Art. 8 cpv. 1 lett. c LADI; residence in Switzerland as a condition for unemployment insurance benefits; the concept of residence is autonomous and requires actual presence in Switzerland, the intention to maintain it for a certain period, and the centre of personal relations in Switzerland. Professional ties alone are insufficient. Determining the centre of life rests on objective criteria; periodic stays abroad with the spouse may indicate that the centre of personal relations lies abroad. Administrative circulars issued under Art. 110 LADI are interpretative instructions without binding force and cannot create entitlements or notification duties beyond the statute; their applicability is excluded where no unresolved inter-state competence issue exists.
8C_172/2022
Sentenza del 28 novembre 2022
I Corte di diritto sociale
Composizione
Giudici federali Wirthlin, Presidente,
Heine, Viscione,
Cancelliera Fretz Perrin.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Mihaela Smickoski,
ricorrente,
contro
Cassa disoccupazione UNIA,
via Genzana 2, 6900 Massagno,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro la disoccupazione (domicilio),
ricorso contro la sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino del 7 febbraio 2022 (38.2021.86).
A.a. A.________, cittadino italiano nato nel 1970, al beneficio di un permesso di domicilio C valido fino al 31 ottobre 2024, ha lavorato presso la B.________ GmbH in qualità di "Maintenance Electrician" dal 1° ottobre 2014 al 30 aprile 2020. Successivamente, A.________ è stato assunto dalla C.________ AG presso la sede di Mendrisio come responsabile della produzione ("Produktionsleiter") dal 1° maggio 2020 al 30 aprile 2021, data in cui è stato licenziato per motivi economici, legati alla "situazione pandemica". A.________ ha richiesto l'indennità di disoccupazione a partire dal 1° maggio 2021. Nella sua domanda, ha indicato di essere domiciliato a Chiasso.
Il 13 maggio 2021, nell'ambito di una "Richiesta di informazioni/documentazione Residenza in Svizzera", la Cassa Disoccupazione UNIA (di seguito: Cassa) ha chiesto ad A.________ di trasmettere una serie di documenti e l'ha invitato a fornire riscontro ad alcuni quesiti. Dalle risposte al questionario emerge che:
A.b. Con decisione del 23 giugno 2021, confermata su opposizione il 30 settembre 2021, la Cassa ha negato il diritto dell'assicurato all'indennità di disoccupazione a far tempo dal 1° maggio 2021, in quanto ha ritenuto che A.________ non avesse la residenza in Svizzera ma in Italia (in Provincia di Bergamo), dove risiedeva sua moglie.
Con sentenza del 7 febbraio 2022, il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino ha respinto il ricorso di A.________ contro la decisione su opposizione.
Il 14 marzo 2022 (timbro postale) A.________ inoltra un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, con cui chiede l'annullamento della sentenza cantonale e il riconoscimento del diritto alle indennità di disoccupazione dal 1° maggio 2021.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione del diritto, così come stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF), non essendo vincolato né dagli argomenti sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente. Quanto ai fatti, in linea di principio il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti fattuali operati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF) e vi si può scostare solo se è stato effettuato in modo manifestamente inesatto (DTF 145 V 188 consid. 2) o in violazione del diritto nel senso dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF), e a condizione che l'eliminazione dell'asserito vizio possa influire in maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF).
Oggetto del contendere è sapere se il Tribunale cantonale delle assicurazioni ha violato il diritto federale, confermando la decisione su opposizione che ha negato la residenza in Svizzera dell'assicurato.
Secondo l'art. 8 cpv. 1 lett. c LADI ha diritto all'indennità di disoccupazione l'assicurato che risiede in Svizzera. Questo concetto di residenza, basato sul principio del divieto di esportazione di prestazioni, esige una residenza effettiva in Svizzera, così come l'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di farne, durante questo tempo, il centro delle proprie relazioni personali. In tal senso, la presenza di sole relazioni professionali, ancorché molto intense, con la Svizzera non sono sufficienti. L'accento va posto sulle proprie relazioni personali in Svizzera. La nozione di residenza secondo la LADI ha un carattere autonomo e si distingue dal domicilio civile (art. 13 cpv. 1 LPGA e 23 CC), dalla dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA) come pure dal domicilio secondo la legislazione sugli stranieri (DTF 125 V 465 consid. 2a). Determinanti sono dunque gli aspetti oggettivi.
4.1. Il Tribunale cantonale ha ritenuto che, sebbene il ricorrente avesse la sua residenza effettiva a Chiasso, dove aveva affittato un appartamento di tre locali e mezzo, non è stato dimostrato, con un grado di probabilità preponderante, che il centro delle proprie relazioni di vita si trovasse in Svizzera anche al momento dell'iscrizione alla disoccupazione e della decisione su opposizione del 30 settembre 2021. Il centro delle relazioni personali del ricorrente nel periodo determinante (dal 1° maggio al 30 settembre 2021) risultava essere in Italia, specificatamente a D.________ (che dista 91 chilometri da Chiasso), dove, in un appartamento di proprietà di A.________, viveva, fino a inizio ottobre 2021 quando lo ha raggiunto in Svizzera, sua moglie. Pertanto, egli non aveva diritto all'indennità di disoccupazione secondo la legge svizzera. Inoltre, secondo la Corte cantonale, dal profilo del diritto internazionale l'insorgente doveva essere considerato un frontaliere vero, per cui egli ha diritto alle prestazioni di disoccupazione in Italia.
4.2. Il ricorrente censura un accertamento arbitrario dei fatti e una violazione dell'art. 8 cpv. 1 lett. c LADI. Egli sostiene che il Tribunale cantonale avrebbe arbitrariamente concluso, sulla base di alcuni fatti e ignorandone consapevolmente altri, che il centro delle sue relazioni personali sarebbe in Italia.
4.2.1. Il ricorrente critica il fatto che il Tribunale cantonale non abbia voluto ascoltare le testimonianze proposte, volte a dimostrare che egli non aveva solo rapporti professionali in Svizzera, ma anche solidi legami di amicizia.
Il Tribunale cantonale ha già precisato che non basta avere amici e conoscenti in Svizzera. Infatti, il centro delle relazioni professionali è stato dimostrato attraverso la realizzazione della prima condizione (residenza effettiva) in Svizzera. Pertanto, il Tribunale cantonale poteva, senza arbitrario, astenersi dall'ascoltare i testimoni proposti dal ricorrente.
4.2.2. Il ricorrente critica inoltre il Tribunale cantonale per non aver tenuto conto dell'argomento sollevato nel procedimento cantonale, secondo cui egli avrebbe informato la Cassa all'inizio della sua disoccupazione (con il modulo "Richiesta di informazioni/documentazione Residenza in Svizzera" inviato dalla Cassa il 13 maggio 2021) che era previsto che la moglie lo avrebbe presto raggiunto in Svizzera, non appena gli aspetti amministrativi fossero stati risolti in Italia e che il medico della moglie avesse dichiarato il trasferimento compatibile con la sua situazione medica. Sua moglie non aveva potuto raggiungerlo prima, perché non le sarebbe stato permesso di lasciare la sua casa nel 2021 a causa della sua malattia, come pure non le sarebbe stato permesso di muoversi liberamente in Lombardia senza motivi impellenti a causa delle restrizioni imposte dalla pandemia di Covid e non le sarebbe stato permesso di entrare in Svizzera.
Il Tribunale cantonale non ha ignorato questi elementi. Esso ha ritenuto che non fossero decisivi, in quanto ha esaminato la terza condizione del domicilio (centro degli interessi personali) sulla base dei fatti esistenti, ossia sulla base dei frequenti e regolari viaggi del ricorrente in Italia. Anche se si dovesse ammettere che il ricorrente intendeva stabilirsi in Svizzera, il centro dei suoi interessi personali tra maggio e ottobre 2021 era in Italia, con la moglie, che non poteva viaggiare per i motivi indicati. In altre parole, la questione del luogo in cui si concentravano le relazioni personali del ricorrente deve essere esaminata sulla base dei fatti constatati e non sulla base di una situazione ipotetica, a prescindere dalle ragioni invocate. In ogni caso, non è stato arbitrario per il Tribunale cantonale considerare che tra maggio e ottobre 2021 il ricorrente aveva il centro dei suoi interessi personali in Italia, dove si recava quasi ogni fine settimana e ogni volta che aveva le ferie.
4.2.3. Il ricorrente ha inoltre sostenuto che il Tribunale cantonale non avrebbe tenuto conto, nell'esaminare il centro delle sue relazioni personali, del fatto che non affittava un semplice monolocale in Ticino per avere un indirizzo in Svizzera, ma un appartamento di tre locali e mezzo in cui poteva ospitare familiari e amici.
Il Tribunale cantonale non ha ignorato questo elemento oggettivo. Ha anche accertato che il ricorrente era effettivamente residente in Ticino. Tuttavia, il ricorrente perde di vista il fatto che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la residenza effettiva è solo una delle tre condizioni cumulative per ammettere il domicilio in Svizzera nel senso dell'art. 8 LADI.
4.2.4. Il ricorrente sostiene inoltre che, ritenendo il centro dei suoi interessi personali in Italia perché lì era domiciliata la moglie, il Tribunale cantonale avrebbe sostituito la propria volontà a quella del ricorrente sul luogo in cui intendeva stabilirsi. A suo avviso, spetterebbe a ciascuno di loro determinare il centro dei propri interessi personali, tanto più che non vi sarebbe alcun obbligo giuridico per i coniugi di avere un domicilio comune. Nel suo caso, il centro dei suoi interessi personali sarebbe il Ticino, dove viveva e lavorava. Ha inoltre sottolineato che, a partire dall'ottobre 2021, è stata la moglie a spostare il centro dei suoi interessi personali in Svizzera e che, pertanto, il Tribunale cantonale avrebbe erroneamente ritenuto che egli fosse domiciliato in Svizzera solo a partire da quel momento.
È vero che, nel caso di coniugi che non hanno un luogo di residenza comune, il centro degli interessi personali di uno di essi può trovarsi nel luogo in cui lavora, se questo luogo è diverso da quello in cui vive l'altro coniuge. Se questo fosse stato il caso del ricorrente, egli non si sarebbe recato in Italia ogni fine settimana per stare con la moglie. Il Tribunale cantonale ha infine ritenuto che il centro delle relazioni personali del ricorrente era, per il periodo in questione, in Italia, perché era lì che trascorreva tutto il suo tempo libero. La circostanza che abbia raggiunto la moglie in un appartamento di sua proprietà non fa che avvalorare il fatto che il centro dei suoi interessi personali (rispetto a quelli professionali) era in Italia. Si tratta, inoltre, di criteri puramente oggettivi che sono stati dedotti dalle prove dei movimenti del ricorrente. In effetti, dai fatti accertati dal Tribunale cantonale risulta che tra maggio e ottobre 2021 il ricorrente è stato in Italia ogni fine settimana (ad eccezione delle settimane da 44 a 53 nel 2020 e delle settimane da 1 a 6 nel 2021 in cui non gli è stato possibile a causa delle restrizioni imposte dal Covid), a volte partendo già il giovedì sera e rientrando in Svizzera il lunedì successivo. Non sono arbitrarie le conclusione del Tribunale cantonale secondo cui il centro delle sue relazioni personali era in Italia.
4.2.5. Il ricorrente ritiene inoltre che è stato arbitrario che il Tribunale cantonale abbia preso in considerazione solo gli acquisti effettuati in Italia per determinare il centro delle sue relazioni personali, ma non quelli effettuati in Svizzera. Egli evidenzia che anche molti ticinesi fanno la spesa in Italia, pur essendo domiciliati in Svizzera.
Il ricorrente faceva certamente la spesa in Svizzera quando vi lavorava durante la settimana e in Italia nei fine settimana o durante le vacanze. Non si tratta di un criterio a sé stante, ma di un'ulteriore indicazione del fatto che quando il ricorrente si trovava in Italia aveva le sue abitudini e non vi si trovava solo occasionalmente.
4.2.6. Il ricorrente sostiene inoltre che, riconoscendo il suo diritto all'indennità di disoccupazione solo a partire dal momento in cui la moglie era domiciliata in Svizzera, la Cassa e il Tribunale cantonale avrebbero violato le disposizioni della LADI dal punto di vista della moglie, poiché per raggiungere il marito in Svizzera, ella avrebbe dovuto essere licenziata.
Sia il ricorrente che la moglie sono liberi di scegliere la loro residenza comune o separata e il luogo delle rispettive attività professionali, ma non spetta al regime dell'assicurazione contro la disoccupazione assumersi le conseguenze delle loro scelte personali. Nel caso di specie, non è contestato che il ricorrente risiedesse effettivamente in Svizzera e vi avesse lavorato per diversi anni. Tuttavia, alla luce dei fatti accertati dal Tribunale cantonale, privi di arbitrarietà, esso ha potuto concludere senza violare il diritto federale che il centro degli interessi personali del ricorrente si trovava in Italia durante il periodo in questione.
5.1. Il ricorrente censura inoltre una violazione del diritto e un'interpretazione dei fatti manifestamente errata e arbitraria in quanto il Tribunale cantonale ha frainteso l'articolo A92a della Circolare relativa alle ripercussioni dei Regolamenti (CE) n° 883/2004 e n° 987/2009 sull'assicurazione contro la disoccupazione (Circ. ID 883) che indica che la persona assicurata deve essere esplicitamente avvisata che deve iscriversi alla disoccupazione sia nello Stato di attività che in quello di residenza, a titolo precauzionale, se:
5.2.
5.2.1. La circolare ID 883 è stata emanata nel senso dell'art. 110 LADI, che autorizza la SECO, in qualità di autorità di vigilanza responsabile dell'applicazione uniforme della legge, a impartire istruzioni agli organi di esecuzione. La presente circolare illustra le ripercussioni delle disposizioni dei regolamenti (CE) n° 883/2004 e n° 987/2009 per gli organi di esecuzione dell'ADI ed è da intendersi come testo di rifermento. L'obiettivo delle spiegazioni dettagliate è di fornire informazioni utili per giungere a una soluzione in caso di problemi o contestazioni. Questa circolare fa parte dei cosiddetti ordini amministrativi interpretativi. Sebbene tali ordini abbiano un'influenza indiretta sui diritti e i doveri dei cittadini, non hanno forza di legge. In particolare, non sono vincolanti per i cittadini, per il giudice e nemmeno per l'amministrazione, in quanto non esentano quest'ultima dall'esaminare ogni singola situazione. Inoltre, non possono creare nuove norme giuridiche, né costringere i cittadini ad adottare un determinato comportamento, attivo o passivo. In sostanza, non possono andare oltre l'applicazione della legge e prevedere qualcosa di diverso da ciò che risulta dalla legislazione o dalla giurisprudenza (DTF 127 V 57 consid. 3a e su riferimenti).
5.2.2. Nel caso in esame, quando la Cassa ha emesso la decisione del 23 giugno 2021, confermata su ricorso il 30 settembre 2021, non sussisteva alcun problema di giurisdizione tra la Svizzera e l'Italia, in quanto le autorità svizzere preposte alla disoccupazione avevano negato al ricorrente il diritto all'indennità di disoccupazione in quanto non soddisfaceva una delle condizioni previste dal diritto interno svizzero. Solo nella fase del procedimento cantonale i giudici hanno esaminato il caso anche dal punto di vista del diritto internazionale, avendo confermato che il ricorrente non era domiciliato in Svizzera ma in Italia e che aveva lo status di vero e proprio lavoratore frontaliero. È quindi discutibile se il paragrafo A92a dell'IC 883 fosse applicabile al caso in questione, che il Tribunale cantonale ha negato. Tuttavia, la questione può essere lasciata aperta. In effetti, come visto, la circolare ID 883 non è vincolante per l'amministrazione o per il giudice. In ogni caso, il ricorrente non fa valere alcuna violazione del diritto alla tutela della sua buona fede sancito dall'articolo 9 della Costituzione in relazione alla violazione dell'obbligo di fornire informazioni per ottenere l'indennità di disoccupazione a cui non ha diritto per legge. Egli non sostiene nemmeno che non avrebbe potuto far valere il suo diritto all'indennità di disoccupazione in Italia, o che il suo diritto a tale indennità è ormai scaduto.
Ne consegue che il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie, che seguono la soccombenza, devono essere poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
Il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 500.- sono poste a carico del ricorrente.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e alla Segreteria di Stato dell'economia (SECO).
Lucerna, 28 novembre 2022
In nome della I Corte di diritto sociale
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Wirthlin
La Cancelliera: Fretz Perrin