Art. 4 ALC; art. 6 allegato I ALC; art. 7 lett. c ALC; art. 24 allegato I ALC; art. 2 dello scambio di lettere del 12 aprile 1990; art. 64 LTF; residence and domicile rights of an EU national after cessation of employment. A right to remain under the free movement regime after leaving dependent work exists only if the incapacity for work is due to an occupational accident or occupational disease within the meaning of the applicable annex and regulation. Supplementary AVS/AI benefits are to be treated, for the purpose of art. 24 annex I ALC, like social assistance and exclude residence as an economically inactive person. The Switzerland-Portugal exchange of letters grants domicile only on fulfillment of the prescribed uninterrupted residence requirement and does not itself create an autonomous material entitlement; where the appeal lacks prospects of success, legal aid must be refused.
2C_850/2022
Sentenza del 9 novembre 2022
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Hänni, Beusch,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. Cesare Lepori,
ricorrente,
contro
Sezione della popolazione,
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,
6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Permesso di domicilio e
permesso di dimora UE/AELS,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la
sentenza emanata il 14 settembre 2022 dal
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.597).
A.________, cittadina portoghese, è in Svizzera dall'ottobre 2013. Al suo arrivo, ha ottenuto dalle autorità del Canton Vaud un permesso di dimora UE/AELS valido fino al 23 gennaio 2019 per svolgere un'attività lucrativa dipendente. Nell'aprile 2016, è stata autorizzata a trasferirsi nel Cantone Ticino.
A circa quattro mesi dal suo arrivo in Svizzera, A.________ ha interrotto la propria attività di cameriera a seguito di un'incapacità lavorativa. Esaurite le indennità di perdita di guadagno, nel luglio 2016 ha cominciato a percepire l'assistenza pubblica e, dal 31 gennaio 2018, una rendita AI con grado di invalidità al 100 %.
Con decisioni del 1° settembre 2016, la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha revocato ad A.________ il permesso di dimora e respinto la domanda di rilascio di un permesso di dimora a titolo di ricongiungimento familiare per la figlia. Su ricorso, tali provvedimenti sono stati confermati sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale amministrativo.
In accoglimento di un ricorso di A.________ e di sua figlia, con sentenza 2C_563/2017 del 7 novembre 2017 il Tribunale federale ha però annullato il giudizio della Corte cantonale e rinviato l'incarto a quest'ultima, affinché verificasse l'esistenza o meno delle condizioni per riconoscere a A.________ un diritto originario a rimanere giusta l'art. 4 allegato I ALC a seguito dell'interruzione, per incapacità lavorativa, della sua attività lucrativa. Ricevuto indietro l'incarto, con sentenza del 22 novembre 2017 il Tribunale amministrativo ticinese ha a sua volta annullato i giudizi delle istanze precedenti e ordinato alla Sezione della popolazione di pronunciare una nuova decisione dopo avere svolto gli atti istruttori ancora necessari, come chiesto dal Tribunale federale.
Svolti accertamenti in merito alla natura dell'incapacità lavorativa e giunta alla conclusione che quest'incapacità non era di natura professionale, con decisione del 24 giugno 2019 la Sezione della popolazione ha confermato la revoca del permesso di dimora UE/AELS di A.________. Nel contempo, non è nemmeno entrata nel merito della domanda di rilascio di un permesso di domicilio formulata dalla stessa l'11 dicembre 2018. Contrariamente a quanto avvenuto in precedenza, la procedura non riguardava invece più la figlia, alla quale è stato nel frattempo rilasciato un permesso di dimora UE/AELS.
Su ricorso, la liceità dei provvedimenti presi nei confronti di A.________ è stata confermata sia dal Consiglio di Stato (11 novembre 2020) che dal Tribunale cantonale amministrativo, espressosi in merito con sentenza del 14 settembre 2022.
Con ricorso del 19 ottobre 2022, A.________ si è rivolta al Tribunale federale, domandando che il giudizio della Corte cantonale del 14 settembre 2022 sia annullato e, in riforma dello stesso, che le sia concesso un permesso di domicilio o, in subordine, che le sia confermato il permesso di dimora. Domanda inoltre il riconoscimento dell'effetto sospensivo e dell'assistenza giudiziaria.
Il Tribunale federale si è fatto trasmettere dalle autorità cantonali l'incarto completo e il 25 ottobre 2022 ha concesso l'effetto sospensivo al ricorso. Non ha però ordinato scambi di scritti.
1.1. L'impugnativa è diretta contro una decisione finale di un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 e art. 90 LTF) ed è stata presentata nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) dalla destinataria della decisione querelata, con interesse a ricorrere (art. 89 cpv. 1 LTF), di modo che è di principio ammissibile quale ricorso ordinario in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF).
1.2. Già perché chi insorge può richiamarsi all'accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), l'art. 83 lett. c n. 2 LTF non trova in effetti applicazione (sentenza 2C_511/2018 del 2 luglio 2018 consid. 1). Nel contempo, riguardo al rilascio di un permesso di domicilio, questione non regolata nell'accordo citato, la ricorrente può di principio rifarsi allo scambio di lettere del 12 aprile 1990 tra la Svizzera e il Portogallo (RS 0.142.116.546; sentenza 2C_315/2008 del 27 giugno 2008 consid. 2.1). In che misura tali normative le conferiscano dei diritti effettivi è questione di merito.
1.3. Visto l'esito della lite, la questione dell'ammissibilità delle conclusioni formulate in sede federale, che appaiono in parte diverse da quelle presentate davanti all'istanza precedente, non va approfondita.
2.1. Di principio, il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione imposto dall'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, considera di regola solo gli argomenti proposti (DTF 142 III 364 consid. 2.4). Chi ricorre deve pertanto spiegare, in maniera concisa ma confrontandosi con i considerandi della sentenza impugnata, perché quest'ultima viola il diritto (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2). Esigenze più severe valgono poi in relazione alla lesione di diritti fondamentali, che va denunciata con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2).
2.2. Per quanto concerne i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti che sono stati svolti dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Esso può rettificare o completare questi accertamenti se sono manifestamente inesatti o risultano da una violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF). In questo ambito, "manifestamente inesatto" significa "arbitrario" (DTF 140 III 115 consid. 2; 135 III 397 consid. 1.5). Di conseguenza, la parte che critica la fattispecie accertata nella sentenza impugnata deve sollevare la censura e motivarla in modo chiaro, come esige l'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 140 III 264 consid. 2.3; 140 III 16 consid. 1.3.1).
2.3. Dato che l'insorgente non li mette validamente in discussione - con una motivazione che ne dimostri un accertamento arbitrario - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_555/2021 del 16 novembre 2021 consid. 2.2, da cui risulta che, senza specifiche censure, pure aggiunte e precisazioni non possono essere considerate).
Negato il diritto a un'udienza pubblica giusta l'art. 6 della Convenzione europea del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; RS 0.101) e indicato di poter decidere fondandosi sugli atti, senza dovere assumere ulteriori prove, la Corte cantonale ha respinto sia la richiesta di rilascio di un permesso di domicilio, sia la richiesta di rinnovo del permesso di dimora.
3.1. Riguardo al permesso di domicilio, ha infatti rilevato che l'ALC non ne regola il rilascio e che le condizioni per la sua concessione non erano date, né in base al diritto interno, né in base allo scambio di lettere del 12 aprile 1990 tra la Svizzera e il Portogallo, siccome:
(a) il citato scambio di lettere non prevede nessuna regola di diritto materiale, ragione per la quale determinanti sono le norme della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI; RS 142.20), che ha preso il posto della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri (LDDS), in vigore al momento della redazione del documento sottoscritto tra i due Paesi;
(b) in base al diritto interno sussistono motivi di revoca;
(c) la ricorrente non può prevalersi dello scambio di scritti tra Svizzera e Portogallo nemmeno per un altro motivo, ovvero perché l'art. 2 dello stesso prevede che per la concessione del permesso di domicilio sia necessaria una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, che non è qui data (arrivo nell'ottobre 2013 e presenza solo tollerata a partire dal 1° settembre 2016; precedenti consid. A e B).
3.2. Dopo avere esposto le possibilità di soggiorno previste dall'ALC, riguardo alla richiesta di rilascio di un permesso di dimora UE/AELS ha invece indicato:
(a) che le condizioni per un richiamo all'accordo sulla libera circolazione delle persone per svolgere un'attività lucrativa dipendente non sono date (art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC);
(b) che la ricorrente non può invocare il diritto di rimanere, perché ha cessato l'esercizio di un'attività dipendente dopo soltanto quattro mesi dal suo arrivo in Svizzera e l'inabilità permanente al lavoro non è dovuta né a un infortunio sul lavoro né a una malattia professionale (art. 7 lett. c ALC in relazione con l'art. 4 allegato I ALC e con l'art. art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento CEE 1251/70).
(c) che l'insorgente non può soggiornare nel nostro Paese quale persona che non esercita un'attività economica, in quanto il riconoscimento di un permesso in questo senso è subordinato al fatto che chi lo richiede disponga di mezzi finanziari sufficienti per non dovere ricorrere all'assistenza sociale, ciò che non è qui il caso perché, a partire dal marzo 2019, è attestata la percezione di aiuti pubblici nella forma di prestazioni complementari AVS/AI (art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC).
3.3. Negato anche un diritto al soggiorno in base all'ALC, il Tribunale amministrativo ticinese ha infine aggiunto che la ricorrente non può richiamarsi neppure all'art. 8 CEDU e che il principio della proporzionalità, il cui rispetto è richiesto dall'art. 96 LStrI, non è stato violato.
In primo luogo, l'insorgente ritiene che lo scambio di lettere del 12 aprile 1990 tra la Svizzera e il Portogallo le darebbe diritto ad un permesso di domicilio.
4.1. Come esposto nel precedente considerando 3.1, la Corte cantonale ha respinto il diritto a un permesso di domicilio rilevando:
da un lato, che l'art. 2 del citato scambio di lettere subordina la concessione di un permesso di domicilio a cittadini portoghesi all'esistenza di una dimora regolare e ininterrotta in Svizzera di cinque anni e che tale condizione non è qui adempiuta;
d'altro lato, che lo scambio di lettere del 12 aprile 1990 non prevede nessuna regola di diritto materiale, ragione per la quale determinanti sono le norme della LStrI, che non concedono nessun diritto al rilascio di un permesso di domicilio (esistenza di un motivo di revoca).
4.2. Ora, nel suo gravame - redatto da un avvocato - la ricorrente si limita a sostenere che una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni in Svizzera sarebbe data. Così facendo, non considera tuttavia che il diniego del rilascio di un permesso di domicilio in base allo scambio di lettere del 12 aprile 1990 tra la Svizzera e il Portogallo poggia su due motivazioni distinte (precedente consid. 4.1) e che la contestazione della sola argomentazione "temporale" - che si fonda per altro su una giurisprudenza corretta (sentenze 2A.105/2001 del 26 giugno 2001 consid. 3c; 2A.73/1999 del 26 aprile 1999 consid. 1a; 2A.79/1998 del 22 giugno 1998 consid. 1a.bb) - non è quindi sufficiente.
In presenza di motivazioni indipendenti, la contrarietà al diritto va infatti sostanziata in relazione ad ognuna di esse, non ad una soltanto (DTF 142 III 364 consid. 4.2) e, già per questo motivo, la richiesta di rilascio di un permesso di domicilio va quindi respinta.
In secondo luogo, e riferendosi questa volta all'ALC, l'insorgente considera che dati siano pure un diritto di rimanere dopo la cessazione di un'attività dipendente (art. 7 lett. c ALC in relazione con l'art. 4 allegato I ALC e con l'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento CEE 1251/70) rispettivamente un diritto di soggiornare in Svizzera quale persona che non esercita un'attività economica ( art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC). Anche riguardo a queste critiche, non può essere tuttavia seguita.
5.1. Come già indicato nella citata sentenza di rinvio 2C_563/2017 (consid. 5), l'insorgente è giunta in Svizzera nell'ottobre 2013 e ha lavorato quale dipendente per pochi mesi, cioè fino al 20 febbraio 2014, quando ha interrotto l'attività di cameriera per poi non più riprenderla. Sulla base dell'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento CEE 1251/70, cui si riferisce l'art. 4 allegato I ALC, la stessa ha quindi diritto a continuare a risiedere in Svizzera solo se la sua inabilità al lavoro è "dovuta ad infortunio sul lavoro o a malattia professionale che diano diritto ad una pensione interamente o parzialmente a carico di un'istituzione di tale Stato".
In base all'accertamento dei fatti svolto dall'istanza precedente, di cui non è stata dimostrata l'arbitrarietà e che vincola pertanto anche il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; precedente consid. 2.2), ciò non è tuttavia il caso. In effetti, dal considerando 5.2.2 del giudizio impugnato risulta a chiare lettere: (a) che nonostante il 20 febbraio 2014 la ricorrente avesse sollevato un carico eccessivo durante la sua attività di cameriera e si sia infortunata, tale episodio non è stato determinante; (b) che l'inabilità permanente al lavoro nella misura del 100 % non è dovuta né a un infortunio sul lavoro né a una malattia professionale, bensì ad una malattia non professionale.
5.2. D'altra parte, in considerazione della percezione di prestazioni complementari all'AVS/AI, di cui dà conto sempre il giudizio impugnato (consid. 5.3), esclusa è pure la possibilità di un richiamo all'art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC, che regolano il diritto di soggiorno di persone che non esercitano un'attività economica.
Per giurisprudenza consolidata, che le considerazioni della ricorrente non sono atte a mettere in discussione, le prestazioni complementari sono infatti degli aiuti da parte dello Stato ed attestano che chi le percepisce non dispone di mezzi finanziari sufficienti al suo sostentamento. Nell'ambito dell'applicazione dell'art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC vanno quindi assimilate all'assistenza sociale (DTF 135 II 265 consid. 3.5 segg.; sentenze 2C_23/2021 del 4 novembre 2021 consid. 6.3; 2C_914/2020 dell'11 marzo 2021 consid. 5.10).
Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. L'istanza di assistenza giudiziaria non può essere accolta perché il gravame doveva apparire sin dall'inizio come privo di probabilità di successo (art. 64 cpv. 1 LTF). Nell'addossare le spese giudiziarie all'insorgente, è comunque fissato un importo ridotto (art. 65 cpv. 1 e 2, art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
C omunicazione al patrocinatore della ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della migrazione.
Losanna, 9 novembre 2022
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli