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2P.3/2000
II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
26 aprile 2000
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger, presidente,
Hungerbühler e Müller.
Cancelliera: Ieronimo Perroud.
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Visto il ricorso di diritto pubblico presentato il 5 gennaio 2000 da A.A.________ (14. 07.1968), Airolo, patrocinato dall'avv. Fulvio Pezzati, Lugano, contro la risoluzione emessa il 17 novembre 1999 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino in materia di rifiuto del rilascio del permesso di dimora annuale;
Ritenuto in fatto :
A.- A.A.________ (14. 07.1968), cittadino bosniaco, ha risieduto in Svizzera dal 1991 in virtù di regolari permessi stagionali alternatisi, dal 1992, ad autorizzazioni rilasciategli nell'ambito dell'Azione Bosnia Erzegovina.
Nel novembre 1992 è stato raggiunto dalla moglie B.A.________ (25. 05.1969) e dalla figlia C.A.________ (16. 08.1990); il 4 ottobre 1996 è nato il figlio D.A.________.
Il 9 dicembre 1997 l'Ufficio federale degli stranieri ha respinto l'istanza sottopostale il 30 gennaio 1997 dalla Sezione degli stranieri (ora Sezione dei permessi e dell'immigrazione) del Cantone Ticino, al fine di vagliare se alla famiglia A._________ potesse essere concessa una deroga alle misure limitative ai sensi dell'art. 13 lett. f dell'ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli stranieri (OLS; RS 823. 21). Tale rifiuto è stato confermato su ricorso dal Dipartimento federale di giustizia e polizia il 18 settembre 1998. L'11 dicembre 1998 il Tribunale federale ha respinto il gravame esperito il 15 ottobre 1998 da A.A._________ contro la decisione dipartimentale (causa 2A.512/1998). Il 6 aprile 1999 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha quindi fissato alla famiglia A._________ un termine con scadenza al 15 giugno 1999 per lasciare il territorio cantonale.
B.- Il 14 maggio 1999 A.A._________ ha presentato alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione un'istanza volta al rilascio di un permesso di dimora annuale ai sensi dell'art. 14 OLS, al fine di lavorare come carpentiere alle dipendenze della ditta E._________ a Piotta. Il 31 maggio successivo, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha trasmesso la richiesta con preavviso favorevole all'Ufficio federale degli stranieri, il quale, in data 22 luglio 1999, ha rinviato alla citata autorità cantonale gli atti di causa senza entrare nel merito della domanda.
C.- Il 23 agosto 1999, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, visto il preavviso negativo del 4 agosto precedente dell'Ufficio della manodopera estero, ha respinto l'istanza presentata il 14 maggio 1999 da A.A._________, volta al rilascio di un permesso di dimora annuale sul contingente cantonale. A sostegno del proprio rifiuto ha osservato in primo luogo che non erano adempiute le condizioni previste dalle direttive federali del 1° novembre 1995/ 26 giugno 1996, ossia avere lavorato in Svizzera durante 8 anni consecutivi. Ha rilevato poi, che neanche i presupposti di cui all'art. 8 cpv. 3 OLS erano dati nel caso concreto e che, di conseguenza, la domanda non poteva essere esaminata nell'ambito del contingente cantonale giusta l'art. 14 OLS.
Con risoluzione del 17 novembre 1999 il Consiglio di Stato ticinese ha confermato tale giudizio negativo.
D.- Il 5 gennaio 2000 A.A._________ ha esperito dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la risoluzione governativa sia annullata.
Adduce, in sostanza, una violazione degli art. 9 e 29 della Costituzione federale del 18 aprile 1999, in vigore dal 1° gennaio 2000.
Chiamato a esprimersi, il Consiglio di Stato ha postulato l'inammissibilità del gravame.
Considerando in diritto :
1.- a) Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 124 I 11 consid. 1; 123 II 231 consid. 1 e rinvii).
b) Anzitutto va esaminato se, in concreto, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo (cfr. art. 84 cpv. 2OG).
2.- a) In materia di diritto degli stranieri, il ricorso di diritto amministrativo non è proponibile contro il rifiuto o il rilascio di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG e art. 4 LDDS; DTF 123 II 145 consid. 1b; 122 II 1 consid. 1a, 385 consid. 1a e rinvii).
b) aa) Nel caso specifico, il ricorrente non contesta - a ragione - il fatto che egli non ha diritto, né in virtù di un disposto del diritto federale né in base ad una norma di un trattato internazionale, al rilascio di un permesso di dimora. Egli sostiene invero che, con la decisione emanata il 31 maggio 1999, la Sezione dei permessi e dell' immigrazione aveva accolto la sua istanza del 14 maggio precedente, volta al rilascio di un permesso di dimora annuale ai sensi dell'art. 14 OLS e che, con la successiva decisione negativa del 23 agosto 1999, la citata autorità ha revocato la sua precedente decisione, senza che fossero realizzate le condizioni per poterlo fare. Orbene, indipendentemente dall'esistenza di un diritto a un permesso, il ricorso di diritto amministrativo è esperibile contro decisioni concernenti la revoca di permessi (art. 101 lett. d combinato con l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; cfr. pure consid. 1 inedito della DTF 112 Ib 1 segg.). Va dunque esaminato se, come affermato dal ricorrente, egli sia stato posto al beneficio del permesso sollecitato e se lo stesso sia stato revocato, dato che in tal caso, come appena esposto, il ricorso di diritto amministrativo sarebbe ricevibile.
bb) Dallo scritto indirizzato il 31 maggio 1999 all'Ufficio federale degli stranieri emerge chiaramente che la Sezione dei permessi e dell'immigrazione si è limitata a formulare un preavviso favorevole all'attenzione della citata autorità federale. Essa non ha invece statuito sul rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 14 OLS. In effetti, risulta esplicitamente dal contenuto della lettera che l'autorità cantonale ha trasmesso il caso per esame e decisione all'autorità federale. La lettera del 31 maggio 1999 non può quindi essere equiparata e ancor meno essere interpretata come una decisione con cui veniva rilasciato il permesso di soggiorno sollecitato dal ricorrente.
Al riguardo devesi inoltre sottolineare che la Sezione dei permessi e dell'immigrazione non avrebbe comunque potuto farlo, in quanto una simile decisione non può essere emanata senza che prima sia stato consultato l'Ufficio della manodopera estera, conformemente a quanto sancito dagli art. 42 e 43 OLS. È vero che mal si capisce il modo di procedere della Sezione dei permessi e dell'immigrazione dato che - salvo eccezioni non realizzate in concreto - incombe alle autorità cantonali di polizia degli stranieri di decidere, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, circa la concessione del permesso di dimora o di domicilio (cfr. art. 4 LDDS). Solo allorquando vi è una decisione positiva da parte dell'autorità cantonale l'Ufficio federale degli stranieri deve allora dare la propria approvazione (cfr. art. 51 e 52 OLS). Il comportamento assunto dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione lascia piuttosto pensare che essa ha voluto nuovamente dare avvio ad una procedura di deroga alle misure limitative (art. 13 lett. f OLS), ciò non era più possibile, in quanto sotto questo profilo, il caso era già stato evaso negativamente, con decisione definitiva oramai cresciuta in giudicato (cfr. causa 2A.512/1998). Visto quanto testé esposto, appare opportuno rammentare alle autorità cantonali competenti in materia di polizia degli stranieri che esse non possono sfuggire alle loro responsabilità trasmettendo semplicemente una richiesta di rilascio di un permesso di soggiorno all'Ufficio federale degli stranieri, il quale, per quanto lo concerne, non ha il diritto di pronunciarsi direttamente su una simile domanda. È quindi a ragione che, come risulta dalla lettera del 22 luglio 1999, l'autorità federale, senza esaminare la fattispecie sottopostale, ha rinviato tutti gli atti di causa all'autorità cantonale di prime cure affinché emanasse il giudizio di sua competenza. Da quanto precede discende che è quindi solo il 23 agosto 1999 che la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, dopo aver chiesto ed ottenuto il preavviso vincolante dell'Ufficio della manodopera estera (cfr. art. 42 cpv. 4, 43 cpv. 4 e 51 OLS), si è effettivamente pronunciata - negativamente - sulla concessione del permesso richiesto. Visto l'esito negativo dato all'istanza 14 maggio 1999 del ricorrente, il caso non andava più sottoposto all'Ufficio federale degli stranieri per approvazione (cfr. art. 51 e 52 OLS a contrario).
Da quanto esposto emerge che al ricorrente non è mai stato rilasciato un permesso di dimora e che, quindi, il medesimo non è mai stato revocato: su questo punto, il gravame, trattato come ricorso di diritto amministrativo è, pertanto, inammissibile.
c) Il ricorrente si appella al principio della buona fede. Detto principio conferisce al cittadino, a determinate condizioni, il diritto di esigere dall'autorità che essa si attenga alle precise promesse o assicurazioni fattegli e che non tradisca la fiducia che egli, a giusto titolo, ha riposto in dette promesse o assicurazioni (cfr.
DTF 118 Ib 367 consid. 9a). L'applicazione del citato principio è subordinata a cinque condizioni (cfr. in proposito DTF 121 II 473 consid. 2c; 114 Ia 209 consid. 3a e rispettivi richiami), le quali, se fossero adempiute in concreto, permetterebbero di considerare che vi è un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno (cfr. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53 (1997), pag. 305 seg. e riferimenti giurisprudenziali alla nota 136). Ciò non è tuttavia manifestamente il caso nella fattispecie in esame.
Come esposto in precedenza (cfr. consid. 2b), al ricorrente non è stato accordato - e ancor meno revocato - un permesso di soggiorno in virtù dell'art. 14 OLS né gli è stata rilasciata alcuna concreta promessa o assicurazione al riguardo.
Anche da questo punto di vista, il gravame, trattato quale ricorso di diritto amministrativo, èinammissibile.
3.- Rimane da vagliare se il gravame possa essere trattato quale ricorso di diritto pubblico.
a) Non essendo data, in concreto, la via del ricorso di diritto amministrativo (cfr. consid. 2), la decisione litigiosa non andava dapprima sottoposta ad un'autorità giudiziaria di ultima istanza cantonale (art. 98a OG in relazione con l'art. 10 lett. a della legge ticinese di applicazione alle legislazione federale in materia di persone straniere, dell'8 giugno 1998): il Consiglio di Stato è quindi l'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 OG).
b) Considerato che, con riferimento al ricorso di diritto amministrativo, il ricorrente non possiede un diritto ad ottenere un'autorizzazione di soggiorno e che, per di più, non è stata pronunciata la revoca di un simile permesso, egli non è toccato dalla decisione contestata nei suoi interessi giuridicamente protetti (art. 88 OG), per cui difetta della legittimazione a proporre un ricorso di diritto pubblico (DTF 122 I 186 consid. 2). In proposito, va osservato che, come è stato recentemente chiarito da codesta Corte, l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2000, della nuova Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.) non ha comportato la modifica delle condizioni di ammissibilità del ricorso di diritto pubblico inoltrato per violazione del divieto d'arbitrio (art. 9 Cost. , precedentemente art. 4 vCost.), ragione per la quale non v'è motivo, in questo ambito, di scostarsi dell'attuale prassi in materia (sentenza destinata a pubblicazione del Tribunale federale del 3 aprile 2000 nella causa P, consid. da 2 a 6). Di conseguenza, le asserite violazioni dell'art. 9 Cost. formulate nel gravame, segnatamente la lesione del divieto dell'arbitrio nonché del principio della buona fede appaiono di primo acchito inammissibili.
c) Il ricorrente può nondimeno far valere con tale rimedio che sono stati disattesi diritti di parte, riconosciutigli dall'ordinamento cantonale o sgorganti direttamente da norme costituzionali, la cui violazione costituisce un diniego di giustizia formale (DTF 122 I 267 consid. 1b e richiami). Egli non può però contestare, anche in modo indiretto, il merito della causa (DTF 114 Ia 307 consid. 3c); il ricorso non può quindi riferirsi a quesiti indissociabili dal merito del litigio, quali, segnatamente, il dovere per l'autorità di motivare sufficientemente la propria decisione e di prendere in considerazione gli argomenti giuridici sollevati dall'insorgente (DTF 122 I 267 consid, 1b; 122 II 186 consid. 2b non pubblicato; 120 Ia 227 consid. 1; 118 Ia 232 consid. 1 a e rispettivi rinvii).
d) aa) Richiamandosi all'art. 29 Cost. , il ricorrente rimprovera in primo luogo al Governo ticinese di non avere evaso la censura secondo cui l'autorità di prime cure avrebbe revocato la propria decisione con cui gli concedeva un permesso di dimora annuale, assumendo di conseguenza un comportamento contraddittorio. La censura è inconferente.
Come risulta dal giudizio querelato, il Consiglio di Stato ticinese ha chiaramente constatato, anche se in modo breve, che la lettera scritta il 31 maggio 1999 dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione non costituiva una decisione con cui si concedeva il permesso sollecitato. Non essendovi una decisione, la stessa non poteva quindi essere revocata.
Su questo punto, il ricorso, infondato, va respinto.
bb) Il ricorrente lamenta in seguito una lesione del proprio diritto di essere sentito in quanto non gli sarebbe stata data la possibilità di esprimersi sulla presa di posizione del 22 luglio 1999 dell'autorità federale. Anche tale critica va respinta. In effetti, il citato documento non è una presa di posizione: trattasi invero di una lettera accompagnatoria con cui l'Ufficio federale degli stranieri ha rinviato la causa all'autorità cantonale di prime cure per motivi di competenza e per giudizio. Tale scritto non avendo alcuna influenza sulla procedura avviata dal ricorrente in merito al rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 14 OLS, il medesimo non doveva pertanto essergli comunicato. Anche su questo punto, il ricorso dev'essere respinto.
Visto quanto precede, il gravame, trattato come ricorso di diritto pubblico, va respinto, nella misura in cui è ammissibile.
4.- Visto l'esito del giudizio, le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG). Non si concedono ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 1 e 2 OG).
Per questi motivi,
il Tribunale federale
pronuncia :
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2000.-- è posta a carico del ricorrente.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 26 aprile 2000 VIZ
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente, La Cancelliera