Border commuter permit refused for public order reasonsGenerato dall'IA

2C_481/2020

Sentenza del 7 luglio 2020

II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Aubry Girardin, Donzallaz,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. David Simoni,
ricorrente,

contro

Sezione della popolazione,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino.

Oggetto
Permesso per confinanti UE/AELES,

ricorso contro la sentenza emanata il 14 aprile 2020
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2018.531).

Fatti:

A.

A.________ è un cittadino italiano residente in Italia al quale la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha negato a due riprese il rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS, per svolgere un'attività lucrativa dipendente in Svizzera. Una prima volta, con decisione del 18 dicembre 2015, cresciuta in giudicato; una seconda volta, con decisione del 18 settembre 2017, contro la quale il ricorrente ha invano ricorso sia davanti al Consiglio di Stato (3 ottobre 2018), che al Tribunale amministrativo ticinese (14 aprile 2020).
Richiamato l'art. 5 allegato I dell'accordo sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), anche le menzionate autorità di ricorso hanno infatti considerato che al rilascio del permesso si opponessero motivi di ordine pubblico (condanne penali pronunciate in Italia).

B.

Con ricorso del 5 giugno 2020, A.________ si è rivolto al Tribunale federale domandando che tutte le decisioni emesse dalle istanze cantonali in relazione al secondo diniego siano annullate e che gli sia concesso il permesso in questione.
Il Tribunale federale ha concesso l'effetto sospensivo al gravame (15 giugno 2020) e chiesto alle autorità cantonali la trasmissione degli atti; non ha per contro ordinato scambi di scritti.

Diritto:

1.

II Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 141 II 113 consid. 1 pag. 116).

1.1. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Dal momento che il ricorrente è cittadino italiano, e l'accordo sulla libera circolazione delle persone gli conferisce, di principio, il diritto di lavorare nel nostro Paese, la menzionata norma non trova però applicazione (sentenza 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 1.1).

1.2. Presentata nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) da persona legittimata ad agire (art. 89 cpv. 1 LTF) e diretta contro una decisione finale di un'autorità cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 e art. 90 LTF), l'impugnativa va quindi esaminata quale ricorso ordinario in materia di diritto pubblico. In ragione dell'effetto devolutivo dei ricorsi interposti, l'insorgente è però legittimato a formulare conclusioni riguardanti soltanto l'annullamento o la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo. Per quanto direttamente volte alla modifica delle decisioni emesse dalla Sezione della popolazione e dal Consiglio di Stato ticinesi, le conclusioni tratte nell'impugnativa sono di conseguenza inammissibili (DTF 134 II 142 consid. 1.4 pag. 144).

2.

2.1. Di principio, Il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Esigenze più severe valgono però in relazione alla violazione di diritti fondamentali, che va denunciata con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 133 II 249 consid. 1.4.2 pag. 254).
Per quanto riguarda i fatti, esso fonda il suo ragionamento sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 136 III 552 consid. 4.2 pag. 560).

2.2. Siccome non sono validamente messi in discussione, con una motivazione che ne attesti un accertamento insostenibile, i fatti indicati nel querelato giudizio vincolano il Tribunale federale anche nella fattispecie (art. 105 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_550/2015 del 1° ottobre 2015 consid. 4.2.1, da cui risulta che, in assenza di precise critiche, pure aggiunte e precisazioni non possono essere considerate).
Diversa questione da quella dell'accertamento dei fatti è invece quella del loro apprezzamento, alla luce del diritto applicabile e, segnatamente, dell'art. 5 allegato I ALC, sulla quale occorrerà ritornare più oltre (successivo consid. 5.2; sentenza 2C_182/2013 del 25 settembre 2013 consid. 2.3).

3.

3.1. Sul piano del diritto interno, l'art. 35 LStrI indica che il permesso per frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera, che esso è di durata limitata, può essere prorogato e vincolato ad altre condizioni (cpv. 1-3). Dal medesimo disposto risulta nel contempo che la proroga del permesso - quindi anche il suo rilascio - sono subordinati all'assenza di motivi di revoca giusta l'art. 62 LStrI.
Tuttavia, l'ordinamento interno si applica ai cittadini comunitari solo se l'ALC non contiene disposizioni derogatorie o se la legge federale sugli stranieri e la loro integrazione prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI; sentenze 2C_810/2019 del 6 gennaio 2020 consid. 3.1 e 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 3.1, entrambe relative al rilascio/rinnovo di un permesso per confinanti UE/AELS).

3.2. Come tutti i diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, anche il diritto per i lavoratori frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente (art. 4 ALC; art. 2 cpv. 1 e art. 7 allegato I ALC), può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità conformemente all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC (DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; sentenze 2C_810/2019 del 6 gennaio 2020 consid. 3.2 e 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 3.2).
Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25 febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC), l'adozione di misure d'allontanamento presuppone la sussistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave dell'ordine pubblico da parte della persona che ne è toccata. Una condanna può venir presa in considerazione a giustificazione di un simile provvedimento soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale che implica una minaccia attuale per l'ordine pubblico; escluso è quindi che lo stesso possa essere preso unicamente a titolo preventivo o dissuasivo. A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva (DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; 136 II 5 consid. 4.2 pag. 20; sentenza 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 consid. 4.3 non pubblicato in DTF 137 II 233). Proceduto all'esame del caso nell'ottica dell'art. 5 allegato I ALC, va infine verificato anche il rispetto del principio della proporzionalità (sentenza 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 2.2).

4.

4.1. Nel suo giudizio, la Corte cantonale ha indicato che il ricorrente ha occupato le autorità penali nei seguenti termini:

04.05.2010: sentenza del Tribunale per i minorenni di Milano (irrevocabile il 27.05.2010) prevedente 1 anno di reclusione e una multa di EUR 3'000.--, per il reato di detenzione e offerta illecite di sostanze stupefacenti (commesso il 23.03.2009); la pena detentiva è stata eseguita dal 30.10 all'11.12.2010 (dopo la carcerazione preventiva eseguita dal 23.03 al 26.09.2009); con ordinanza del 16.04.2012 del magistrato di sorveglianza di Varese è stato ammesso il pagamento rateale della pena pecuniaria;
12.07.2010: sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti del Tribunale in composizione monocratica di Milano (irrevocabile il 21.09.2010) prevedente 1 anno di reclusione e una multa di EUR 3'000.--, pena sospesa condizionalmente e aggiunta in continuazione a quella di cui alla condanna del 04.05.2010, per il reato di detenzione illecita di sostanze stupefacenti (commesso il 14.04.2010);
12.02.2016: sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti del Tribunale in composizione monocratica di Varese (irrevocabile il 05.03.2016) prevedente 1 anno e 6 mesi di reclusione e una multa di EUR 1'600.--, pene non menzionate e sostituite con 1 anno e 6 mesi di lavoro di pubblica utilità, per il reato di acquisto, detenzione ed offerta illeciti di sostanze stupefacenti in concorso (commesso in due occasioni il 22.11.2015).

4.2. Preso atto di tali condanne, ha quindi condiviso l'opinione della Sezione della popolazione e del Consiglio di Stato ticinese, che avevano negato il rilascio del permesso richiesto. Rilevata l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto interno (art. 62 cpv. 1 lett. b e c LStrI), ha infatti concluso che detto rifiuto rispettava sia l'art. 5 allegato I ALC che il principio della proporzionalità.

5.

5.1. Nella fattispecie, l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto interno non è a ragione contestata. Preso atto delle ripetute condanne subite, della loro entità e dei reati che vi stanno alla base, il motivo di revoca di cui all'art. 62 cpv. 1 lett. c LStrI appare infatti dato (sentenze 2C_851/2014 del 24 aprile 2015 consid. 3.3 e 2C_915/2010 del 4 maggio 2011, relative all'art. 62 lett. c LStr, in vigore fino al 30 settembre 2016 [RU 2007 5437] ma di ugual tenore alla norma applicabile alla fattispecie, entrata in vigore il 1° ottobre 2016 [RU 2016 1249]), e non occorre approfondire oltre se, così come formulata (pena reclusiva di un anno e sei mesi, "non menzionata e sostituita" con una pena di un anno e sei mesi di lavori di pubblica utilità), la condanna inflitta al ricorrente il 12 febbraio 2016 adempia alle condizioni previste dall'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI (al riguardo, cfr. DTF 139 I 31 consid. 2.1 pag. 32; 16 consid. 2.1 pag. 18; sentenza 2C_851/2017 del 5 ottobre 2018 consid. 3.1).

5.2. A differenza di quanto sostenuto nell'impugnativa, la Corte cantonale, alle cui pertinenti considerazioni può essere rinviato a titolo complementare, ha però a ragione ammesso anche le condizioni per una limitazione dei diritti garantiti dall'accordo sulla libera circolazione delle persone giusta l'art. 5 allegato I ALC.

5.2.1. Come detto, secondo questa norma una condanna può essere motivo per limitare i diritti conferiti dall'accordo solo se dalle circostanze che l'hanno determinata emerge un comportamento che costituisce una minaccia reale, attuale e di una certa gravità per l'ordine pubblico (DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; 134 II 10 consid. 4.3 pag. 24; sentenze 2C_143/2019 del 14 febbraio 2019 consid. 3.1.1; 2C_634/2018 del 5 febbraio 2019 consid. 4.1 e 2C_511/2018 del 2 luglio 2018 consid. 3.4.1).
La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa è importante, quanto minori sono le esigenze in merito all'ammissione di un rischio di recidiva (DTF 137 II 233 consid. 4.3.2 pag. 30; 136 II 5 consid. 4.2 pag. 20).

5.2.2. Ora, nel caso in esame il Tribunale amministrativo ha messo correttamente in evidenza come le tre condanne subite dal ricorrente in poco meno di sei anni danno conto di un comportamento che, sul piano della colpa, è tutt'altro che trascurabile.
In effetti, se è vero che esse andavano/sono state espiate solo in parte, altrettanto vero è che ammontavano: due volte (nel maggio e nel luglio 2010) a una pena di un anno di reclusione e a una multa di 3'000 euro ciascuna; un'ulteriore volta (nel febbraio 2016) a una pena di un anno e sei mesi di reclusione e a una multa di 1'600 euro.

5.2.3. Sempre dai fatti che emergono dalla querelata sentenza, che non possono essere integrati da semplici precisazioni sull'uno o sull'altro aspetto che chi insorge ritiene importanti (art. 105 cpv. 1 LTF; precedente consid. 2), risulta inoltre che all'origine di dette condanne vi è sempre il medesimo tipo di reato - e cioè: acquisto, detenzione e offerta illecite di sostanze stupefacenti - in relazione al quale la giurisprudenza del Tribunale federale è particolarmente severa, anche in casi in cui trova applicazione l'accordo sulla libera circolazione delle persone (DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 126; sentenze 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 5.2.1; 2C_44/2017 del 28 luglio 2017 consid. 5.1 e 2C_963/2015 del 29 febbraio 2016 consid. 4.3).
Quando, come nella fattispecie, il compimento dell'ultimo reato imputato a una persona non è lontano nel tempo (novembre 2015; sentenza 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 5.2.4 con ulteriori rinvii), ed esso riguarda - come i precedenti - l'ambito dell'acquisto, della detenzione, e della messa a disposizione di terzi di sostanze stupefacenti, la questione della recidiva va in effetti esaminata con grande rigore, come a ragione fatto dai Giudici ticinesi (sentenze 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 5.2.1 e 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 5.2.3).

5.2.4. Pure gli specifici rilievi contenuti nell'impugnativa in relazione all'applicazione dell'art. 5 allegato I ALC non portano infine a discostarsi dalla valutazione data dall'istanza inferiore.
Come detto, gli ultimi reati evocati dalla Corte cantonale nel suo giudizio, per i quali il ricorrente è stato condannato nel febbraio 2016, risalgono infatti al novembre 2015 e sono di conseguenza ancora recenti. Nel contempo, corretto era però anche considerare: a) i reati che sono più remoti (sentenze 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 5.2.4; 2C_532/2018 del 2 novembre 2018 consid. 5.3.3; 2C_440/2017 del 25 agosto 2017 consid. 4.3 e 2C_993/2015 del 17 marzo 2016 consid. 5.3.1, da cui risulta che, in fattispecie caratterizzate da violazioni reiterate della legge, il rispetto dell'art. 5 allegato I ALC va esaminato tenendo conto della situazione nel suo complesso); b) che una condotta corretta è attesa da ogni cittadino e che un comportamento conforme all'ordinamento penale durante alcuni anni non è ancora sufficiente per dimostrare una vera e propria svolta (sentenze 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 5.2.4 e 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 5.4.2 che concerne anch'essa un caso nel quale in discussione era il rilascio/rinnovo di un permesso per confinanti UE/AELS).

5.2.5. Proprio a questo proposito va del resto osservato che la condanna del 12 febbraio 2016, indicata dalla Corte cantonale come l'ultima subita dal ricorrente, non era in realtà nemmeno tale.
In effetti, dall'estratto del casellario giudiziale svizzero e dal decreto d'accusa... del 31 agosto 2017, contenuti nell'incarto delle autorità di prima istanza, emerge che - con pronuncia cresciuta in giudicato, che il Tribunale federale può considerare d'ufficio, a complemento dell'accertamento dei fatti (art. 105 cpv. 2 LTF) - il ricorrente è stato in seguito ritenuto anche colpevole di grave infrazione alle norme della circolazione (circolazione a una velocità di 148 Km/h in un tratto in cui vigeva il limite di 100 Km/h) e per questo nuovamente condannato. In aggiunta alle condanne subite, pure questa pronuncia - che risale come detto al 31 agosto 2017 e che è relativa a fatti avvenuti il 9 marzo precedente - attesta di conseguenza la sua attitudine nei confronti dell'ordinamento giuridico rispettivamente il pericolo da lui causato con la violazione di detto ordinamento e che il diniego del permesso non lede l'art. 5 allegato I ALC.

5.3. Confermato il sussistere di una minaccia reale, attuale e di una certa gravità per l'ordine pubblico, va infine rilevato che la sentenza impugnata non lede neppure il principio della proporzionalità.

5.3.1. In effetti, il rifiuto del rilascio di un nuovo permesso per confinanti non obbliga l'insorgente a spostare il centro dei suoi interessi affettivi e familiari e non pone pertanto particolari problemi di adattamento, poiché egli già oggi risiede nella regione italiana di confine (sentenza 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 5.3.1).
Sul piano professionale il pregiudizio è invece più marcato, dato che, pur non vietandogli l'ingresso del territorio svizzero, il provvedimento in discussione impedisce al ricorrente di continuare a lavorarvi. In questo contesto, va però rilevato che egli è attivo nel nostro Paese solo da pochi anni, ovvero dal giugno 2016, che è ancora molto giovane (1991) e che potrà far valere l'esperienza acquisita anche per cercare nuovi impieghi nella vicina Lombardia o altrove in Italia (sentenza 2C_847/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 5.3.2).

5.3.2. D'altra parte, a diversa conclusione non porta il fatto che il quadro economico che troverà in Italia possa essere più difficile di quello svizzero e che il diniego del permesso lo colpirà quindi anche dal punto di vista del reddito che potrebbe conseguire.
Pure tale conseguenza è in effetti solo ascrivibile al comportamento penalmente rilevante da lui tenuto che, come già detto, lo ha portato: a subire tre condanne in un arco di tempo di circa sei anni, e tutte nel medesimo - sensibile - ambito dell'acquisto, della detenzione, e della messa a disposizione di terzi di sostanze stupefacenti; quindi a una nuova condanna, per grave infrazione alle norme della circolazione, che ha cagionato "un serio pericolo della sicurezza altrui" (cfr. decreto d'accusa del 31 agosto 2017, cresciuto in giudicato).

6.

Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto e il giudizio impugnato confermato. Le spese giudiziarie vanno poste a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 66 cpv. 1 e 65 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della migrazione.

Losanna, 7 luglio 2020

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Seiler

Il Cancelliere: Savoldelli