2C_913/2019
Sentenza del 19 novembre 2019
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Stadelmann, Hänni,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
contro
Comune di X.________,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via Bossi 3, 6901 Lugano.
Oggetto
Contributi di miglioria,
ricorso contro la sentenza emanata il 1° ottobre 2019
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.434).
Nell'ambito di una procedura di prelievo di contributi di miglioria per le opere di urbanizzazione di una nuova strada a Y.________, il Municipio di X.________ ha respinto, l'11 gennaio 2018, i reclami interposti da A.A.________ e B.A.________ contro le loro imposizioni. Gli insorgenti erano infatti stati assoggettati in quanto comproprietari, ciascun in ragione di 1/2, di un fondo ad un contributo complessivo di fr. 9'733.40, mentre A.A.________ quale proprietario, in ragione di 572/1000, di un'altra parcella, era stato imposto con un contributo di fr. 99'520.15.
Il 19 luglio 2019 il Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino ha parzialmente accolto ai sensi dei considerandi il gravame sottopostogli dai coniugi A.________ e ha rinviato gli atti al Comune affinché proceda, senza nuova pubblicazione, a ricalcolare i contributi a carico dei due fondi sulla base di un nuovo piano di ripartizione. A suo avviso, fondarsi su solo due coefficienti non era sufficiente per avere una corretta distinzione tra i diversi gradi di interesse vantati dai vari mappali assoggettati al prelievo di contributi, ragione per cui il fattore concernente l'interesse all'opera doveva essere differenziato in maniera più graduata, in modo da ottenere una congrua distinzione a seconda delle peculiarità delle singole parcelle. Un nuovo calcolo dei contributi doveva essere effettuato da parte del Municipio, a chi spettava la competenza di allestire il prospetto. Il rinvio all'autorità di prime cure si giustificava anche per garantire ai contribuenti, in caso di ulteriori contestazioni, il diritto al doppio grado di giudizio. Tutte le altre censure sollevate dai coniugi A.________ sono invece state respinte.
Con sentenza del 1° ottobre 2019 il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile il gravame esperito il 16 settembre 2019 da A.A.________ e B.A.________ contro il giudizio del Tribunale di espropriazione. La Corte cantonale ha considerato che si trattava di una decisione di rinvio che non poneva fine al procedimento e che, in concreto, non erano date le esigenze poste dalla legge, segnatamente dall'art. 66 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL/TI 165.100]) e dalla giurisprudenza federale, applicabile per analogia, affinché una simile decisione fosse impugnabile.
Il 31 ottobre 2019 A.A.________ e B.A.________ hanno inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui chiedono che la sentenza cantonale sia annullata e la causa rinviata all'autorità precedente affinché si pronunci sul gravame presentatole il 16 settembre 2019. Censurano un'errata interpretazione della normativa applicabile e domandano che venga conferito effetto sospensivo al ricorso.
Non è stato ordinato alcun atto istruttorio.
Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 143 IV 357 consid. 1 pag. 358 e rinvii).
1.1. Diretto contro una decisione finale emessa da un'autorità di ultima istanza cantonale con natura di tribunale superiore in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF) e presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 LTF) da persone legittimate ad agire (art. 89 cpv. 1 LTF) il gravame è ricevibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.
1.2. Quando l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso inammissibile per ragioni formali, senza procedere all'esame di merito, l'oggetto del litigio dinanzi al Tribunale federale può essere unicamente la questione dell'inammissibilità del gravame. In effetti, se annulla la decisione, questa Corte rinvia la causa all'autorità cantonale per il giudizio di merito (DTF 144 II 184 consid. 1.1 pag. 187). Nella misura in cui i ricorrenti ripropongono tutte le censure di merito (respinte dal Tribunale di espropriazione e non evase dal Tribunale cantonale amministrativo) le stesse non vanno ulteriormente esaminate.
1.3. Come accennato, l'impugnativa può riguardare solo la questione dell'inammissibilità del gravame dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, quindi l'eventuale applicazione incostituzionale del diritto procedurale cantonale. Ora, l'art. 106 cpv. 2 LTF impone alla parte ricorrente di specificare quali diritti di carattere costituzionale ritiene lesi e di esporre le sue censure in modo chiaro, circostanziato ed esaustivo (DTF 142 III 364 consid. 2.4 pag. 368; 141 I 36 consid. 1.3 pag. 41; 135 III 232 consid. 1.2 pag. 234 e rispettivi rinvii). In quanto il presente allegato non adempie alle esigenze di motivazione indicate, lo stesso sfugge ad un esame di merito.
1.4. I ricorrenti censurano la violazione del principio della parità di trattamento. La censura, non meglio motivata (art. 106 cpv. 2 LTF), non va considerata. Lo stesso dicasi in quanto è fatta valere in relazione alle censure di merito (cfr. consid. 1.2).
2.1. Il Tribunale cantonale amministrativo ha in primo luogo esposto la prassi del Tribunale federale secondo la quale una decisione che rinvia la causa per nuova decisione all'istanza inferiore è di principio una decisione incidentale, impugnabile soltanto alle condizioni poste dall'art. 93 LTF (ossia se può causare un pregiudizio irreparabile [cpv. 1 lett. a] o quando l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa [lett. b], vedasi DTF 142 V 551 consid. 3.2 pag. 555; 142 II 20 consid. 1.2 pag. 24), e ciò anche quando con la stessa viene statuito su una questione di fondo parziale. Rimane però riservato il caso quando all'autorità a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine decisionale, trattandosi allora di una decisione finale (DTF 134 II 124 consid. 1.3 pag. 127 e riferimenti). La Corte cantonale ha poi rilevato, richiamando i materiali legislativi cantonali, che l'art. 66 LPAmm, relativo alle decisioni pregiudiziali e incidentali, era di contenuto analogo a quanto previsto dalla legge federale del 20 dicembre 1068 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), ragione per cui, nell'interesse di una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale, occorreva riferirsi alla giurisprudenza federale anche per le decisioni rette dalla LPAmm.
Il Tribunale cantonale amministrativo ha poi constatato che il giudizio del Tribunale di espropriazione rinviava gli atti all'autorità municipale per una nuova decisione (sulla determinazione dei contributi), senza darle istruzioni vincolanti. Detto giudizio rappresentava pertanto unicamente una tappa verso l'emanazione del giudizio finale e configurava quindi una decisione incidentale. Osservato poi che non fondava alcun pregiudizio irreparabile (art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm), ma tutt'al più un semplice prolungamento della procedura e che esso stesso non poteva rendere una decisione finale sull'oggetto della lite (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm), siccome apparteneva all'autorità municipale decidere in prima battuta sulla ridefinizione delle varie classi di vantaggio e sulla loro applicazione concreta, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha concluso che, non essendo dati i presupposti dell'art. 66 cpv. 2 LPAmm, la decisione contestata non era impugnabile. Il gravame andava pertanto dichiarato inammissibile.
2.2. I ricorrenti contestano questo punto di vista. Rilevano che il Tribunale di espropriazione ha accolto solo parzialmente il loro ricorso, il rinvio dell'incarto al Municipio essendo limitato alla questione del ricalcolo dei contributi in funzione di un nuovo fattore di correzione, mentre ha chiaramente respinto tutte le loro altre censure (violazione del loro diritto di essere sentiti; urbanizzazione a solo vantaggio di alcuni proprietari; definizione errata del perimetro di imposizione), le quali non verranno ridiscusse dall'autorità di primo grado. Inoltre il Municipio deve occuparsi di questioni puramente aritmetiche, fondate sul nuovo coefficiente, per le quali non c'è spazio per il giudizio. Riferendosi per analogia alla prassi in materia di assicurazione invalidità di cui alla DTF 135 V 141 consid. 1.4, 4.1 e 4.6, i ricorrenti sostengono quindi che la sentenza del Tribunale di espropriazione deve essere qualificata di decisione parziale finale ai sensi dell'art. 91 LTF e, quindi, impugnabile. Essi lamentano poi che che non potranno più impugnare le censure che sono state respinte dal Tribunale di espropriazione, poiché nel frattempo la decisione del 19 luglio 2019 sarà cresciuta in giudicato. Infatti trattasi a loro avviso di una decisione parziale, separatamente impugnabile la quale, se non viene contestata, cresce automaticamente in giudicato e non può più (ulteriormente) essere impugnata.
Ma anche esaminando la fattispecie alla luce dell'art. 93 cpv. 1 LTF, considerano che la decisione d'irricevibilità ora querelata crea loro un pregiudizio irreparabile siccome sottintende l'impossibilità di fare valere ulteriormente le loro rimostranze riguardanti le censure respinte dal Tribunale di espropriazione.
2.3. Detta argomentazione non va condivisa. Contrariamente all'accenno ricorsuale, è manifesto che nel caso di specie il giudizio del Tribunale di espropriazione non costituisce una decisione finale bensì una decisione di rinvio che non conclude la procedura di prelievo dei contributi di miglioria. La stessa concerne solo una fase della citata procedura e non pone un termine al procedimento. Difatti i contributi di miglioria esatti sono stati annullati e l'autorità municipale è stata invitata a ridefinirli, mediante l'adozione di nuovi coefficienti più differenziati che sceglierà liberamente, non avendo ricevuto istruzioni vincolanti al riguardo, e in seguito ricalcolarli. Un simile giudizio riveste, in linea di principio, solo carattere incidentale e non può essere immediatamente contestato anche se si pronuncia in modo definitivo su alcuni aspetti della vertenza (in concreto, le altre censure che sono state tutte respinte). Va poi rilevato che, come precisato dal Tribunale cantonale amministrativo, la nuova decisione emessa dal Municipio potrà, se del caso, essere contestata con i rimedi ordinari cantonali, ossia dapprima il reclamo dinanzi all'autorità municipale, poi il ricorso al Tribunale di espropriazione e in seguito dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, ove in virtù dell'art. 66 cpv. 3 LPAmm (di identico tenore a quello dell'art. 46 cpv. 2 PA rispettivamente dell'art. 93 cpv. 3 LTF), assieme con la nuova decisione sarà impugnabile anche la decisione incidentale pronunciata il 19 luglio 2019 dal Tribunale di espropriazione che ne forma la base (vedasi per analogia sentenza 1C_340/2019 del 14 ottobre 2019 consid. 2.2. secondo paragrafo).
2.4. Va in seguito constatato che i ricorrenti non dimostrano (art. 42 cpv. 2 in relazione con l'art. 106 cpv. 2 LTF) che la Corte cantonale avrebbe interpretato arbitrariamente, negando la loro sussistenza, le condizioni richieste dall'art. 66 cpv. 2 lett. a e b LPAmm affinché una decisione incidentale sia impugnabile. Si volesse da ciò prescindere, è senza arbitrio che il Tribunale cantonale amministrativo ha giudicato che le due condizioni poste dalla citata disposizione non erano soddisfatte.
In primo luogo, come ben rilevato dall'autorità precedente, una decisione con cui la causa viene rinviata all'istanza precedente affinché emani una nuova decisione non provoca di regola un pregiudizio irreparabile (art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm di contenuto identico agli art. 46 cpv. 1 lett. a PA e 93 cpv. 1 lett. a LTF) poiché determina unicamente una dilazione della procedura (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, 2a ed. 2015, n. 19 all'art. 93) quale potrebbe del resto ugualmente provocare l'impugnazione autonoma di una decisione incidentale. In quanto poi i ricorrenti intravedono un tale pregiudizio nel fatto che le altre loro censure, respinte dal Tribunale di espropriazione, non potrebbero più essere esaminate perché nel frattempo cresciute in giudicato incontestate, va rammentato che, come appena illustrato, la decisione incidentale del 19 luglio 2019 potrà essere impugnata dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo con la nuova decisione che verrà emessa in merito al calcolo dei contributi.
In secondo luogo si può senza arbitrio giungere alla conclusione che non erano neppure realizzati i presupposti di ammissibilità di cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm (norma simile all'art. 46 cpv. 1 lett. b PA nonché all'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF) siccome si può escludere che l'autorità di prime cure, in seguito alla decisione di rinvio, debba ancora avviare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
2.5. Premesse queste considerazioni il ricorso in materia di diritto pubblico si rivela manifestamente infondato e come tale va respinto.
3.1. Con l'emanazione del presente giudizio la richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo si rivela priva d'oggetto.
3.2. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e vanno poste a carico dei ricorrenti, con vincolo di solidarietà (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non vengono assegnate ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie complessive di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
Comunicazione ai patrocinatori dei ricorrenti, al Comune di X.________, al Tribunale di espropriazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 19 novembre 2019
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
La Cancelliera: Ieronimo Perroud