{T 0/2}
2E_1/2016
Sentenza del 21 gennaio 2016
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Seiler, Aubry Girardin,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. dott. Tiziana Meyer-Tomassini,
attore,
contro
Confederazione Svizzera, 3003 Berna,
rappresentata dal Dipartimento federale delle finanze, Servizio giuridico, Bundesgasse 3, 3003 Berna,
convenuta.
Oggetto
Domanda di risarcimento del danno e di indennità a titolo di riparazione morale,
azione contro la presa di posizione del Consiglio federale del 24 giugno 2015.
A.________ era proprietario, nel Comune di X.________, di un fondo di 469 m
2, sul quale era stata eretta, senza la necessaria licenza edilizia, una baracca adibita ad atelier. Nel 2011 è stata avviata nel Comune una procedura di ricomposizione particellare, nell'ambito della quale la proprietà di A.________ è stata completamente espropriata e annessa ai fondi limitrofi.
Con decisione del 20 ottobre 2012 la Commissione di ricorso di 1. istanza per la ricomposizione particellare del Comune di X.________, alla quale A.________ si era rivolto contestando l'avvenuta espropriazione, ha considerato tardiva la sua impugnativa e non dati i presupposti per una restituzione in intero dei termini. Esaminando nondimeno a titolo abbondanziale il ricorso nel merito, l'ha respinto, ritenendo corretta l'espropriazione del fondo. Detta decisione è stata confermata dapprima dal Giudice delegato del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, il 15 ottobre 2013, e poi dal Tribunale federale il quale ha respinto il 26 novembre 2013, nella misura in cui era ammissibile, il ricorso dell'interessato (causa 1C_841/2013).
Nel proseguimento della procedura di raggruppamento, sono state adottate misure di esecuzione (picchettazione, terminazione e immissione in possesso provvisoria dei fondi) nonché assegnati, a determinate condizioni, dei termini di ricorso contro le decisioni di prima istanza. A.________ si è allora rivolto al Tribunale cantonale amministrativo sottoponendogli, il 26 febbraio 2014, un nuovo ricorso diretto contro la decisione del 20 ottobre 2012 della Commissione di ricorso. Il 27 febbraio 2014 il Giudice delegato della Corte cantonale ha respinto il gravame, per essere il contenzioso già stato giudicato. Detto giudizio è stato confermato l'8 aprile 2014 dal Tribunale federale che ha respinto, in quanto ammissibile, l'impugnativa dell'insorgente (sentenza 1C_168/2014).
Il 30 marzo 2015 A.________ ha chiesto al Consiglio di Stato, a titolo di risarcimento del danno asseritamente derivante dall'esproprio, il versamento di fr. 46'055.-- per spese legali e giudiziarie e di fr. 300'000.-- per danni economici e morali. Mediante scritto del 29 agosto 2015 il Governo cantonale non ha accolto la pretesa. Adito dall'attore, il Giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile il ricorso per difetto di competenza il 24 settembre 2015. Il Tribunale federale, al quale A.________ si è poi indirizzato lamentando un diniego di giustizia, ne ha respinto il ricorso, in quanto ammissibile, con sentenza dell'11 novembre 2015 (causa 1C_569/2015).
Il 31 marzo 2015 A.________ ha presentato alla Confederazione Svizzera una domanda di risarcimento del danno e di indennità a titolo di riparazione morale, deducendo una sua responsabilità da una pretesa violazione della CEDU (RS 0.101) ad opera delle autorità cantonali nonché da un diniego di giustizia commesso dal Tribunale federale.
Con presa di posizione del 24 giugno 2015 il Consiglio federale ha dapprima osservato che, con riferimento all'asserita violazione della CEDU da parte delle autorità cantonali, la domanda era stata trasmessa al Dipartimento federale delle finanze per competenza (art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza concernente la legge sulla responsabilità del 30 dicembre 1958 [OLResp; RS 170.321]). Per quanto riferita all'attività del Tribunale federale (art. 1 cpv. 1 lett. c e 10 cpv. 2 della legge federale del 14 marzo 1958 sulla responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali [LResp; RS 170.32]) il Consiglio federale, dopo avere ricordato che giusta l'art. 12 LResp in un procedimento per responsabilità non poteva essere riesaminata la legittimità, tra l'altro, di sentenze cresciute in giudicato, ha giudicato che la domanda era perenta (art. 20 cpv. 1 LResp) e l'ha, di conseguenza, respinta.
Nel frattempo, più precisamente il 9 giugno 2015, il Dipartimento federale delle finanze si è pronunciato sulla parte della domanda trasmessagli dal Consiglio federale e l'ha respinta. Detta autorità ha considerato in primo luogo che non erano stati comprovati gli elementi che davano luogo ad un risarcimento (atto o omissione di un funzionario federale - illiceità dello stesso - quantificazione del danno - nesso causale tra il comportamento illecito e il danno cagionato). Ha poi rilevato che la domanda era comunque perenta (art. 20 LResp). Questa decisione è cresciuta in giudicato incontestata.
Il 31 dicembre 2015 A.________ ha presentato al Tribunale federale un'azione contro la presa di posizione del Consiglio federale. Ribadite le proprie richieste di risarcimento del danno e del torto morale l'attore rimprovera al Tribunale federale un diniego di giustizia nonché la violazione di diversi altri diritti costituzionali per non avere constatato la nullità dell'esproprio. Chiede di essere sentito personalmente, di sentire diversi testi e di effettuare diverse perizie nonché un sopraluogo.
Non è stato ordinato uno scambio di allegati scritti né un dibattimento.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con pieno potere cognitivo la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF e art. 3 cpv. 1 PC in relazione con l'art. 120 cpv. 3 LTF; DTF 136 IV 139 consid. 1.1 pag. 141).
1.2. Giusta l'art. 120 cpv. 1 lett. c LTF il Tribunale federale, segnatamente la II Corte di diritto pubblico (art. 30 cpv. 3 del regolamento del Tribunale federale del 20 novembre 2006, RTF [RS 173.110.131]), giudica su azione come giurisdizione unica le pretese di risarcimento del danno o di indennità a titolo di riparazione morale risultanti dall'attività ufficiale delle persone di cui all'articolo 1 capoverso 1 lettere a-c bis LResp. L'art. 10 cpv. 2 LResp è di identico tenore e l'art. 1 cpv. 1 LResp sancisce che la legge è applicabile a tutte le persone cui è conferita una carica pubblica della Confederazione, quali i membri e i supplenti dei Tribunali della Confederazione (lett. c). Ciò è il caso in concreto, essendo la presente azione fondata su asserite omissioni illecite commesse da giudici del Tribunale federale con riferimento alle sentenze 1C_841/2013 del 26 novembre 2013, 1C_168/2014 dell'8 aprile 2014 e 1C_569/2015 dell'11 novembre 2015.
1.3. Poiché nessuna altra legge federale abilita un'altra autorità a pronunciarsi sulla controversia (art. 120 cpv. 2 LTF a contrario) la regola di sussidiarietà dell'azione dinanzi al Tribunale federale (vedasi DTF 136 IV 139 consid. 3.4 pag. 143 seg.) è rispettata.
1.4. Ugualmente ossequiato risulta essere il termine di perenzione (DTF 136 II 187 consid. 6 pag. 192) di sei mesi per l'inoltro dell'azione dal ricevimento della presa di posizione del Consiglio federale del 24 giugno 2015 con cui è stata respinta la domanda di risarcimento presentata il 31 marzo 2015 (art. 20 cpv. 3 LResp e art. 3 cpv. 2 OLResp). Inoltre, è anche data la legittimazione ad agire dell'attore (sentenza 2E_2/2013 del 30 ottobre 2014 consid. 1.3 e rinvii).
1.5. L'azione deve soddisfare le esigenze formali previste dall'art. 23 PC nonché adempiere i requisiti di motivazione posti dall'art. 42 LTF (art. 120 cpv. 3 LTF combinato con l'art. 1 cpv. 2 PC), ultimo aspetto questo che, come esposto di seguito, non è tuttavia dato in concreto.
1.6. L'attore chiede anche di essere sentito personalmente, al fine di potere spiegare meglio le proprie esigenze. Oltre al fatto che l'art. 29 cpv. 2 Cost. non fonda un diritto ad essere udito oralmente (DTF 134 I 140 consid. 5.3 pag. 148 e rinvio), visto l'esito del giudizio attuale non occorre dare seguito alla richiesta.
2.1. Come già dinanzi al Consiglio federale, l'attore fonda principalmente la sua domanda di risarcimento sull'asserito diniego di giustizia commesso dal Tribunale federale nelle tre sentenze citate in precedenza, relative tutte e tre alla procedura di espropriazione del mappale che possedeva nel Comune di X.________. In primo luogo riespone tutta la cronistoria della sua proprietà (acquisto - costruzione dell'atelier - decisione di espropriazione e svolgimento della rispettiva procedura, segnatamente modo in cui è stata notificata la relativa decisione e mancata successiva restituzione in intero dei termini di ricorso - susseguenti sentenze cantonali e federali, queste ultime ora contestate). Rimprovera in seguito alla Corte federale di non essere entrata nel merito della problematica, cioè di non avere constatato la nullità dell'espropriazione del suo immobile e di non avergli concesso la restituzione in intero dei termini per contestare detto esproprio. Tale modo di agire rappresenterebbe un diniego di giustizia, lederebbe in modo indebito, sotto diversi aspetti, gli art. 1, 5 n. 4, 5 n. 5, 6 n. 1, 6 n. 2, 6 n. 3 lett. a, lett. b e lett. c, 13, 14 e 17 CEDU, art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU così come gli art. 2 e 4 Protocollo 7 CEDU, nonché costituirebbe un atto illecito, su cui l'interessato fonda la propria domanda di risarcimento.
2.2. Conformemente all'art. 12 LResp, e come già rilevato dal Consiglio federale nella sua presa di posizione del 24 giugno 2015, in un procedimento per responsabilità non può essere riesaminata la legittimità di provvedimenti, decisioni e sentenze cresciuti in giudicato. Per consolidata prassi ciò implica che chi ha ricorso contro una decisione fino alle istanze superiori senza successo, oppure non ha esperito alcun gravame, oppure ha presentato un'istanza che si è rivelata inammissibile non può successivamente - salvo eccezioni non adempiute in concreto - contestare di nuovo la decisione in questione e farne verificare la fondatezza nell'ambito di una procedura per responsabilità (DTF 129 I 139 consid. 3.1 pag. 142, 126 I 144 consid. 2a pag. 148, 119 Ib 208 consid. 3c pag. 212 e rispettivi rinvii). Ora, come appena illustrato l'attore, il quale ha esaurito tutti i mezzi di ricorso a sua disposizione, si limita a criticare il merito delle tre sentenze emesse dal Tribunale federale, cresciute in giudicato. Occorre poi ricordare che ai sensi della prassi sviluppata riguardo all'art. 3 LResp, relativo alla responsabilità della Confederazione per il danno cagionato illecitamente a terzi da funzionari, è necessario in particolare che il comportamento (atto o omissione) denunciato sia illecito. Al riguardo la giurisprudenza ha posto rigorose esigenze. Così, il comportamento di un giudice è ritenuto illecito unicamente quando viene violato un dovere essenziale per l'esercizio della sua funzione (2C_25/2008 del 18 giugno 2008 consid. 3.2 e richiami in: SJ 2008 I pag. 481). Il fatto che una decisione cresciuta in giudicato si riveli in seguito inesatta, lesiva del diritto o anche arbitraria non basta invece per ammettere l'illiceità di un atto o di un'omissione (2C_275/2012 dell'11 dicembre 2012 consid. 3.2 e numerosi rinvii giurisprudenziali e dottrinali). Ora, all'evidenza l'attore - secondo il quale il comportamento illecito va riferito alla mancata applicazione della CEDU nelle tre sentenze federali rimesse in discussione - non spiega né dimostra l'adempimento dei requisiti sopramenzionati, esatti affinché si possa considerare che i giudici del Tribunale federale avrebbero violato un dovere essenziale per l'esercizio della loro funzione, cagionandogli in tal modo un danno illecito. Su questo aspetto la domanda, ai limiti della temerarietà, si rivela inammissibile.
2.3. Lo stesso dicasi delle richieste di procedere ad un sopralluogo, di udire dei testi e di effettuare diverse perizie, tutte rivolte ad accertare la nullità della procedura di espropriazione e quindi senza legame alcuno con la domanda di risarcimento.
A parere dell'attore il termine di perenzione di cui all'art. 20 cpv. 2 LResp - secondo il quale la responsabilità della Confederazione si estingue se il danneggiato non domanda il risarcimento o l'indennità pecuniaria a titolo di riparazione nel termine di un anno dal giorno in cui conobbe il danno - non sarebbe decorso, non essendo la misura del danno e del risarcimento ancora nota. La loro quantificazione dipenderebbe infatti dalla questione di sapere se egli viene riconosciuto titolare della sua proprietà oppure se viene spogliato dei suoi diritti. Conosciute sarebbero solo le tasse di giustizia (fr. 3'300.--), le tasse amministrative e le note d'onorario, pari a fr. 109'283.--.
L'argomentazione è fuorviante. Come già osservato dal Consiglio federale nella presa di posizione del 24 giugno 2015, la fattispecie relativa alla procedura di espropriazione è stata decisa definitivamente dal Tribunale federale con sentenza del 26 novembre 2013, notificata il 6 dicembre 2013. Da quel momento l'attore era a conoscenza di tutti gli elementi per valutare il caso. È quindi a ragione che il Consiglio federale ha ritenuto che la domanda di risarcimento presentata il 31 marzo 2015 era perenta. Ora, gli argomenti avanzati dall'attore per contestare questa tesi, i quali non tengono conto del fatto che, come illustrato in precedenza e peraltro già rilevato nella presa di posizione del 24 giugno 2015, l'art. 12 LResp non permette di riesaminare nell'ambito di un procedimento per responsabilità, la legittimità, tra l'altro, di sentenze cresciute in giudicato, risultano destituiti di qualsiasi fondamento oltre che temerari. Anche al riguardo l'istanza si rivela inammissibile.
L'attore ridiscute in seguito il giudizio reso dal Dipartimento federale delle finanze il 9 giugno 2015 riguardo alla responsabilità della Confederazione in riferimento all'applicazione della CEDU da parte delle autorità cantonali. Oltre al fatto che detta decisione è cresciuta in giudicato incontestata la stessa andava, se del caso, impugnata dinanzi al Tribunale amministrativo federale (art. 10 cpv. 1 LResp e art. 3 cpv. 3 OLResp). Questa tematica, che esula dall'attuale contenzioso, sfugge pertanto ad un esame di merito.
L'attore fa valere infine di avere avviato dinanzi alla Pretura di Bellinzona una domanda di risarcimento del danno nei confronti del Cantone Ticino a norma degli art. 20 cpv. 3 LResp e 3 cpv. 2 OLResp per violazione della CEDU e propone di cedere alla Confederazione le proprie pretese verso lo Stato ticinese. Anche tale problematica esula dall'attuale vertenza e risulta inammissibile.
L'attore ha chiesto di essere posto al beneficio dell'assistenza giudiziaria con nomina di un avvocato d'ufficio. Visto la manifesta inammissibilità della propria istanza, la domanda va respinta e le spese seguono la soccombenza (art. 69 PC combinato con gli art. 65, 66 e 68 LTF).
L'azione è inammissibile.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dell'attore.
Comunicazione alla patrocinatrice dell'attore e al Dipartimento federale delle finanze, in rappresentanza del Consiglio federale.
Losanna, 21 gennaio 2016
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Zünd
La Cancelliera: Ieronimo Perroud