2P.229/1999

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2P.229/1999

II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO

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3 marzo 2000

Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger, presidente,
Hartmann e Hungerbühler.
Cancelliera: Ieronimo Perroud.

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Visto il ricorso di diritto pubblico presentato il 18 agosto 1999 dal Comune di Locarno, rappresentato dal Municipio, contro la sentenza emessa il 24 giugno 1999 dal Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina del Cantone Ticino nella causa, in materia di contributi provvisori supplementari per opere di canalizzazione e di depurazione, che oppone il ricorrente a A.________, Locarno, e a B.________, Locarno, entrambi patrocinati dall'avv. A.________, Locarno;

Ritenuto in fatto :

A.- Il 20 febbraio 1984 il Consiglio comunale di Locarno ha stanziato il credito necessario per la realizzazione della costruenda nuova rete delle canalizzazioni e ha fissato al 60% del costo a carico del Comune la misura complessiva dei contributi di costruzione da prelevare. Dal 18 agosto al 16 settembre 1986, il Municipio ha pubblicato il prospetto dei contributi, l'ha notificato ai contribuenti personalmente interessati e ha dato avvio alla procedura per il prelievo dei contributi provvisori di costruzione. L'ammontare dei contributi prelevati è stato fissato al 1,71% del valore di stima ufficiale dei fabbricati e dei terreni inclusi nel perimetro delle canalizzazioni o comunque allacciabili.

B.- Dal 1988 A.________ e B.________ sono comproprietari, in ragione di un mezzo ciascuno, della particella n. XXX RFD di Locarno, sulla quale, nel 1989, è stato edificato uno stabile abitativo.

C.- In seguito all'incremento del valore di stima ufficiale causato dagli interventi edificatori eseguiti tra il 1986 e il 1993 su alcuni fondi inseriti nel piano generale delle canalizzazioni (PGC), fra cui quello di proprietà di A.________ e B.________, il Municipio di Locarno ha provveduto a pubblicare, dal 2 al 31 maggio 1996, un nuovo prospetto dei contributi provvisori e a notificarlo personalmente ai contribuenti interessati. Per quanto li concerne, A.________ e B.________ sono stati chiamati a pagare un contributo supplementare provvisorio di complessivi fr. 29'924. --.

Il reclamo esperito contro tale imposizione è stato respinto con decisione municipale dell'11 marzo 1997.

D.- Adito il 10 aprile 1997 da A.________ e da B.________, il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, dopo aver sentito le parti il 21 ottobre 1998, ha accolto il ricorso e ha annullato il tributo litigioso con sentenza del 24 giugno 1999. La Corte cantonale ha osservato, in sintesi, che l'art. 100 della legge ticinese del 2 aprile 1975 d'applicazione della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LALCIA) non costituisce una base legale sufficiente per la riscossione, dopo il già avvenuto prelievo di un primo contributo provvisorio ma prima del compimento delle opere di canalizzazione, di un contributo supplementare provvisorio in caso di aumento del valore di stima di un fondo dato dall'edificazione, della trasformazione o riattazione dell'edificio.

E.- Il 18 agosto 1999 il Comune di Locarno ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata. Adduce, in sostanza, una violazione della propria autonomia e, sotto diversi aspetti, dell'art. 4 vCost.

Chiamato a esprimersi, il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina chiede che il ricorso sia respinto. A.________ e B.________ propongono la reiezione in ordine e nel merito dell'impugnativa.

Considerando in diritto :

1.- Sia la sentenza querelata che il ricorso in esame sono stati emanati allorquando era vigente la Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost. ), ora sostituita dalla Costituzione federale del 18 aprile 1999, in vigore dal 1° gennaio 2000. Rammentato che nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico è determinante lo stato di fatto e di diritto materiale vigente al momento in cui è emanato il giudizio contestato, ne discende che alla presente vertenza è applicabile la Costituzione ora abrogata.

2.- Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 124 I 11 consid. 1).

a) Il Municipio ha presentato il gravame in nome e per conto del Comune: come già rilevato da codesta Corte, in vertenze di carattere amministrativo, una simile competenza di rappresentanza sussiste anche senza autorizzazione del Consiglio comunale (DTF 116 Ia 252 consid. 2 e rinvii).

b) La decisione querelata, la quale è una sentenza cantonale di ultima istanza (art. 104 cpv. 1 LALCIA e art. 60 della legge ticinese per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, LPamm), impedisce al Comune di prelevare un tributo e lo tocca pertanto nella sua qualità di detentore del pubblico potere. Sotto il profilo dell'art. 88 OG, il ricorrente è quindi legittimato ad invocare una lesione della propria autonomia (DTF 122 I 279 consid. 8c; 121 I 218 consid. 2a; 120 Ia 95 consid. 1a). Se questa sussista e se sia stata disattesa è una questione di merito, non di legittimazione (DTF 124 I 223 consid. 1b; 120 Ia 203 consid. 2a).

c) Nel caso concreto, v'è da chiedersi se, come sostenuto dai resistenti, i documenti allegati dal Comune ricorrente alla propria impugnativa siano inammissibili poiché costituiscono dei nova (su tale nozione cfr. DTF 118 III 37 consid. 2a e rinvii). Sia come sia, la questione può rimanere indecisa visto che il ricorso, per i motivi esposti di seguito, dev'essere respinto.

3.-a) Un Comune beneficia di autonomia tutelabile in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte all'ordinamento del Comune, conferendogli una notevole libertà di decisione (DTF 124 I 223 consid. 2b e riferimenti).

b) Prevalendosi della sua autonomia un Comune può, fra l'altro, esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino i limiti formali posti dalla legge e, inoltre, che esse applichino in modo corretto il diritto materiale determinante. Il Comune può quindi invocareanchelaviolazionedell'art. 4vCost. edeidirittichenederivano-qualiildivietodell'arbitrio, ilprincipiodell' uguaglianza di trattamento e quello della buona fede - non però a titolo indipendente, ma solo in stretta connessione con quella della sua autonomia. Al Comune è pure concesso di addurre la trasgressione di altri diritti fondamentali, quali ad esempio le libertà individuali, sostenendo che il significato e la portata attribuiti in concreto pregiudicano la sua autonomia (DTF 116 Ia 252 consid. 3b).

c) Quando il ricorso con cui si invoca la violazione dell'autonomia comunale è fondato su norme di diritto costituzionale, il Tribunale federale esamina liberamente le decisione impugnata, mentre restringe la sua competenza all'arbitrio per quelle di rango inferiore, per l'apprezzamento delle prove e per la constatazione dei fatti rilevanti (DTF 122 I 279 consid. 8c; 120 Ia 203 consid. 2a; 116 Ia 252 consid. 3c).

d)aa) In dottrina si ammette, in linea di principio, che i Comuni godono di autonomia giuridicamente protetta per quanto concerne l'esecuzione di opere pubbliche, tra cui le opere di canalizzazione e depurazione delle acque (cfr. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, n. 257 segg. , segnatamente 272; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3a ed., pag. 289 seg. ; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 264; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 1093 segg. , in particolare 1105 segg. , e numerosi riferimenti). Come già rilevato, non va tuttavia dimenticato che, conformemente alla giurisprudenza, per stabilire in che misura un Comune sia autonomo, ci si deve fondare sulla costituzione e la legislazione cantonali e che, di conseguenza, va stabilito di caso in caso se, in un determinato campo di attività, sia dato un potere decisionale relativamente ampio del Comune e quindi sevi sia autonomia giuridicamente protetta (cfr. DTF 124 I 223 consid. 2b; 122 I 279 consid. 8b e rispettivi rinvii).

bb) Nel Cantone Ticino - ove l'art. 16 della Costituzione della Repubblica e Cantone del Ticino del 14 dicembre 1997 e gli art. 1 e 2 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 garantiscono un'autonomia comunale residua - i Comuni hanno l'obbligo di adottare un regolamento delle canalizzazioni (art. 94 cpv. 1 LALCIA e art. 1 e 2 del Decreto esecutivo concernente il regolamento delle canalizzazioni, i contributi e le tasse, del 3 febbraio 1977, in seguito: DE) e di prelevare, giusta l'art. 96 cpv. 1 LALCIA, contributi di costruzione per l'esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili. La misura complessiva di questi tributi non può essere inferiore al 60% né essere superiore all' 80% del costo effettivo per il Comune; essa è decisa dal Consiglio o dall'Assemblea comunale (cpv. 2). Il Consiglio di Stato può, in casi eccezionali e quando il costo dell' opera sia coperto, esonerare il Comune dall'obbligo d'imporre contributi (cpv. 5). A loro volta, i successivi disposti stabiliscono i criteri e la procedura d'imposizione. L'art. 97 LALCIA (e art. 6 DE) indica che è soggetto all' imposizione il proprietario di fondi serviti o che possono essere serviti dall'opera (lett. a) e il titolare di diritti reali limitati che ritrae dall'opera un incremento di valore del suo diritto (lett. b). Secondo l'art. 98 LALCIA incombe al Municipio delimitare il comprensorio d'imposizione dei contributi (cfr. pure art. 5 DE). Gli art. 99 a 100 LALCIA concernono il genere e il metodo di calcolo dei contributi. Più precisamente, l'art. 99 LALCIA sancisce che il contributo provvisorio è calcolato dal Municipio sulla base del costo preventivo dell'opera e in proporzione al valore ufficiale di stima dei fondi o dei diritti reali limitati, ritenuto che non può superare il 3% del valore di stima (cpv. 1). L'art. 99a prevede da parte sua che i contributi definitivi sono calcolati dal Municipio sulla base del costo consuntivo dell'opera e in proporzione al valore ufficiale di stima dei fondi o dei diritti reali limitati; il tributo non può tuttavia superare il 3% del valore di stima (cpv. 1) e, prima del suo calcolo, dev'essere eseguita la revisione generale dei valori di stima (cpv. 2; cfr. anche art. 9 DE). Sia per quanto concerne i contributi provvisori che quelli definitivi, la legge menziona che gli stessi devono essere aumentati o diminuiti quando vi sia una manifesta divergenza dal normale rapporto tra il valore ufficiale di stima e gli equivalenti abitanti (art. 99 cpv. 4 e 99a cpv. 3 LALCIA e art. 7 DE). La normativa specifica di seguito che, se entro 15 anni dal compimento dell'opera un fondo viene edificato, è dovuto un contributo supplementare, calcolato sull'aumento di valore di stima determinato dall'intervento edile (art. 100 cpv. 1 LALCIA). In tal caso, non vale né il limite della misura complessiva per la singola opera né quello generale dell'80%, ritenuto che non può essere superato il limite del costo effettivo per il Comune (art. 100 cpv. 2 LALCIA). La legge disciplina poi il contenuto e la pubblicazione del prospetto dei contributi (art. 101 e 102 LALCIA e art. 8 DE), le vie ricorsuali (art. 103 e 104 LALCIA), la natura e le modalità di pagamento del contributo (art. 106 a 108 LALCIA) e regolamenta, infine, le tasse d'allacciamento (art. 109 LALCIA e art. 10 DE) e quelle d'uso (art. 110 LALCIA e art. 11 DE). In ultimo, essa sancisce che il Consiglio di Stato fissa, per decreto esecutivo, il contenuto del regolamento, i criteri, le condizioni e i limiti dell'imposizione (art. 111 LALCIA).

cc) Da quanto testé esposto discende che, in materia di opere di canalizzazione e depurazione delle acque, i Comuni ticinesi fruiscono di un'ampia latitudine nel determinare sia la misura complessiva dei tributi, variabile dal 60 all'80% del costo effettivo (art. 96 cpv. 1 LALCIA), sia l'entità del contributo singolo, che può raggiungere il 3% del valore di stima (art. 99 cpv. 1 e 99a cpv. 1 LALCIA) dei fondi interessati e dei diritti reali limitati che ritraggono dall'opera un incremento di valore (art. 97 LALCIA e art. 6 DE). Al riguardo, gli enti comunali e consortili hanno pure la possibilità di fondare il loro calcolo su ulteriori elementi (art. 99 cpv. 4 e 99a cpv. 3 LALCIA; cfr. pure art. 7 DE). I Comuni ticinesi godono pertanto di notevole autonomia nel definire l'ammontare dell'onere contributivo (cfr. pure per analogia RDAT 1997 I 43 121, consid. 4, ove si rileva che i Comuni ticinesi godono di autonomia protetta per definire l'ammontare, sia complessivo che singolo, dei contributi previsti dalla legge cantonale sui contributi di miglioria).

Senonché, una simile autonomia non si estende alle diverse tipologie di pubblici tributi che possono essere prelevati. In effetti, come osservato sia dal Tribunale di espropriazione sia dalle controparti, su questo punto, la normativa cantonale è dettagliata, completa e contiene criteri vincolanti: la stessa enuncia in modo esaustivo che tipo di contributo può essere richiesto, ossia il contributo provvisorio (art. 99 LALCIA), il contributo definitivo (art. 99a LALCIA) e il contributo supplementare (art. 100 LALCIA) e indica quando e come gli stessi vanno calcolati (cfr. anche il regolamento comunale delle canalizzazioni della Città di Locarno, il quale si limita, al suo art. 44, a rinviare ai disposti della legge cantonale ora in esame e del relativo decreto esecutivo per quanto concerne il prelievo di contributi di costruzione). In proposito, il diritto cantonale non conferisce dunque ai Comuni alcun margine di scelta nella definizione del genere di contributo che può essere prelevato: su questo punto i Comuni ticinesi non sono quindi abilitati a scostarsi dalla legge cantonale determinante e non godono pertanto di autonomia tutelabile (cfr. pure per analogia RDAT 1984 n. 43 pag. 94 segg. , ove è stato precisato che - in materia di tasse d'uso ai sensi dell'art. 110 LALCIA - il Comune ticinese non disponeva di alcuna autonomia per quanto concerne la scelta del criterio sul quale fondare la citata tassa, mentre vi era autonomia tutelabile per quanto riguarda la determinazione dell'ammontare concreto della medesima, nonché RDAT 1987 n. 35 pag. 81 segg. ove - trattandosi di sussidi cantonali nel quadro della legge cantonale ora in esame - codesta Corte ha osservato che il legislatore ticinese, pur assegnando ai Comuni determinati compiti in materia di opere di evacuazione e di depurazione delle acque, non aveva invece inteso lasciare loro una notevole libertà di decisione e che, su certi punti, il diritto cantonale stabiliva in modo completo e dettagliato le autorità, i destinatari, le basi e i modi di calcolo nonché la procedura).

Dato che non si ravvisa, nel caso particolare, alcuna autonomia comunale, un'eventuale violazione della medesima risulta esclusa d'acchito. Non occorre quindi derimere, nella prospettiva dell'art. 4 vCost. , il merito della controversia.

Visto quanto precede, il ricorso va respinto.

4.- Dato l'esito del giudizio, le spese processuali vanno poste a carico del Comune ricorrente, i cui interessi finanziari sono palesemente in gioco (art. 150 cpv. 1 e 2 a contrario, 153 e 153a OG). Esso verserà inoltre a B.________, assistita da un avvocato, un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG). Per quanto concerne l'avv. A.________, in concreto non sono adempiute le esigenze poste dalla giurisprudenza per accordare eccezionalmente un'indennità per ripetibili ad un avvocato il quale, come nella fattispecie, agisce nella propria causa senza l'assistenza di un collega (cfr. sentenza del 10 dicembre 1999 del Tribunale federale delle assicurazioni nella causa S. consid. 5, destinata alla pubblicazione; DTF 110 V 132).

Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 2000. -- è posta a carico del ricorrente, il quale rifonderà a B.________ un' indennità di fr. 1000. -- a titolo di ripetibili della sede federale.

3. Comunicazione al rappresentante, rispettivamente, al patrocinatore delle parti e al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina del Cantone Ticino.

Losanna, 3 marzo 2000
MDE

In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,

La Cancelliera,