Art. 42 cpv. 2, 89 cpv. 1 and 2 lett. d LTF; art. 25 LGDA/GR; standing and immediate interest in appeals concerning hydropower reversion substratum. A public-law appeal is inadmissible where the appellants do not specifically substantiate a concrete, current and practical interest in the requested relief. The inventory mechanism of art. 25 LGDA/GR serves to secure the reversion basis; it does not, by itself, create a general obligation for the concessionaire to retain ownership of the relevant assets. A damages claim under that provision is exceptional and presupposes unauthorized alienation of inventoried assets causing actual loss; a monetary claim must moreover be quantified. A declaratory claim likewise requires an immediate legal interest that cannot be replaced by generic references to standing.
2C_18/2023
Sentenza del 3 dicembre 2024
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
contro
A.________ SA,
patrocinata dagli avv. Stefan Rechsteiner e/o
Adrian Gautschi,
opponente.
Oggetto
sostrato di riversione di due concessioni,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 23 novembre 2022 dal Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 1a Camera (U 21 13).
A.a. La A.________ SA detiene attualmente due concessioni concernenti l'utilizzo dell'energia idroelettrica prodotta attraverso il fiume Calancasca. La prima è del 25 marzo/16 giugno 1918, ed è relativa al territorio dei Comuni di Grono, Castaneda e Buseno (concessione-CAL 1). La seconda è del 31 maggio/22 giugno 1919, ed è relativa al territorio del Comune di Roveredo (concessione-CAL 2).
A.b. La concessione-CAL 1 era stata rilasciata in origine all'ing. B.________, mentre la concessione-CAL 2 era stata rilasciata alla C.________. Nel 1919, anche la concessione-CAL 1 era stata trasferita alla C.________ la quale, nel 1948, aveva poi ceduto entrambe le concessioni a D.________, che nel 1949 ha fondato la A.________ SA.
A.c. | termini per l'inizio dei lavori di costruzione della centrale elettrica furono più volte prolungati. Con decreto del 29 dicembre 1948 del Governo cantonale fu prolungata di 80 anni anche la durata delle due concessioni, definendone la scadenza al 29 dicembre 2028. La centrale idroelettrica della A.________ SA, con presa d'acqua e bacino di ritenzione a Buseno e con centrale a Sassello (a Roveredo GR), fu costruita tra il 1949 e il 1951. Le due concessioni (art. 2 e 3 delle concessioni CAL 1 e CAL 2) prevedono un diritto di riversione, il cui esercizio va notificato cinque anni prima della loro scadenza.
B.a. Il 9 luglio 1997 la A.________ SA ha fatto pervenire al Cantone dei Grigioni l'inventario delle parti d'impianto gravate da riversione, come richiesto dall'art. 25 della legge del 12 marzo 1995 sui diritti d'acqua del Cantone dei Grigioni (LGDA/GR; CS 810.100). Esso distingue tra parti per le quali è prevista una riversione gratuita e parti per le quali è prevista una riversione a pagamento.
B.b. Con decisione del 14 novembre 2001, l'allora Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste del Cantone dei Grigioni (oggi: Dipartimento infrastrutture, energia e mobilità [DIEM GR]) ha preso atto dell'inventario e deciso che la differenziazione - non richiesta per legge - fra parti per le quali è prevista una riversione gratuita e parti per le quali è prevista una riversione a pagamento non avrebbe prodotto pregiudizi. Rilevando che l'inventario era "per lo più completo e corretto", l'autorità ha inoltre stabilito che gli oggetti elencati alla cifra 4 dei considerandi (strade e vie d'accesso di proprietà della A.________ SA) e quelli dell'inventario costituivano l'entità minima del substrato di riversione.
C.a. I Comuni concedenti e il Cantone, da un lato, e la concessionaria A.________ SA, d'altro lato, hanno intavolato discussioni ma non hanno trovato un accordo sul sostrato di riversione - ovvero sugli oggetti di un'eventuale riversione - in vista della scadenza delle concessioni (come detto, prevista per il 29 dicembre 2028).
Il 15 febbraio 2021, gli enti pubblici menzionati hanno quindi presentato un'azione al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, formulando le conclusioni che seguono:
1.1. A.________ SA sia obbligata in qualsiasi forma di scadenza delle due concessioni sull'utilizzazione delle forze idriche della Calancasca (concessione dei Comuni di Buseno, Castaneda e Grono del 23.05.1918/16.06.1918 nonché concessione del Comune di Roveredo del 31.05.1919/22.06.1919) a 1.1.1. mantenere in sua proprietà e/o acquistare i seguenti impianti:
1.1.2. per quanto la A.________ SA non risulti essere proprietaria degli impianti secondo la cifra 1.1.1, sia obbligata a versare agli attori 1-4 nonché all'attore 5 un risarcimento danni da suddividere tra questi attori, che sia stabilito dal prudente criterio del giudice per la vendita illegale e contraria alle disposizioni contrattuali rispettivamente per non aver costruito parti d'impianto soggette al fondamento di riversione.
1.2. In via subordinata:
Sia accertato che secondo le due concessioni sull'utilizzazione delle forze idriche della Calancasca (concessione dei Comuni di Buseno, Castaneda e Grono del 23.05.1918/16.06.1918 nonché concessione del Comune di Roveredo del 31.05.1919/22.06.1919) come pure secondo la legge sui diritti d'acqua del Cantone dei Grigioni (LGDA; CS 810.100), le seguenti parti degli impianti sottostanno alla riversione soggetta a compenso:
a) la linea 16 kV Sassello-Buseno fino ai trasformatori, come pure le 4 stazioni stesse dei trasformatori nei Comuni di Buseno e San Vittore, compresi i terreni, sui quali sono situate le stazioni dei trasformatori e i fabbricati (particelle no...., Registro fondiario Buseno, nonché particella no...., Registro fondiario San Vittore);
b) la linea 50 kV Sassello-Soazza;
c) il terreno (particella no.... [recte:...], Registro fondiario San Vittore) con sottostazione Sassello (edificio, nove campi da 50 kV, undici campi da 16 kV, due trasformatori da 50/16 kV con 25 MW ciascuno, due trasformatori da 16/0.4 kV, un impianto tecnico di gestione nonché vari comandi elettrici);
d) le linee finora non ancora realizzate da parte della convenuta fino ai trasformatori, come pure le stazioni stesse dei trasformatori nei Comuni di Castaneda e Grono;
e) le linee finora non ancora realizzate da parte della convenuta fino ai trasformatori nel Comune concedente di Roveredo.
2. Spese e ripetibili a carico della convenuta.
Come risulta da una lettura dell'azione presentata davanti al Tribunale amministrativo grigionese (pag. 7, p.to 14), gli enti pubblici comunali e cantonale che hanno promosso l'azione si legittimavano in quella sede cantonale nel seguente modo:
"Gli art. 2 e 3 delle concessioni CAL racchiudono un diritto contrattuale alla riversione per i Comuni concedenti. Il Cantone, a sua volta, dispone di un diritto legale alla riversione (cifra III. 3.2 e 3.4). Gli attori hanno perciò un interesse giuridico e di fatto che la convenuta mantenga la proprietà sugli impianti soggetti a riversione al momento della scadenza delle concessioni. Solo in questo caso la convenuta è effettivamente in grado di trasferire la proprietà dei rispettivi impianti agli attori, se questi dovessero far valere il loro diritto potestativo. La stessa cosa vale per l'obbligo della convenuta in merito al risarcimento del danno, se quest'ultima, al momento della scadenza delle concessioni non dovesse essere in grado di trasferire agli attori la proprietà degli impianti ai sensi della cifra I./1.1.1. La legittimazione attiva degli attori nonché la legittimazione passiva della convenuta sono quindi date".
C.b. Nella risposta del 30 aprile 2021 la A.________ SA ha contestato l'esistenza di un interesse degno di protezione - a suo avviso, inesistente fino al momento dell'esercizio del diritto di riversione, non ancora avvenuto - e richiesto che, nella misura in cui avesse dovuto essere considerata ricevibile, l'azione venisse respinta.
C.c. Con sentenza del 23 novembre 2022, il Tribunale amministrativo grigionese ha respinto l'azione, ponendo spese e ripetibili a carico dei Comuni ricorrenti e del Cantone dei Grigioni.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 10 gennaio 2023, i Comuni di Buseno, Castaneda, Grono e Roveredo, nonché il Cantone dei Grigioni hanno impugnato il giudizio della Corte cantonale davanti al Tribunale federale, formulando il seguente petito:
1.1. La sentenza U 21 13 del 23 novembre 2022 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sia annullata.
1.2. La A.________ SA sia obbligata in qualsiasi forma di scadenza delle due concessioni sull'utilizzazione delle forze idriche della Calancasca (concessione dei Comuni di Buseno, Castaneda e Grono del 23.05.1918/16.06.1918 nonché concessione del Comune di Roveredo del 31.05.1919/22.06.1919) a
1.2.1. mantenere in sua proprietà i seguenti impianti:
1.2.2. per quanto la convenuta non risulti essere proprietaria degli impianti secondo la cifra 1.2.1, sia obbligata a versare ai ricorrenti 1-5 un risarcimento danni sul conto bancario di questi ricorrenti, che sia stabilito dal prudente criterio del giudice per la vendita illegale e contraria alle disposizioni contrattuali rispettivamente per non aver costruito parti d'impianto soggette al fondamento di riversione.
2. Domanda subordinata 1:
2.1. La sentenza U 21 13 del 23 novembre 2022 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sia annullata.
2.2. Sia accertato che secondo le due concessioni sull'utilizzazione delle forze idriche della Calancasca (concessione dei Comuni di Buseno, Castaneda e Grono del 23.05.1918/16.06.1918 nonché concessione del Comune di Roveredo del 31.05.1919/22.06.1919) come pure secondo la LGDA, le seguenti parti degli impianti sottostanno alla riversione soggetta a compenso:
3. Domanda subordinata 2:
3.1. La sentenza U 21 13 del 23 novembre 2022 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sia annullata.
3.2. La causa sia rinviata all'istanza inferiore per nuova decisione ai sensi dei considerandi del Tribunale federale.
4. Spese giudiziarie e ripetibili:
Spese giudiziarie e ripetibili a carico della convenuta giusta gli art. 66 - 68 LTF.
L'istanza inferiore ha proposto la conferma del giudizio cantonale. Il rigetto dell'impugnativa, nella misura in cui sia ammissibile, è stato chiesto anche dalla A.________ SA. L'Ufficio federale dell'energia ha invece formulato osservazioni di cui verrà detto, per quanto necessario, nel seguito. In replica, duplica e triplica gli enti pubblici ricorrenti e la A.________ SA si sono riconfermati nelle proprie posizioni.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei rimedi proposti (DTF 149 II 76 consid. 1). Nei casi nei quali non è manifesta, la dimostrazione dell'esistenza delle condizioni di ammissibilità del ricorso spetta a chi insorge in sede federale; non è compito del Tribunale federale andare a verificare tali condizioni in base agli atti o ad altri documenti (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 140 II 539 consid. 1.1; 133 II 353 consid. 1).
1.1. Il giudizio cantonale è una decisione finale che è stata resa in ultima istanza cantonale da un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 e art. 90 LTF). Il ricorso è stato redatto nei termini (art. 46 cpv. 1 lett. c in relazione con l'art. 100 cpv. 1 LTF) e concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che non ricade sotto nessuna delle eccezioni elencate dall'art. 83 LTF (sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 1.1; 2C_953/2021 del 30 agosto 2023 consid. 1, non pubblicato in DTF 149 II 320).
1.2. Nel loro gravame (pag. 9, p.to 5), i cinque enti pubblici ricorrenti, rilevano che sarebbe data anche la legittimazione ad insorgere, in ragione del fatto che "hanno partecipato al procedimento davanti all'istanza inferiore, sono particolarmente toccati dalla sentenza impugnata e hanno un interesse degno di protezione all'annullamento della stessa (art. 89 cpv. 1 LTF) ". L'aspetto della legittimazione degli enti pubblici che insorgono in sede federale per formulare le conclusioni indicate nel precedente considerando D, richiede però ulteriori approfondimenti.
2.1. In presenza di pretese patrimoniali formulate in relazione a concessioni sull'uso di forze idriche, la qualità per ricorrere degli enti pubblici concessionari può essere riconosciuta sia in base all'art. 89 cpv. 1 LTF che all'art. 89 cpv. 2 lett. d LTF (sentenza 2C_454/2020 del 5 agosto 2021 consid. 1.1 con ulteriori rinvii).
Salvo in casi eccezionali, che non sono qui dati, nel primo come nel secondo caso ciò presuppone però - come per ogni ricorso in materia di diritto pubblico - che le richieste di questi enti siano riconducibili a un problema concreto e che vi sia un interesse pratico e attuale alla sua risoluzione (DTF 135 II 338 consid. 1.2.1; sentenze 9C_198/2020 del 3 dicembre 2020 consid. 1.3; 2C_70/2019 del 16 settembre 2019 consid. 1.3, non pubblicato in DTF 145 II 369; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, COMMENTAIRE DE LA LTF, 3a ed. 2022, n. 26 segg. e 90 ad art. 89; BERNHARD WALDMANN, Basler Kommentar - Bundesgerichtsgesetz, 3a ed. 2018, n. 14 segg. e 45 ad art. 89).
L'interesse deve essere dato al momento dell'inoltro del ricorso e deve sussistere anche quando il Tribunale federale si pronuncia sulla lite (DTF 140 III 92 consid. 1.1). Se viene a mancare durante la causa, il ricorso diventa privo di oggetto (art. 71 LTF in relazione con l'art. 72 PC; sentenza 2C_762/2020 del 9 giugno 2021 consid. 1.2).
2.2. Ora, nella fattispecie l'esistenza della legittimazione a ricorrere viene affermata sulla base della partecipazione alla procedura davanti all'istanza precedente (precedente consid. 1.2). Per dimostrare la loro legittimazione, che comporta un interesse pratico e attuale, le generiche considerazioni formulate dagli insorgenti - ai quali spettava l'onere di esprimersi con precisione su tutte le condizioni di entrata in materia il cui rispetto non fosse immediatamente evidente (precedente consid. 1) - non sono tuttavia sufficienti.
2.2.1. Come indicato nel giudizio impugnato, a garanzia del fondamento di riversione, la legge sui diritti d'acqua del Cantone dei Grigioni prevede infatti una norma specifica, che è applicabile anche alle concessioni esistenti (art. 85 LGDA/GR) e che ha il seguente tenore:
Art. 25 Garanzia del fondamento di riversione
1 Il concessionario deve presentare all'attenzione dei comuni concedenti e del Cantone un inventario delle parti d'impianto gravate da riversione giusta l'art. 42 capoverso 1 e 2. In caso di modifiche di fatto o di diritto a queste parti d'impianto, l'inventario deve essere permanentemente aggiornato.
2 Un'alienazione di parti d'impianto gravate da riversione durante la durata corrente di una concessione necessita dell'approvazione dei Comuni concedenti e del Cantone.
3 Se il concessionario aliena parti d'impianto gravate da riversione senza l'approvazione dei Comuni concedenti e del Cantone è tenuto a risarcirli del danno.
2.2.2. Ora, questa norma - che serve per l'appunto a garantire il diritto di riversione quando sarà arrivato il momento di esercitarlo - non indica nessun obbligo della concessionaria di mantenere in proprietà gli impianti oggetto di una possibile riversione. In aggiunta, prevede che alienazioni di elementi dell'inventario durante la durata della concessione impongono alla concessionaria di chiedere e ottenere un'autorizzazione dei Comuni concedenti e del Cantone.
Alla luce dell'assenza di un obbligo di mantenere in proprietà impianti specifici e del fatto che eventuali alienazioni richiedono comunque l'approvazione dei Comuni concessionari e del Cantone, risulta quindi difficile comprendere come gli enti pubblici ricorrenti - che sono per l'appunto il Cantone e i Comuni concessionari - possano essere legittimati ad insorgere per chiedere il mantenimento in proprietà di una serie di impianti. Sia come sia, spettava a loro e non al Tribunale federale spiegarlo (precedente consid. 1). Siccome non lo fanno, ciò ha quale conseguenza che la conclusione che hanno formulato (precedente consid. D; domanda principale, p.to 1.2.1) dev'essere dichiarata inammissibile.
2.2.3. In considerazione dell'art. 25 LGDA/GR, spiegazioni più specifiche in merito alla legittimazione a ricorrere, con un interesse pratico e attuale, sarebbero state necessarie pure in relazione alla richiesta di risarcimento danni, che le insorgenti presentano per il caso in cui la A.________ SA non risultasse (più) proprietaria degli impianti elencati (precedente consid. D; domanda principale, p.to 1.2.2). Come visto, l'art. 25 LGDA/GR prevede infatti la possibilità di richiedere dei risarcimenti, ma non la riconosce in via generale, bensì in un contesto ben preciso (ovvero, per parti di impianto gravate da riversione già iscritte nell'apposito inventario e che sono state alienate senza l'approvazione dei Comuni concedenti e del Cantone, causando un danno effettivo). Di nuovo, spettava quindi agli insorgenti spiegare perché la loro richiesta fosse ammissibile (DTF 133 II 353 consid. 1), ciò che però non viene fatto. Al contrario. Almeno a tratti, anche i ricorrenti riconoscono in effetti che un danno non si è ancora prodotto e che se vi sarà, dovrà essere esaminato a quel momento, proprio tenendo conto di quanto indicato dall'art. 25 LGDA/GR (al riguardo, cfr. l'allegato di replica, pag. 20 n. 41 in cui si legge "se quindi la A.________ SA, alla scadenza delle concessioni,
non dovesse essere in grado di disporre della proprietà assoluta in merito agli impianti citati nel petito 1...
sussisterebbe una violazione contrattuale dovuta all'impossibilità soggettiva della prestazione, per cui la A.________ SA
sarebbe tenuta al risarcimento del danno secondo l'art. 25 cpv. 3 LGDA e art. 97 CO").
D'altra parte, l'inammissibilità della conclusione volta al risarcimento di un danno è data anche per una seconda ragione, cioè per il fatto che la richiesta di risarcimento non è quantificata. In effetti, contrariamente a quanto necessario nel caso della domanda di condanna al pagamento di un importo in denaro - e forse proprio perché il danno non è ancora attuale -, gli enti pubblici ricorrenti non cifrano la loro domanda di risarcimento e una quantificazione della stessa non risulta nemmeno da una lettura del resto del ricorso (DTF 143 III 111 consid. 1.2; sentenza 8D_4/2023 del 19 marzo 2024 consid. 1.3).
In assenza della prova della legittimazione a ricorrere e, in parallelo, perché la domanda non è quantificata/cifrata, anche la conclusione volta al riconoscimento di un risarcimento danni (precedente consid. D; domanda principale, p.to 1.2.2) è pertanto inammissibile.
2.2.4. Ancora per il motivo che a garanzia del fondamento di riversione sussiste una norma specifica - che impone alla concessionaria di allestire un inventario dei beni soggetti a riversione gratuita e previo indennizzo giusta l'art. 42 cpv. 1 e 2 LGDA/GR, di sottoporre questo inventario ai Comuni concessionari e al Cantone e di mantenerlo permanentemente aggiornato (art. 25 cpv. 1 LGDA/GR) - spiegazioni ulteriori in merito alla legittimazione a ricorrere, sarebbero state infine imprescindibili anche in relazione alla richiesta di accertamento che proprio i Comuni concessionari e il Cantone hanno formulato in subordine (precedente consid. D; domanda subordinata, p.to 2.2).
Pure in questo caso, le spiegazioni richieste non sono state però fornite, perché il solo riferimento contenuto alla legittimazione è quello indicato nel precedente considerando 1.2, che è del tutto generico e non è quindi sufficiente a dimostrare l'esistenza di una condizione di ammissibilità che non era evidente (DTF 133 II 353 consid. 1).
Ciò vale a maggior ragione se si considera che la conclusione formulata in subordine mira ad un accertamento, per il quale ci vuole un interesse immediato in merito al rapporto giuridico litigioso, che non può essere perseguito attraverso conclusioni condannatorie o formatrici (DTF 142 V 2 consid. 1; sentenze 2C_107/2024 del 19 agosto 2024 consid. 5.1; 2C_967/2020 del 3 maggio 2023 consid. 1.4).
2.3. Di conseguenza, la legittimazione a ricorrere, che non era immediatamente riconoscibile e andava chiarita dai ricorrenti, non risulta sufficientemente sostanziata e questo comporta l'inammissibilità del gravame (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 120 consid. 1).
In mancanza della prova della legittimazione ad insorgere in relazione alle conclusioni riformatorie e di accertamento di cui si è detto (precedente consid. D, p.ti 1.2.1, 1.2.2, 2.2), anche la richiesta di rinvio dell'incarto alla Corte cantonale "per nuova decisione ai sensi dei considerandi del Tribunale federale" (consid. D, p.to 3.2) non può infatti assumere portata propria. Del resto, questo non viene neppure preteso dai ricorrenti perché, a sostegno della conclusione con cui viene chiesto di annullare il giudizio impugnato e rinviare l'incarto all'istanza precedente, essi non adducono motivazione alcuna (art. 42 cpv. 2 LTF).
2.4. Va infine aggiunto che la conclusione di inammissibilità del ricorso per tutti i motivi esposti fin qui vale solo nella misura in cui il gravame non sia nel frattempo diventato privo di oggetto.
In effetti, pendente causa il Tribunale federale non ha ricevuto nessuna comunicazione in merito all'esercizio del diritto di riversione entro i cinque anni dalla sua scadenza, come era richiesto per lo meno ai Comuni in base alle concessioni (precedente consid. A.c). Pertanto, se i ricorrenti 1-4 non avessero fatto un uso tempestivo di questo diritto, la causa tra essi e la controparte - che è per l'appunto relativa al "sostrato di riversione" - dovrebbe essere considerata anche senza oggetto.
3.1. Per quanto precede, il ricorso è inammissibile, nella misura in cui non è diventato privo di oggetto.
3.2. Le spese giudiziarie sono poste a carico dei ricorrenti, soccombenti e toccati dall'esito della causa nei loro interessi pecuniari, in ragione di 1/5 ciascuno e con vincolo di solidarietà (art. 65 e 66 cpv. 1, 4 e 5 LTF; sentenze 2C_1007/2018 del 16 ottobre 2019 consid. 7; 2C_1105/2016 del 20 febbraio 2018 consid. 5.2, non pubblicato in DTF 144 I 81). Sempre in ragione di 1/5 ciascuno e con vincolo di solidarietà, essi dovranno inoltre corrispondere all'opponente, assistita da un avvocato, un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF; sentenza 2C_1007/2018 del 16 ottobre 2019 consid. 7).
Il ricorso è inammissibile, nella misura in cui non è diventato privo di oggetto.
Le spese giudiziarie di fr. 15'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
I ricorrenti, debitori solidali, verseranno all'opponente un importo di fr. 15'000.-- a titolo di ripetibili per la sede federale.
Comunicazione alle parti, al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 1a Camera, e all'Ufficio federale dell'energia.
Losanna, 3 dicembre 2024
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli