva poi di non avere dato rilievo ai fatti concernenti questa procedura in quanto non si riteneva affatto invalido e dato che il suo obiettivo principale era di ottenere una liquidazione che lo risarcisse del torto morale fattogli patire dal superiore. Egli chiede quindi la conferma della decisione impugnata, in quanto l'indennità concessa potrebbe comunque costituire il giusto risarcimento per il grave mobbing subito. In via subordinata adduce di non avere sottaciuto fatti determinanti all'autorità giudicante e domanda quindi che, nel caso in cui il ricorso fosse accolto, non gli siano accollate tasse o spese.
2.4 Da parte sua la Commissione ammette che, sulla base dei fatti allegati nel gravame, l'indennità di partenza non andava riconosciuta. Osserva nondimeno che la natura inquisitoria della procedura non dispensava le parti dal cooperare all'accertamento dei fatti e rimprovera, di conseguenza, sia a A.________ di non averla informata della domanda di rendita d'invalidità che aveva presentato sia al DFE di non avere effettuato delle verifiche in proposito.
3.
I fatti e le prove su cui il DFE fonda il proprio ricorso sono nuovi, dato che non erano stati sollevati dinanzi all'istanza precedente. Occorre pertanto innanzitutto esaminare se siano ammissibili.
3.1 La Commissione federale di ricorso in materia di personale federale è un'autorità giudiziaria, i cui accertamenti di fatti vincolano il Tribunale federale, salvo che siano manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG). In simili casi, la possibilità di allegare fatti nuovi o di far valere nuovi mezzi di prova è alquanto ristretta. Per giurisprudenza, sono ammesse soltanto quelle prove che l'istanza inferiore avrebbe dovuto prendere in considerazione d'ufficio e la cui mancata amministrazione costituisce una violazione di regole essenziali di procedura. In particolare, non è di norma possibile tener conto di cambiamenti dello stato di fatto prodottisi dopo la pronuncia del giudizio impugnato (cosiddetti veri nova); all'autorità inferiore non può infatti venir rimproverato di avere accertato i fatti in maniera lacunosa, ai sensi dell'art. 105 cpv. 2 OG, se gli stessi si sono modificati successivamente alla sua decisione. Per quanto concerne le parti, esse non possono invocare dinanzi al Tribunale federale fatti che avrebbero potuto o dovuto far valere - in virtù del loro dovere di collaborazione - già dinanzi all'autorità precedente (DTF 130 II 493 consid. 2, 149 consid. 1.2 e rispettivi rinvii; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 943).
3.2 Nel caso concreto non vi sono dubbi - e nemmeno A.________ ne solleva - sulla rilevanza giuridica del fatto nuovo invocato nel ricorso. Come affermato dal ricorrente, chi riceve una rendita ai sensi dell'AI ha diritto a una pensione d'invalidità di PUBLICA, se era assicurato presso questo istituto al momento in cui è sorta l'incapacità lavorativa. In effetti, le decisioni dell'AI relative all'inizio e al grado d'invalidità sono vincolanti per PUBLICA in virtù dell'art. 45 cpv. 1 e 3 dell'ordinanza del 25 aprile 2001 concernente l'assicurazione nel piano di base della Cassa pensioni della Confederazione (OCPC 1; RS 172.222.034.1). Di conseguenza, l'assicurato che riceve una rendita intera dell'AI ha, di regola, ugualmente diritto a una pensione intera della previdenza professionale, ciò che esclude il versamento dell'indennità prevista dall'art. 19 cpv. 2 LPers in caso di licenziamento senza colpa del dipendente (art. 78 cpv. 3 lett. b OPers). Orbene, ciò è proprio il caso di A.________: nelle more della presente procedura, il ricorrente ha prodotto la decisione di PUBLICA che accorda effettivamente all'interessato una pensione d'invalidità intera dal 1° dicembre 2005.
3.3 I rimproveri che la Commissione muove contro il comportamento delle parti sono giustificati. Da un canto A.________, contrariamente a quanto sostiene nella propria risposta, non si proponeva dinanzi all'istanza precedente di ottenere unicamente un risarcimento generico per torto morale: egli aveva infatti espressamente chiesto che l'incarto fosse restituito alla Segreteria generale del DFE affinché valutasse l'applicazione dell'art. 19 cpv. 1 e 2 LPers ed aveva persino menzionato l'art. 78 cpv. 1 OPers. Egli non poteva di conseguenza ignorare l'importanza della procedura AI, avviata appena cinque giorni dopo la presentazione del ricorso dinanzi alla Commissione, pur non conoscendone ancora l'esito. D'altro canto, l'eventualità che una simile procedura fosse stata promossa non poteva sfuggire nemmeno alla Segreteria generale del DFE, poiché l'incapacità totale al lavoro del dipendente perdurava oramai dal 3 novembre 2003.
3.4 L'avverata negligenza delle parti non dispensava però la Commissione dal verificare in modo autonomo l'adempimento dei requisiti per la concessione dell'indennità litigiosa, dal momento che davanti a lei la procedura è retta dalla massima ufficiale (art. 12 PA a cui rinvia l'art. 112 cpv. 1 OPers), la quale sancisce che i fatti giuridicamente rilevanti sono accertati d'ufficio (A. Moser/P. Übersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basilea/Francoforte sul Meno, 1998, pag. 16 n. 1.5). Da questo profilo, l'accertamento secondo cui A.________ non percepiva (ancora) una rendita intera d'invalidità di PUBLICA era corretto quando è stata emanata la decisione impugnata, ma insufficiente: la durata dell'inabilità del dipendente, la quale superava i due anni, e la fine del diritto allo stipendio, accertata per il 4 novembre 2005, avrebbero dovuto indurre la Commissione ad interrogarsi anche sull'eventuale presentazione di una richiesta per prestazioni dell'AI, ciò che avrebbe influito in modo determinante sul diritto del dipendente di ricevere un'indennità d'uscita.
3.5 Ne discende che il fatto e le nuove prove sono ammissibili, perché completano quelli della decisione querelata su questioni giuridicamente rilevanti, su cui l'istanza precedente avrebbe dovuto indagare d'ufficio.
4.
La decisione dell'Ufficio AI è stata emanata il 24 novembre 2005 (il momento in cui è stata notificata all'assicurato non è di rilievo), il giudizio querelato è dell'8 dicembre 2005 e PUBLICA ha deciso il 29 marzo 2006. Fosse stato acquisito dinanzi alla Commissione, se non che una rendita intera AI era stata accordata a A.________, ma perlomeno che egli aveva presentato una richiesta in tal senso, essa avrebbe dovuto sospendere il proprio giudizio sull'indennità di uscita in attesa che le competenti autorità si pronunciassero. Nel frattempo PUBLICA ha concesso una pensione d'invalidità. Sebbene la sua decisione sia successiva a quella della Commissione - e non potrebbe pertanto, conformemente alla prassi (cfr. consid. 3.1), essere considerata da questa Corte - in concreto ci si può scostare dalla regola, dal momento che la decisione di PUBLICA è solo la conseguenza inevitabile di condizioni materiali verificatesi prima, cioè la concessione della rendita intera AI, la quale ha inoltre avuto effetto retroattivo al 1° dicembre 2005.
5.
Infine, va rammentato che la Commissione è giunta alla conclusione che non vi è stato mobbing nei confronti di A.________. In queste condizioni, l'indennità di uscita che era stata concessa da detta autorità non può, così come richiesto dall'interessato, essere trasformata in indennità per il risarcimento del danno o per la riparazione del torto morale. La relativa richiesta va pertanto respinta.
6.
Premesse queste considerazioni il ricorso si rivela fondato e deve quindi essere accolto.
7.
Conformemente alla prassi, non vi è più motivo, da quando il Tribunale federale decide in seconda istanza i ricorsi esperiti contro le decisioni della Commissione in materia di rapporti di servizio, di derogare alla regola generale dell'art. 156 cpv. 1 OG, secondo cui le spese seguono la soccombenza (DTF 121 II 207 consid. 6). Tuttavia, considerate le particolarità della fattispecie, si giustifica in concreto di rinunciare a prelevare spese. Non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG). La causa va però rinviata alla Commissione affinché riesamini, alla luce dell'esito dell'attuale procedimento, l'indennità che ha concesso a questo titolo (art. 159 cpv. 6 seconda frase OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e il numero 1b del dispositivo della decisione 8 dicembre 2005 della Commissione federale di ricorso in materia di personale federale è annullato.
2.
La causa è rinviata alla Commissione federale di ricorso in materia di personale federale, la quale è invitata a determinarsi nuovamente sull'indennità per ripetibili accordata a A.________.
3.
Non si preleva tassa di giustizia né si assegnano indennità per ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione al ricorrente, rispettivamente al patrocinatore della controparte e alla Commissione federale di ricorso in materia di personale federale.
Losanna, 5 dicembre 2006
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: