Art. 5 Annex I FZA; public-order derogations from free movement and residence rights must be interpreted restrictively. A criminal conviction justifies limiting free-movement rights only if, in light of all circumstances, the person’s conduct reveals an actual, present and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society. Long-past convictions, without further offending over an extended period, generally do not suffice. The assessment must consider the nature, gravity and recency of the offenses, the likelihood of recidivism, and subsequent biographical developments indicating rehabilitation; a proportionality review remains necessary where a ground for refusal exists.
2C_617/2020
Sentenza del 3 marzo 2021
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Hänni, Beusch,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Giuseppe Gianella,
ricorrente,
contro
Sezione della popolazione,
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Permesso di dimora UE/AELS,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 18 giugno 2020 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2018.418).
A.________ è un cittadino polacco residente in Italia. Con decisione del 6 ottobre 2014 - confermata su ricorso dal Governo ticinese e poi non ulteriormente impugnata - la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino gli ha negato il rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS per lavorare nel nostro Paese, dopo avere constatato che a suo carico erano state emesse delle condanne. In effetti, nel passato egli ha occupato le autorità penali nei seguenti termini:
12.04.2000: sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti del Tribunale di Y.________ (IT) per incendio colposo in concorso commesso il 21 gennaio 1999; condanna a una pena di un anno e quattro mesi di reclusione, sospesi condizionalmente per un periodo di cinque anni.
26.04.2007: sentenza del Tribunale di Y.________ (IT) per falsa testimonianza commessa il 17 aprile 2002; condanna a una pena di un anno e quattro mesi di reclusione, poi condonata.
20.11.2013/10.04.2014: sentenza del Tribunale di Y.________ (IT) per detenzione e trasporto di sostanze stupefacenti in concorso, danneggiamento in concorso e guida in stato di ebbrezza in conseguenza dell'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope, commessi il 30 dicembre 2010; condanna a una pena complessiva di due anni e tre mesi e dieci giorni di reclusione, sospesi, e a una multa di euro 16'000 (cfr. provvedimento del 4 settembre 2014 del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Y.________ (IT)).
Nel maggio 2016, A.________ si è sposato a X.________ con la cittadina elvetica B.________. II 1° luglio successivo ha quindi chiesto un permesso di dimora per ricongiungersi con la moglie e lavorare nel Cantone Ticino. Anche in tal caso la domanda è però stata respinta, a causa delle condanne subite (10 febbraio 2017).
Adito su ricorso, dopo che il Consiglio di Stato aveva tutelato il rigetto della richiesta, con sentenza del 18 giugno 2020 il Tribunale amministrativo ha da parte sua rilevato: (a) che il diniego del permesso di dimora andava confermato, perché dato era sia un motivo di revoca giusta l'art. 63 LStrI sia il rispetto dell'art. 5 allegato I ALC; (b) che, per motivi di proporzionalità, a A.________ andava però concesso un permesso per confinanti UE/AELS, per lavorare nel Cantone Ticino.
Il 24 luglio 2020, A.________ ha impugnato quest'ultimo giudizio davanti al Tribunale federale, domandando l'annullamento dello stesso e il rinvio dell'incarto alla Sezione della popolazione, affinché gli rilasci il permesso di dimora.
Chiamata ad esprimersi, la Corte cantonale ha chiesto conferma della propria sentenza, sollevando tuttavia dubbi sull'esistenza di un interesse attuale e legittimo ad impugnarla, ritenuto che i Giudici ticinesi avevano comunque accolto il ricorso in merito alla richiesta subordinata (rilascio di un permesso per confinanti per svolgere un'attività lucrativa in Svizzera). La conferma della querelata pronuncia è stata domandata anche dalla Sezione della popolazione, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio del Tribunale federale. Con decreto del 29 luglio 2020 è stato concesso l'effetto sospensivo al gravame.
1.1. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto.
Già perché l'insorgente è cittadino polacco, e può di principio riferirsi all'accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC), che gli riconosce (tra l'altro) un diritto a soggiornare in Svizzera per svolgere un'attività economica (art. 4 ALC in relazione con gli art. 2 e 6 allegato I ALC), la citata clausola d'esclusione non trova però applicazione (sentenza 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 1.1). Siccome è marito di una cittadina elvetica, possibile è inoltre il richiamo all'art. 42 cpv. 1 LStrI (sentenza 2C_262/2015 dell'8 gennaio 2016 consid. 1.1).
1.2. Presentata nei termini (art. 46 cpv. 1 lett. b in relazione con l'art. 100 cpv. 1 LTF) da persona legittimata a riproporre la conclusione principale respinta in sede cantonale (art. 89 cpv. 1 LTF), e diretta contro una decisione finale di un'autorità cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 e art. 90 LTF), l'impugnativa è quindi ammissibile quale ricorso ordinario in materia di diritto pubblico.
In questo contesto, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (DTF 136 III 552 consid. 4.2).
La procedura riguarda il diniego del permesso di dimora di un cittadino polacco coniugato con una cittadina svizzera e attivo professionalmente nel Cantone Ticino.
2.1. Come appena indicato, il ricorrente può in via di principio riferirsi all'accordo sulla libera circolazione delle persone, poiché esso gli riconosce un diritto a soggiornare in Svizzera per svolgere un'attività economica (art. 4 in relazione con gli 2 e 6 allegato I ALC e l'art. 33 LStrI). Sposato con una cittadina svizzera, egli può inoltre richiamasi all'art. 42 cpv. 1 LStrI, in base al quale i coniugi stranieri di cittadini svizzeri hanno diritto al rilascio del permesso di dimora se coabitano con loro. Per l'art. 51 cpv. 1 lett. b LStrI, i diritti conferiti dall'art. 42 LStrI si estinguono tuttavia se sussistono motivi di revoca giusta l'art. 63 LStrI e, come rilevato nel querelato giudizio, ciò è tra l'altro il caso anche quando lo straniero è stato condannato a una pena detentiva di lunga durata ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI. A quest'ultima norma rinvia inoltre l'art. 33 cpv. 3 LStrI, appena menzionato in relazione all'art. 4 ALC. Siccome la revoca di un permesso di dimora non è regolata nell'ALC, il motivo indicato vale pure per il diniego di un permesso di dimora UE/AELS, come quello qui in discussione (art. 2 cpv. 2 LStrI; art. 23 cpv. 1 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera circolazione delle persone [RS 142.203]; sentenze 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 3.1; 2C_864/2018 del 18 febbraio 2019 consid. 3.1 e 2C_122/2017 del 20 giugno 2017 consid. 3). Nel contesto richiamato, assume ciò nondimeno rilievo l'art. 5 allegato I ALC, secondo cui i diritti conferiti dall'ALC possono essere limitati solo da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità.
2.2. Secondo la giurisprudenza in materia, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25 febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC), le deroghe alla libera circolazione garantita dall'ALC vanno interpretate in modo restrittivo. Al di là della turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse fondamentale per la società. In applicazione dell'art. 5 allegato I ALC, una condanna penale va di conseguenza considerata come motivo per limitare i diritti conferiti dall'Accordo solo se dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 134 II 10 consid. 4.3 e 130 II 176 consid. 3.4.1, con rinvii alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea). A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva (DTF 139 II 121 consid. 5.3 e 136 II 5 consid. 4.2; sentenza 2C_360/2020 del 26 agosto 2020 consid. 4.3.2).
2.3. Riconosciuto un valido motivo di revoca giusta l'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI e il rispetto dell'art. 5 allegato I ALC, una tale misura si giustifica infine solo se è proporzionata (DTF 135 II 377 consid. 4.3).
3.1. Come indicato, il Tribunale amministrativo ticinese è giunto alla conclusione: (a) da un lato, che il diniego del permesso di dimora andava tutelato, perché dato era sia un motivo di revoca in base al diritto interno sia il rispetto dell'art. 5 allegato I ALC; (b) d'altro lato, e per ragioni di proporzionalità (i rimproveri mossi all'insorgente non sono tali da giustificare anche il diniego del rilascio di un permesso per confinanti; l'insorgente non delinque più dal 2010), che a quest'ultimo andava tuttavia concesso un permesso per confinanti UE/AELS, per permettergli di lavorare nel Cantone Ticino.
3.2. Da parte sua, il ricorrente non contesta l'esistenza di un motivo di revoca, che alla luce della pena comminatagli il 20 novembre 2013 è del resto dato (giusta l'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI che, come detto, è applicabile in relazione sia all'art. 42 LStrI che all'art. 33 LStrI [precedente consid. 2.1]; DTF 137 II 297 consid. 3 e 135 II 377 consid. 4.2). Ritiene però che le condizioni per una limitazione della libera circolazione delle persone giusta l'art. 5 allegato I ALC non siano adempiute e che il permesso di dimora debba quindi essere concesso.
4.1. Esaminando il caso nell'ottica dell'art. 5 allegato I ALC, dopo aver tra l'altro sottolineato la maggiore severità del sistema sanzionatorio italiano rispetto a quello svizzero, la Corte cantonale rileva:
(a) che, benché i reati di incendio colposo (commesso il 21 gennaio 1999) e di falsa testimonianza (commesso il 17 aprile 2002) siano lontani nel tempo, non va sottovalutato che la condanna per falsa testimonianza è stata inflitta il 26 aprile 2007 e che il 30 dicembre 2010 - a poco più di tre anni di distanza - il ricorrente ha compiuto altri reati;
(b) che, il 30 dicembre 2010, egli si è infatti reso colpevole di detenzione e trasporto di sostanze stupefacenti in concorso, resistenza a pubblico ufficiale in concorso, danneggiamento in concorso, e guida in stato di ebbrezza, a causa dell'uso di sostanze stupefacenti;
(c) che il fatto che l'insorgente abbia beneficiato del rito del patteggiamento non diminuisce l'entità di questi reati, "estremamente grave" in ragione dei beni che coinvolge;
(d) che se è vero che, dal 5 febbraio 2014, lo stesso ha goduto della sospensione condizionale della pena, ha eseguito esami clinici per dimostrare di non consumare più sostanze stupefacenti (doc. 5 allegato allo scritto del 27 gennaio 2017 e doc. G agli atti) ed è stato affidato in prova ai servizi sociali (doc. 9, sempre allegato allo scritto del 27 gennaio 2017), altrettanto vero è che ciò non costituisce una garanzia contro il rischio di un comportamento recidivo;
(e) che non va inoltre dimenticato che l'atteggiamento tenuto durante la detenzione, come il fatto che una persona venga rilasciata condizionalmente, non permette ancora di concludere che il soggetto in questione non costituisca più un pericolo per la società, perché il Giudice penale persegue obiettivi diversi da quelli delle autorità migratorie.
4.2. La conclusione tratta in relazione all'art. 5 allegato I ALC dal Tribunale amministrativo ticinese, in accordo con quanto deciso in precedenza dal Governo cantonale, non può essere tuttavia condivisa.
4.2.1. Come indicato anche dall'istanza precedente (giudizio impugnato, consid. 3.4), i reati per i quali il ricorrente è stato condannato nel 2000 e nel 2007 risalgono infatti al gennaio 1999 (incendio colposo) e all'aprile 2002 (falsa testimonianza); di conseguenza, essi sono molto lontani nel tempo (sentenze 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 5.2.1 e 2C_624/2019 del 28 ottobre 2019 consid. 5.3).
Dal gennaio 1999 rispettivamente dall'aprile 2002, simili atti non si sono inoltre più ripetuti e, a distanza di circa un ventennio, non costituiscono di conseguenza - per sé soli - più nessuna prova della qualificata minaccia richiesta dall'art. 5 allegato I ALC.
4.2.2. È inoltre vero - come sottolineato dai Giudici ticinesi, che nel loro giudizio mettono però in evidenza anche la maggiore severità e rigidità del sistema sanzionatorio italiano - che il reato di falsa testimonianza, commesso il 17 aprile 2002, è stato oggetto di una pena da parte delle autorità penali solo nell'aprile 2007 e che il 30 dicembre 2010, a circa tre anni e mezzo di distanza dalla sua pronuncia, il ricorrente ha delinquito di nuovo.
Altrettanto vero è però che - dalla fine di dicembre del 2010, e quindi oramai da un decennio - egli non risulta essersi più macchiato di nessun reato e l'effetto dissuasivo delle condanne pronunciate in passato nei suoi confronti pare pertanto essere stato raggiunto.
4.2.3. In parallelo, proprio riguardo agli ultimi reati che l'insorgente ha commesso, il 30 dicembre 2010, bisogna osservare:
(a) che essi sono da ricondurre a un episodio unico, che si esaurisce nella giornata del 30 dicembre 2010, non a un'attività che si è protratta nel tempo (sentenze 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 5.2.3; 2C_758/2019 del 14 aprile 2020 consid. 5.2.2 e 2C_173/2019 del 31 luglio 2019 consid. 5.2.3);
(b) che il loro autore aveva compiuto tali atti sotto l'influsso di sostanze stupefacenti (positività alla cocaina e alla benzoilecgonina, riscontrata tramite esami di laboratorio; DTF 139 II 121 consid. 5.3);
(c) che il reato di detenzione e trasporto di sostanze stupefacenti è stato commesso in relazione a 9,98 g di cocaina (principio attivo pari a 5,59 g), quindi a una quantità di droga piuttosto modesta, che anche secondo il diritto interno sarebbe ancora lontana dai 18 g di sostanza pura oltre i quali si possa parlare di un caso grave (art. 19 cpv. 2 LStup [RS 812.121]; DTF 145 IV 312; sentenza 2C_1110/2013 del 17 aprile 2014 consid. 4.2);
(d) che, in base ai fatti che risultano dal giudizio impugnato, nonché dagli atti cui esso rinvia (art. 105 cpv. 2 LTF), la situazione personale dell'insorgente e il suo atteggiamento appaiono nel frattempo mutati sotto più aspetti, e di questi cambiamenti occorre pure tenere conto (sentenza 2C_597/2018 del 29 novembre 2018 consid. 4.4.4 con rinvii; VALERIO PRIULI, Die biographische Kehrtwende, in: Digitaler Rechtsprechungs-Kommentar [dRSK], pubblicato il 22 gennaio 2018).
4.2.4. In effetti, la relazione del Ministero italiano della Giustizia di cui al doc. G, citata anche dai Giudici ticinesi e relativa alla conclusione dell'affidamento in prova ai servizi sociali, rispettivamente i suoi allegati confermano che:
(a) l'esito degli esami tossicologici ai quali il ricorrente si è sottoposto durante l'affidamento medesimo è sempre risultato negativo, di modo che i dati raccolti fanno deporre per una "remissione completa dall'utilizzo di sostanze stupefacenti";
(b) quest'ultimo svolge un'attività lavorativa in Svizzera, dove risiede anche quella che dal maggio 2016 è la sua coniuge, e sta seguendo un'ulteriore formazione;
(c) egli non si è mai espresso in maniera critica verso la legge, riconoscendo - al contrario - come l'ultima condanna subita sia stata l'occasione per ripartire su delle nuove basi: cambiando ambiente e compagnie, quindi intraprendendo un'attività che gli garantisce sicurezza economica e che lo ha portato a formarsi ulteriormente.
4.3. Constatata la lesione dell'art. 5 allegato I ALC, il ricorso va dunque accolto senza che vi sia di per sé necessità di esaminare le ulteriori censure sollevate (precedente consid. 3.2, con riferimento al principio della proporzionalità, in base al quale - proprio osservando che il ricorrente non commette reati da un decennio - la Corte cantonale ha per altro parzialmente accolto il ricorso [concessione di un permesso G per motivi professionali], indicando anche che - se avesse continuato a comportarsi correttamente - avrebbe "ben presto" potuto ottenere un permesso di dimora, per vivere in Svizzera con la moglie).
4.4. Ciò nondimeno, può essere in via abbondanziale constatato che - così come descritta - la situazione giustificherebbe il rilascio di un permesso di dimora anche in base all'art. 96 LStr secondo cui, nell'esercizio del loro potere discrezionale, le autorità competenti tengono conto degli interessi pubblici e della situazione personale nonché dell'integrazione dello straniero. Se infatti è vero che - come indicato dai Giudici ticinesi nell'esaminare il rispetto del principio della proporzionalità - al momento del matrimonio (2016) i coniugi dovevano essere consci della possibilità che l'unione familiare dovesse essere vissuta all'estero, altrettanto vero è che la moglie del ricorrente è una cittadina svizzera residente nel Cantone Ticino, e che proprio nel Cantone Ticino l'insorgente risulta nel frattempo avere trovato anche una stabilità sul piano lavorativo, dopo essersi affrancato dal consumo di stupefacenti ed avere più in generale cambiato attitudine nei confronti dell'ordinamento giuridico (ultimi reati commessi il 30 dicembre 2010).
Lo stesso è però sin d'ora avvertito del fatto che, nel caso dovesse di nuovo cadere nell'illecito, rendendosi colpevole di atti penalmente rilevanti, si esporrà con verosimiglianza a misure di allontanamento (sentenza 2C_532/2018 del 2 novembre 2018 consid. 5.3.3 con rinvii).
5.1. Per quanto precede, il ricorso è accolto, la sentenza impugnata è annullata e la causa è rinviata alle autorità migratorie ticinesi, affinché rilascino un permesso di dimora all'insorgente. Da parte sua, il Tribunale amministrativo dovrà nuovamente esprimersi sulle spese e sulle ripetibili della sede cantonale (art. 68 cpv. 5 e art. 107 cpv. 2 LTF).
5.2. Soccombente, lo Stato del Cantone Ticino è dispensato dal pagamento delle spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Esso corrisponderà tuttavia al ricorrente - che quantifica le richieste a dipendenza del suo patrocinio legale in fr. 3'000.-- senza però sostanziarle - un'indennità di fr. 2'500.-- per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF; sentenza 2C_243/2014 del 9 dicembre 2014 consid. 10.2).
Il ricorso è accolto. La sentenza emanata il 18 giugno 2020 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino è annullata e la causa rinviata alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, affinché rilasci un permesso di dimora al ricorrente.
Non vengono prelevate spese.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- per ripetibili della sede federale.
La causa è nel contempo rinviata al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino per nuova decisione sulle spese e sulle ripetibili della sede cantonale.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della migrazione.
Losanna, 3 marzo 2021
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
Il Cancelliere: Savoldelli