Municipal domicile denied for lack of recognizable residenceGenerato dall'IA

2C_57/2025

Sentenza del 15 dicembre 2025

II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Ryter, Kradolfer,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento
A.________,
rappresentato dal MLaw Enea Scarpino,
ricorrente,

contro

Comune di X.________,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, piazza Governo 6, 6501 Bellinzona.

Oggetto
domicilio comunale,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la
sentenza emanata il 30 dicembre 2024 dal
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2024.40).

Fatti:

A.

Fino al 31 dicembre 2012 A.________ - dichiaratosi cittadino della Repubblica del Libano, dove è nato nel... - è stato iscritto nei registri comunali del Comune di X.________ (TI), con abitazione in via yyy. Successivamente, le autorità comunali di X.________ hanno però proceduto alla radiazione di tale iscrizione, in ragione del fatto che a quell'indirizzo egli non era più reperibile.
Il 3 febbraio 2022 A.________ ha notificato presso l'Ufficio controllo abitanti del Comune di X.________ il proprio arrivo in via www. In tale contesto, ha indicato che il rilascio di un permesso di dimora da parte della Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino era oggetto di una causa ancora pendente.

B.

Con decisione del 10 marzo 2022, il Municipio del Comune di X.________ ha negato a A.________ il riconoscimento del domicilio comunale, dopo avere constatato che egli non disponeva di una residenza autorizzata, in quanto all'indirizzo di via www si trovava uno stabile industriale, destinato esclusivamente ad attività lavorative.
Detto provvedimento è stato confermato su ricorso di A.________ sia dal Consiglio di Stato ticinese (13 dicembre 2023) che dal Tribunale cantonale amministrativo, con sentenza del 30 dicembre 2024, nella quale veniva anche rilevato come lo stesso A.________ indicasse di non vivere in via www a X.________, bensì presso parenti.

C.

Il 23 gennaio 2025, A.________ ha impugnato la sentenza cantonale con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo che, in riforma della stessa, venga accordato/ripristinato il suo domicilio nel Comune di X.________. Domanda in aggiunta l'esonero dal pagamento di spese giudiziarie in sede federale.
L'istanza inferiore si è riconfermata nel proprio giudizio. Il rigetto dell'impugnativa è stato chiesto anche dal Comune di X.________, mentre il Consiglio di Stato ticinese si è rimesso al giudizio di questa Corte. In merito alla domanda di assistenza giudiziaria, il Tribunale federale ha comunicato che avrebbe preso una decisione ulteriormente.

Diritto:

1.

1.1. Il gravame è diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) di un'autorità cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2) e tratta una materia che non ricade sotto nessuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF.

1.2. Esso è stato introdotto nei termini di legge (art. 46 cpv. 1 lett. c in relazione con l'art. 100 cpv. 1 LTF) dal destinatario della pronuncia contestata, con interesse al suo annullamento (art. 89 cpv. 1 LTF; al riguardo, cfr. anche la sentenza 2C_247/2024 del 15 dicembre 2025, con cui il ricorso contro il diniego di un permesso di dimora nel Cantone Ticino è stato ammesso), di modo che va trattato come ricorso ordinario in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF).

2.

2.1. Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione posto dall'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, esamina di regola solo le censure sollevate. Chi ricorre deve pertanto spiegare, confrontandosi con i considerandi della sentenza impugnata, perché essa viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4). Esigenze più severe valgono in relazione alla denuncia della lesione di diritti fondamentali, che dev'essere formulata in modo dettagliato (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2).

2.2. Per quanto riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento sugli accertamenti dell'autorità inferiore, da cui si può scostare se sono stati eseguiti ledendo il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, cioè arbitrario (art. 105 LTF; DTF 140 III 115 consid. 2). L'eliminazione del vizio deve potere avere un'influenza decisiva sulla causa (art. 97 cpv. 1 LTF). Nuovi fatti e prove sono ammessi alle condizioni previste dall'art. 99 LTF.

2.3. Il gravame rispetta i requisiti di motivazione indicati solo in parte. Per quanto li leda, come quando si riferisce a diritti fondamentali senza spiegare nel dettaglio perché sarebbero stati violati, non può essere approfondito (art. 106 cpv. 2 LTF). Inoltre, siccome il ricorrente non li mette validamente in discussione - con una motivazione conforme all'art. 106 cpv. 2 LTF, che ne dimostri un accertamento arbitrario - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano anche il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF). Infine, non sono date rispettivamente dimostrate nemmeno le condizioni previste dall'art. 99 LTF, ragione per la quale occorre riferirsi unicamente agli atti già acquisiti dalle istanze inferiori e componenti l'incarto cantonale.

3.

3.1. La procedura trae la sua origine dalla notifica di arrivo inoltrata dal ricorrente all'Ufficio controllo abitanti del Comune di X.________ il 3 febbraio 2022, ai fini dell'iscrizione nell'apposito registro, indicando il proprio indirizzo in via www.
A questa richiesta ha fatto seguito la decisione del 10 marzo 2022, con la quale il Comune di X.________ ha respinto il riconoscimento del domicilio comunale dopo avere constatato che in via www si trovava un immobile industriale e che la proprietaria dello stesso aveva indicato di avere locato all'insorgente un magazzino, non un'abitazione.

3.2. La liceità del diniego del riconoscimento del domicilio comunale, con iscrizione nell'apposito registro, è stata successivamente confermata sia dal Governo ticinese che dal Tribunale cantonale amministrativo.
Riferitasi all'art. 23 del codice civile svizzero (CC; RS 210) e all'art. 6 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL/TI 181.100) ed esposto il quadro legale dopo l'entrata in vigore della legge federale del 23 giugno 2006 sull'armonizzazione dei registri (LArRa; RS 431.02), anche la Corte cantonale ha infatti indicato che l'intenzione di stabilirsi in un luogo dev'essere riconoscibile, ciò che non era qui il caso. Ha inoltre aggiunto che non poteva sovvertire questa conclusione nemmeno l'argomentazione secondo cui, giusta l'art. 24 cpv. 1 CC, una volta stabilito, il domicilio di una persona continua a sussistere fino a che la stessa non ne abbia acquistato un altro.

3.3. Richiamandosi all'art. 24 Cost., agli art. 8, 23 e 24 CC nonché all'art. 6 LOC/TI, il ricorrente è per contro dell'avviso che la sua richiesta non andasse respinta bensì ammessa.

4.

4.1. Con l'adozione della legge federale del 23 giugno 2006 sull'armonizzazione dei registri degli abitanti, il legislatore federale mirava tra l'altro a unificare un certo numero di concetti, tra cui quelli di "Comune di residenza" e di "Comune di soggiorno" (art. 3 lett. b e c LArRa; sentenza 2C_270/2012 del 1° dicembre 2012 consid. 1.4).
Il "Comune di residenza" ("Niederlassungsgemeinde"; "commune d'établissement"), che è qui determinate, è definito come Comune in cui una persona risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente per costituirvi il centro della propria vita in modo riconoscibile agli occhi di terzi; una persona è considerata residente nel Comune in cui ha depositato il documento richiesto e può avere soltanto un Comune di residenza (art. 3 lett. b LArRa). Nella legislazione ticinese, lo stesso concetto è ripreso dal già citato art. 6 LOC/TI, che regola il "domicilio comunale" e secondo cui è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente.

4.2. Il concetto di "Comune di residenza" ai sensi della legge federale sull'armonizzazione dei registri degli abitanti si basa in particolare su quello di domicilio nel diritto civile e sulla prassi sviluppata da Cantoni e Comuni, ma è definito in modo autonomo (sentenze 2C_885/2022 del 9 novembre 2023 consid. 6.2; 2C_270/2012 del 1° dicembre 2012 consid. 2.1) e si compone di un aspetto esteriore (il soggiorno) e di un aspetto interiore (l'intenzione).
Analogamente a quanto avviene nel diritto civile, non basta un semplice desiderio o una semplice affermazione e, in questo senso, il domicilio non può essere nemmeno scelto. In effetti, l'intenzione deve essere riconoscibile per i terzi e deve quindi emergere da circostanze esterne e oggettive (sentenze 2C_885/2022 del 9 novembre 2023 consid. 6.2; 2C_270/2012 del 1° dicembre 2012 consid. 2.3).

4.3. In base ai fatti che risultano dal giudizio impugnato (art. 105 cpv. 1 LTF; precedente consid. 2.3) e dagli atti ai quali esso rinvia, le due condizioni necessarie per ammettere la richiesta di iscrizione nei registri del Comune di X.________, quale "Comune di residenza" ai sensi dell'art. 3 lett. b LArRa, non sono però adempiute.
Con la notifica di arrivo del 3 febbraio 2022 all'Ufficio controllo abitanti, il ricorrente indicava infatti il proprio indirizzo in via www. Tuttavia, in quel luogo, sito in zona industriale, egli non ha in locazione nessuna abitazione, bensì solo un magazzino con annessa buca delle lettere. Inoltre, l'insorgente non pretende comunque di risiedervi, perché indica di vivere ospitato da parenti in altre località del Cantone Ticino (giudizio impugnato, consid. C e 4). Di conseguenza, fanno difetto sia la residenza, sia l'intenzione - oggettivamente riconoscibile da terzi - di stabilirvisi per un periodo duraturo.

4.4. In parallelo, ad una conclusione più favorevole al ricorrente non conducono né il richiamo all'art. 24 Cost., che garantisce la libertà di domicilio, né il richiamo all'art. 24 cpv. 1 CC, che indica come il domicilio di una persona, una volta stabilito, continua a sussistere fino a che la stessa non ne abbia acquistato un altro.

4.4.1. Già da una lettura dell'art. 24 Cost. risulta infatti che la libertà di domicilio garantita da questa norma - che si concretizza nel diritto di stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese e nel diritto di entrare e uscire dalla Svizzera liberamente - concerne solo i cittadini e le cittadine svizzere, non i cittadini stranieri (sentenze 2C_372/2023 del 23 gennaio 2025 consid. 7.4.2; 2D_36/2022 del 4 gennaio 2023 consid. 4.5).

4.4.2. D'altra parte, è vero che il concetto di "rémanence de domicile" rispettivamente di "fortgesetzter Wohnsitz", ancorato nel diritto civile all'art. 24 cpv. 2 CC, può giocare un ruolo anche nel diritto pubblico, come è il caso in materia di doppia imposizione internazionale (DTF 138 II 300 consid. 3, cui si riferisce anche il ricorrente nel suo gravame; sentenza 2C_270/2012 del 1° dicembre 2012 consid. 2.2).
Altrettanto vero è però che una ripresa di questo concetto di diritto civile va valutata di caso in caso (nello stesso senso, cfr. DANIEL STAEHLIN, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 7a ed. 2022, n. 5 ad art. 24 CC) e che una sua applicazione analoga non può essere nella fattispecie ammessa. La precedente iscrizione, dalla quale l'insorgente sembrerebbe volere dedurre il mantenimento del proprio domicilio nel Comune di X.________ fino al 2022, è stata infatti cancellata con effetto al 31 dicembre 2012 (precedente consid. A), dopo che era risultato che egli aveva lasciato la propria abitazione in via yyy, e ciò è stato fatto per ristabilire una tenuta attuale, esatta e completa dei registri (art. 5 LArRa; sentenze 2C_1044/2020 del 3 agosto 2021 consid. 4.1; 2C_341/2016 del 3 ottobre 2016 consid. 4.1). La nuova richiesta di iscrizione - formulata un decennio più tardi - riguarda inoltre un altro indirizzo (via www, non via yyy) e in relazione ad esso le condizioni richieste per riconoscere X.________ quale Comune di residenza non sono date (precedenti consid. 4.2 seg.). Infine, anche il fatto che i suoi documenti possano essere rimasti depositati a X.________ durante tutti questi anni - che non è accertato e non è per altro nemmeno sostenuto - non potrebbe essere considerato decisivo (sentenza 2C_270/2012 del 1° dicembre 2012 consid. 2.3, da
cui risulta che il deposito dei documenti in un Comune può essere un indizio della residenza, ma che quest'unico aspetto non è sufficiente).

5.

Per quanto precede, il ricorso dev'essere respinto. Tenuto conto delle circostanze, il Tribunale federale rinuncia a prelevare spese (art. 66 cpv. 1 seconda frase LTF), ciò che rende la richiesta di assistenza giudiziaria formulata con il ricorso priva di oggetto. Non sono dovute ripetibili alle autorità (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Non vengono prelevate spese.

3.

Comunicazione al rappresentante del ricorrente, al Comune di X.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 15 dicembre 2025

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli