[AZA 0/2]
2P.42/2002
II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
18 marzo 2002
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger,
presidente, Müller e Merkli.
Cancelliere: Cassina.
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Visto il ricorso di diritto pubblico presentato il 7 febbraio 2002 dalla X.________, rappresentata dall'amministratrice unica J.________, Arbedo, contro la decisione emessa il 7 gennaio 2002 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nella causa, in materia di autorizzazioni a gestire esercizi pubblici, che oppone la ricorrente al Consiglio di Stato del Cantone Ticino;
Ritenuto in fatto :
A.- Il 25 agosto 1998 l'allora Ufficio dei permessi e dei passaporti del Cantone Ticino (ora divenuto Sezione dei permessi e dell'immigrazione) ha rilasciato alla ditta Y.________ S.A. di Stabio una patente d'esercizio pubblico Cat. B8 per la propria mensa aziendale, a quel tempo gestita dalla H.________ S.A. Dopo una serie di fatti che non occorre qui rievocare, il 21 marzo 2000 la Y.________ S.A. ha chiesto di poter estendere il servizio mensa anche ai dipendenti della vicina ditta K.________ S.A. di Stabio. L'istanza è stata accolta mediante decisione del 9 maggio 2000 dalla competente autorità cantonale.
Quest'ultima ha quindi provveduto il successivo 19 maggio ad estendere la patente d' esercizio pubblico in questione, subordinando la medesima al rispetto di determinate condizioni.
Con decisione del 6 luglio 2000, l'Ufficio dei permessi e dei passaporti ha poi autorizzato la ditta Y.________ S.A. ad assumere lei stessa la gestione della propria mensa aziendale, al posto della H.________ S.A. Il 21 settembre 2000 la X.________ S.A. di Stabio, titolare di un esercizio pubblico situato nelle vicinanze della mensa aziendale in parola, è insorta contro quest'ultima pronuncia dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, postulando che ne fosse accertata la nullità. Il 5 dicembre 2000, l'esecutivo cantonale ha dichiarato il gravame irricevibile per mancanza di legittimazione ad agire della ditta insorgente. Tale decisione è rimasta incontestata.
B.- Sennonché, a distanza di parecchi mesi da questi fatti, e più precisamente il 24 settembre 2001, la X.________ S.A., agendo per il tramite della sua amministratrice unica J.________, si è rivolta al Consiglio di Stato ticinese, per chiedere a quest'ultimo di accertare la nullità della sua precedente decisione del 5 dicembre 2000.
Il 9 ottobre seguente il governo cantonale ha risolto di respingere l'istanza. Contro quest'ultima risoluzione J.________ è quindi insorta il 25 ottobre 2001 dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. Mediante sentenza del 7 gennaio 2002 la Corte cantonale ha dichiarato il gravame irricevibile, dal momento che la ricorrente non aveva avuto veste di parte nell'ambito del pregresso procedimento ricorsuale. A titolo abbondanziale i giudici cantonali hanno rilevato che l'impugnativa sarebbe stata in ogni caso da respingere nel merito, essendo di meridiana evidenza che la decisione governativa del 5 dicembre 2000 non era nulla.
C.- Il 7 febbraio 2002 la X.________ S.A. ha inoltrato davanti al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico con il quale domanda che siano annullate le predette decisioni emanate il 5 dicembre 2000 e il 9 ottobre 2001 dal Consiglio di Stato ticinese. Chiede inoltre che sia fatto ordine al governo cantonale di pronunciarsi sul merito del suo gravame del 21 settembre 2000.
Chiamato ad esprimersi, il Tribunale cantonale amministrativo si è riconfermato nel proprio giudizio. Dal canto suo il Consiglio di Stato ticinese ha rinunciato a formulare delle osservazioni al gravame.
Considerando in diritto :
1.- Per costante giurisprudenza il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio esperito (DTF 123 I 112 consid. 1 con rinvii).
a) Giusta l'art. 86 cpv. 1 OG, il ricorso di diritto pubblico è ammissibile soltanto contro le decisioni cantonali di ultima istanza. In concreto la ricorrente chiede che siano annullate le decisioni rese il 5 dicembre 2000 e il 9 ottobre 2001 dal Consiglio di Stato. Da questo punto di vista il gravame non rispetta la predetta condizione, visto che in seguito sulla vertenza si è ancora pronunciato il Tribunale amministrativo. Tale conclusione appare dunque irricevibile. Ciò non determina ancora l'inammissibilità dell'intero atto ricorsuale in quanto dalle motivazioni dello stesso risulta comunque in maniera sufficientemente chiara che la ricorrente intende aggravarsi anche contro la sentenza resa il 7 gennaio 2002 dal Tribunale amministrativo ticinese.
b) Il ricorso di diritto pubblico ha, di regola, funzione meramente cassatoria: sono dunque inammissibili le conclusioni che eccedono la semplice richiesta di annullamento dell'atto impugnato (DTF 120 Ia consid. 2b con rinvii).
Pertanto dev'essere da subito respinta in ordine la domanda formulata dall'insorgente di ingiungere al governo cantonale di pronunciarsi sul ricorso che essa aveva presentato il 21 settembre 2000 contro la decisione del 6 luglio 2000 dell'Ufficio dei permessi e dei passaporti del Cantone Ticino.
c) Giusta l'art. 90 cpv. 1 OG, l'atto di ricorso deve soddisfare rigorosamente determinati requisiti di forma:
oltre alla designazione del decreto o della decisione impugnata (lett. a), esso deve contenere le conclusioni del ricorrente, l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o della norma giuridica che si pretendono violati, specificando in che cosa consista tale violazione (lett. b). Nell'ambito di questo rimedio il Tribunale federale statuisce unicamente sulle censure sollevate dal ricorrente, alla condizione che esse siano sufficientemente sostanziate (DTF 117 Ia 412 consid. 1c e rinvii). È dunque alla luce di questi principi che dev'essere esaminato il presente gravame.
d) Per il resto l'impugnativa risulta essere stata introdotta tempestivamente (art. 89 cpv. 1 OG) da una persona giuridica in linea di massima legittimata a ricorrere (art. 88 OG); ragione per la quale si impone di esaminare le varie censure sollevate con la medesima.
2.- a) La società ricorrente si appella al principio della buona fede, senza tuttavia minimamente specificare in che misura la decisione cantonale impugnata sarebbe lesiva di tale garanzia costituzionale. Per il che, la censura non rispetta affatto i surriferiti requisiti di motivazione sanciti dall'art. 90 cpv. 1 OG e, come tale, è inammissibile.
b) Ella invoca inoltre il principio della legalità e quello della proporzionalità. Il principio della legalità, ancorato all'art. 5 cpv. 1 Cost. , riguarda l'insieme dell'attività pubblica. Tranne che in materia di diritto tributario e di diritto penale, esso, pur essendo di rango costituzionale, non costituisce un diritto fondamentale la cui violazione può essere censurata autonomamente per mezzo di un ricorso di diritto pubblico. La sua disattenzione può quindi essere fatta valere unicamente insieme alla violazione di uno specifico diritto fondamentale. Allorquando, come nel caso di specie, ciò non è il caso, il Tribunale federale esamina questo genere di censura dal punto di vista dell'arbitrio (DTF 123 I consid. 2b e c con rinvii).
Analoghe considerazioni valgono anche per il principio della proporzionalità, la cui violazione deve di massima essere fatta valere in relazione ad una ben determinata libertà costituzionale. A prescindere da ciò, va comunque rilevato che la ricorrente adduce a questo proposito una serie di argomentazioni che tendono a rimettere in discussione non tanto i motivi posti alla base del giudizio impugnato, quanto semmai la decisione adottata dall'Ufficio ticinese dei permessi e dei passaporti nel mese di luglio del 2000 con cui era stato autorizzato il cambiamento di gestione della mensa aziendale della Y.________ S.A. Ora, oggetto della presente vertenza può unicamente essere la questione di sapere se sia stato a giusto titolo o no che i giudici cantonali, oltre che a negare la legittimazione ricorsuale a J.________, abbiano escluso l'esistenza di motivi sufficienti a dichiarare nulla la più volte citata decisione resa il 5 dicembre 2000 dal Consiglio di Stato. Qualsiasi altra doglianza che non riguardi i temi appena menzionati dev'essere ritenuta inammissibile, come è il caso nella fattispecie in esame, dove le censure della ricorrente si riferiscono per l'appunto a tutt'altro oggetto.
c) La X.________ S.A. lamenta pure la violazione del diritto alla parità di trattamento. Anche a questo proposito solleva però una serie di argomenti che si riferiscono al contenuto della decisione emanata dall'autorità amministrativa di prime cure, che autorizzava il cambio di gerenza per la mensa della Y.________ S.A. Si tratta dunque ancora una volta di una censura che non concerne l'oggetto della presente lite e che quindi si rivela inammissibile.
d) Da ultimo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata sarebbe arbitraria.
aa) Per prassi costante, l'arbitrio non può essere ravvisato già nella circostanza che un'altra soluzione, diversa da quella adottata dall'autorità cantonale, sia immaginabile o addirittura preferibile. Il Tribunale federale si scosta da quella scelta dalle istanze cantonali soltanto se la stessa appare manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, se viola in modo evidente una norma o un principio giuridico incontestato o se contrasta in modo intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 122 I 61 consid. 3a, 122 II 130 consid. 2, 121 I 113 consid. 3a e rinvii).
bb) Attraverso le sue doglianze, la ricorrente si è per lo più limitata a contrapporre il suo parere a quello della Corte cantonale, senza per la verità esporre in modo del tutto preciso per quali motivi gli argomenti sviluppati dal Tribunale amministrativo sarebbero arbitrari, ossia manifestamente insostenibili. In questo senso, visto il carattere essenzialmente appellatorio delle censure sollevate, è perlomeno dubbio che le stesse soddisfino i già menzionati requisiti di motivazione previsti dall'art. 90 cpv. 1 OG e possano essere considerate ammissibili dal profilo formale. La questione appena evocata può qui restare aperta, dal momento che su questo punto, anche se ricevibile, il gravame andrebbe comunque respinto poiché infondato.
cc) Come esposto in narrativa, il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha dichiarato irricevibile l'impugnativa inoltrata da J.________, ritenendo che quest'ultima non avesse avuto veste di parte nel precedente procedimento giudiziario avviato a livello cantonale dalla X.________ S.A. contro la decisione dell'Ufficio permessi e passaporti di autorizzare il cambiamento di gerenza per la mensa Y.________. A titolo sussidiario i giudici cantonali hanno però pure rilevato che, a prescindere da ciò, il gravame era infondato nel merito, in quanto in nessun modo la decisione governativa del 5 dicembre 2000 poteva essere considerata nulla, così come asserito dalla ricorrente.
Riguardo alla questione della legittimazione ad agire, va detto che giusta l'art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (PAmm), hanno la qualità per interporre ricorso le persone o gli enti pubblici lesi nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. Risulta dagli atti che J.________ ha introdotto il 25 ottobre 2001 un ricorso al Tribunale cantonale amministrativo non tanto a proprio nome, ma piuttosto nella sua qualità di rappresentante della X.________ S.A. In simili circostanze, il fatto che i giudici cantonali abbiano dichiarato l'impugnativa inammissibile poiché introdotta da una persona sprovvista della necessaria potestà ricorsuale, appare per il vero discutibile. Il problema non merita tuttavia di essere ulteriormente approfondito in questa sede poiché, in ogni caso, anche qualora si volesse considerare che quel gravame era ricevibile, è senza incorrere nell'arbitrio che la Corte cantonale ha escluso che la precedente pronuncia governativa del 5 dicembre 2000 potesse essere considerata nulla. Secondo prassi costante, la nullità di una decisione dev'essere ammessa soltanto se il vizio di cui essa è affetta risulta particolarmente grave, evidente o, perlomeno, facilmente riconoscibile e se, inoltre, l'accertamento della nullità non mette in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. Gli errori di merito contenuti in una decisione provocano solo raramente la nullità della medesima; per contro la presenza di gravi vizi di procedura, come pure l'incompetenza qualificata dell'autorità che ha emanato la decisione determinano di regola la nullità dell'atto (DTF 122 I 17 consid. 3a/aa con riferimenti). Ora, con il suo gravame la ricorrente solleva numerose critiche nei confronti della citata decisione governativa, senza tuttavia addurre alcun argomento suscettibile di far apparire la medesima affetta da un vizio talmente grave da determinarne la nullità. La stessa poteva al limite essere annullata se impugnata tempestivamente dalla X.________ S.A. Ciò non è tuttavia avvenuto, motivo per il quale la risoluzione governativa in parola ha acquistato da tempo forza di cosa giudicata. Di conseguenza la censura in esame, per quanto ricevibile, si rivela infondata.
3.- a) In base a tutto quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dev'essere respinto.
Con l'evasione del gravame, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo formulata dalla ricorrente è priva d'oggetto.
b) Visto l'esito del gravame, la tassa di giustizia va posta a carico della ricorrente (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG OG).
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2000.-- è posta a carico della ricorrente.
Comunicazione alla ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 18 marzo 2002 MDE
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente, Il Cancelliere