Challenge to EMS socio-hotel tariff and impotence allowanceGenerato dall'IA

{T 0/2}
2P.313/2006 /ajp

Arrêt du 7 mai 2007
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler et Wurzburger.
Greffier: M. Addy

Parties
Résid'EMS, Association pour le bien-être des Résidents en établissements médico-sociaux (EMS), avenue du Chailly 10, case postale 226,
1000 Lausanne 12,
B.________, décédée, représentée par son époux
C.________,
D.________, décédé, représenté par son épouse
E.________,
F.________,
recourants,
tous les trois représentés par Résid'EMS, Association pour le bien-être des Résidents en établissements médico-sociaux (EMS), case postale 226,
1000 Lausanne 12,

contre

Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne,
Cour constitutionnelle du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
Arrêté du 29 mars 2006 fixant pour 2006 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt public,

recours de droit public contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud du 27 octobre 2006.

Faits :
A.
Le 29 mars 2006, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un "arrêté fixant pour 2006 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt public" (ci-après: l'arrêté).

En substance, l'article 3 de l'arrêté dispose que "la convention socio-hôtelière pour 2006, passée entre le département, l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les Hospices cantonaux - CHUV fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les conditions financières et administratives applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré". La convention socio-hôtelière indique en annexe pour chaque établissement signataire le tarif journalier pour "résident lits C", et s'il y a lieu "résident lits D". L'arrêté mentionne en annexe les tarifs applicables aux établissements non parties à ladite convention, qu'ils aient signé un accord tarifaire avec le département ou qu'ils n'aient signé aucun accord (art. 4 al. 1 de l'arrêté). Les tarifs journaliers fixés dans l'accord annexé ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide financière de l'Etat (art. 4 al. 2). Les conditions financières et administratives prévues aux chapitres II à XII de la convention socio-hôtelière sont applicables par analogie (art. 4 al. 3).

Tant l'arrêté (art. 6) que la convention socio-hôtelière (art. 33) prévoient une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2006. La convention socio-hôtelière a été signée le 1er février 2006. Dans les faits, les tarifs socio-hôteliers ont été appliqués dès le 1er janvier 2006. L'arrêté, la convention et leurs annexes ainsi que diverses directives ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du 4 avril 2007.
B.
L'arrêté a fait l'objet d'une requête en annulation auprès de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud déposée par Résid'EMS, Association pour le bien-être des Résidents en établissements médico-sociaux (EMS), ainsi que par B.________, D.________ et F.________, tous trois résidents en EMS. Trois autres requêtes ont été déposées par divers EMS.

Par arrêt du 27 octobre 2006, la Cour constitutionnelle a rejeté ces diverses requêtes en tant que recevables.
C.
Agissant par un acte intitulé "recours", Résid'EMS, C.________ pour son épouse décédée, E.________ pour son époux décédé et F.________ concluent à l'annulation de l'arrêt du 27 octobre 2006 de la Cour constitutionnelle et au renvoi de la cause à cette juridiction pour nouvelle instruction et nouvelle décision. En substance, les recourants estiment que le tarif prévu est trop élevé. Ils critiquent également les art. 15 et 23 lettre b de la Convention socio-hôtelière prévoyant que les résidents en EMS doivent reverser à l'établissement qui les héberge l'allocation pour impotent de l'AVS, de l'AI ou de la LAA.

La Cour constitutionnelle renonce à répondre au recours. Le Département de la santé et de l'action sociale du canton de Vaud conclut à son rejet.
D.
Par échanges de vues entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral des 17 avril et 2 mai 2007, il a été décidé que le Tribunal fédéral statuerait non seulement sur la question du tarif socio-hôtelier lui-même, mais encore sur celle de l'allocation pour impotence de l'AVS, de l'AI ou de la LAA touchée par le résident.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
L'arrêt attaqué ayant été rendu avant le 1er janvier 2007, la procédure reste régie par la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (art. 132 al. 1 LTF).

L'arrêté tarifaire mis en cause, y compris la convention socio-hôtelière qu'il intègre, relèvent du droit cantonal. Seul entre dès lors en ligne de compte le recours de droit public. Par ailleurs, l'arrêt de la Cour constitutionnelle procédant à un contrôle abstrait des normes incriminées a été rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 OJ).
2.
Après le dépôt de la réponse du Département de la santé et de l'action sociale, les recourants ont demandé à pouvoir répliquer, en relation avec la tarification incriminée, aux arguments selon eux nouveaux développés par l'autorité intimée; ils souhaitaient également produire une pièce nouvelle. Indépendamment du fait que des pièces nouvelles ne peuvent en principe être produites devant le Tribunal fédéral dans la procédure de recours de droit public, il n'y a pas lieu de faire droit à cette requête. En effet, comme on le verra, le recours ne remplit pas, sur le point litigieux, les conditions de motivation posées par l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (cf. infra consid. 3.3). Or, les lacunes formelles de l'acte de recours ne sauraient être comblées dans une écriture ultérieure.
3.
3.1 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux acte cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence citée).
3.2 Les exigences de motivation posées par la jurisprudence sont ainsi élevées. Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral a néanmoins fait preuve d'une certaine souplesse en la matière dans l'examen des recours formés par Résid'EMS, qui procède sans l'assistance d'un avocat, compte tenu du fait qu'il s'agissait d'attaquer directement devant lui des normes cantonales édictées par le Grand Conseil ou par le Conseil d'Etat. Or, il n'est pas toujours aisé de justifier la contestation de ces normes dans l'acte de recours, puisque celles-ci ne sont pas directement assorties d'une motivation. Toutefois, la situation a changé avec la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle avant de s'adresser au Tribunal fédéral. Celle-là examine alors la norme contestée et rend, comme en l'espèce, un arrêt motivé. Compte tenu de cette possibilité de recours préalable, qui débouche sur une décision motivée sur la constitutionnalité des normes entreprises au regard des arguments des recourants, il n'y a plus de raison de ne pas s'en tenir aux exigences que la jurisprudence a déduites de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (dans le même sens, pour le droit nouveau, cf. Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Berne, 2007, rem. 10 ad art. 106; Peter Karlen, Das neue Bundesgerichtsgesetz, Die wesentlichen Neuerungen und was sie bedeuten, Bâle, 2006, p. 27/28).
3.3 Les recourants font valoir que le tarif incriminé serait arbitraire, le grief d'inégalité de traitement invoqué se confondant ici avec celui tiré de la protection contre l'arbitraire. En réalité, dans la mesure où les recourants soutiennent, comme ils le font, que le tarif visé serait trop élevé, ils ne font qu'opposer leur thèse et leurs calculs à l'appréciation faite par la Cour constitutionnelle qui, dans les limites normales de son pouvoir d'appréciation, a soigneusement examiné la situation.

On rappellera du reste que l'arbitraire prohibé par l'art. 9 Cst. nécessite que la décision attaquée soit manifestement insoutenable, méconnaisse gravement une norme ou un principe juridique clair et incontesté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; il ne suffit pas qu'une autre solution paraisse concevable ou même préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17 et 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). L'argumentation purement appellatoire des recourants sur la question du tarif n'est dès lors pas apte à démontrer l'arbitraire de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, dont on voit du reste mal qu'il puisse être entaché du haut degré d'erreur requis pour emporter une violation de l'art. 9 Cst.
4.
Les recourants contestent encore l'obligation de reverser à l'EMS l'allocation pour impotent de l'AVS, de l'AI ou de la LAA touchée par le résident, conformément aux art. 15 et 23 lettre b de la Convention socio-hôtelière. L'arrêt attaqué a rejeté ce grief (chiffre 7, p. 22-24). Les recourants prétendent que, sur ce point, la réglementation attaquée violerait le droit fédéral. Ils font implicitement valoir une atteinte au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.). A cet égard, la recevabilité du recours est douteuse, car les recourants ne font pour l'essentiel que reprendre une argumentation déjà écartée tant par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 12 novembre 2002 pour les années 1999 et 2000 (dans les causes jointes 2P.101/1999, 2P.311/1999 et 2P.25/2000, consid 14) que par le Conseil fédéral dans son arrêt du 19 janvier 2005 pour les années 2001, 2002, 2003 et 2004 (ch. 15). Même si l'on devait entrer en matière, on ne voit pas de toute façon pas qu'il y aurait matière à revenir sur ces décisions. Certes, les recourants font valoir que le Conseil fédéral n'avait admis l'argumentation critiquée qu'à titre transitoire et que, vu le temps écoulé, il conviendrait maintenant de s'en écarter. En réalité, le Conseil fédéral avait indiqué que la solution critiquée pouvait être admise jusqu'à ce qu'un nouveau régime fédéral du financement des soins comprenant une modification de la répartition des coûts entre l'assurance-maladie et les allocations pour impotent fût adopté. Or, les recourants ne prétendent pas que tel serait le cas. De plus, dans son résultat, le réglementation attaquée, qui tend à éviter la surindemnisation et à assurer que l'allocation pour impotent soit utilisée conformément à son but, ne peut être considérée comme inconstitutionnelle.
5.
Dans ces conditions, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants solidairement entre eux (art. 156 al. 1 et 7 en relation avec l'art. 153a OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la représentante des recourants, au Conseil d'Etat et à la Cour constitutionnelle du canton de Vaud.
Lausanne, le 7 mai 2007
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: