Art. 49 and 56 LPGA; denial of justice and scope of judicial review: where an insured person requests an appealable decision and the insurer remains inactive, the court may review only the refusal or delay of justice. It cannot decide the underlying substantive entitlement in the absence of a prior administrative decision, since the decision defines the object of dispute. If a formal decision is required, the proper consequence is a remand to the insurer to cure the omission (consid. 4-5).
8C_323/2025
Sentenza del 22 settembre 2025
IV Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Viscione, Presidente,
Maillard, Métral,
Cancelliere Colombi.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Patrick Untersee,
ricorrente,
contro
Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI), Divisione giuridica, Fluhmattstrasse 1, 6002 Lucerna,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro gli infortuni (diniego di giustizia),
ricorso contro la sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino del 14 aprile 2025 (35.2024.61).
In data 22 novembre 2022, A.________, nato nel 1963, a quel momento dipendente della ditta B.________ SA di U.________ in qualità di pavimentatore e perciò assicurato d'obbligo contro gli infortuni e le malattie professionali presso l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI), ha subito sul lavoro un trauma alla colonna lombare e a livello addominale. L'istituto assicuratore ha ammesso la propria responsabilità e ha in particolare indennizzato, versando le relative prestazioni al datore di lavoro dell'assicurato, l'incapacità lavorativa per il periodo 25 novembre 2022-15 marzo 2023, per un totale di fr. 15'828.60.
Nel mese di marzo 2024, l'assicurato ha chiesto all'amministrazione "il pagamento degli importi SUVA solo parzialmente regolati dal datore di lavoro circa l'evento del 22.12.2022. La ditta B.________ SA è stata dichiarata in fallimento il 21.02.2024". Con scritto del 17 giugno 2024, a seguito della richiesta di emanazione di una decisione formale, l'INSAI ha comunicato di avere "totalmente assolto ai suoi obblighi di legge versando le prestazioni assicurative legali. Le contestazioni in corso e per la quale viene richiesta una decisione formale, riguardano un conflitto in materia di diritto del lavoro e in quanto tale esula dalla legge sull'assicurazione infortuni".
Con ricorso del 15 luglio 2024, sviluppando anche delle argomentazioni nel merito della vertenza, A.________ ha chiesto che l'INSAI venisse obbligato a emettere "una decisione formale impugnabile relativa alla richiesta di prestazioni Lainf per l'evento del 22 novembre 2022 e meglio al pagamento delle indennità giornaliere [...]". Con sentenza del 14 aprile 2025, il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino si è pronunciato nel merito e ha respinto il ricorso presentato dall'assicurato.
A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale contro tale sentenza, chiedendo in via principale la sua riforma nel senso che sia ordinato all'INSAI di emettere una decisione formale. In via subordinata, chiede l'annullamento della sentenza impugnata e la condanna dell'INSAI al pagamento di fr. 3'737.40 a titolo di indennità giornaliere dipendenti dall'infortunio del 22 novembre 2022, oltre interessi di mora del 5 % dal 1° marzo 2023.
Chiamati a pronunciarsi, l'INSAI postula la reiezione del ricorso, mentre il Tribunale cantonale rinuncia a presentare osservazioni. Il ricorrente ha replicato spontaneamente.
La sentenza impugnata è una decisione finale (art. 90 LTF) resa in una materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF) da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF). Presentato in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) e nelle debite forme (art. 42 LTF), il ricorso è ammissibile.
Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione del diritto, così come stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF; DTF 146 IV 88 consid. 1.3.2), non essendo vincolato né dagli argomenti sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente. Quanto ai fatti, in linea di principio il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti fattuali operati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF) e vi si può scostare solo se è stato effettuato in modo manifestamente inesatto (DTF 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2) o in violazione del diritto nel senso dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF), e a condizione che l'eliminazione dell'asserito vizio possa influire in maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF; DTF 150 II 346 consid. 1.6). L'eccezione dell'art. 97 cpv. 2 LTF non trova applicazione nelle vertenze riguardanti un diniego di giustizia (sentenze 8C_285/2025 del 4 giugno 2025 consid. 1; 8C_241/2024 del 3 dicembre 2024 consid. 2.2).
Oggetto del contendere è sapere se la sentenza della Corte cantonale, che si è pronunciata nel merito del ricorso, sia lesiva del diritto federale.
4.1. Giusta l'art. 56 LPGA (RS 830.1), le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso (cpv. 1). Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione (cpv. 2). Il diritto di ricorso ai sensi dell'art. 56 cpv. 2 LPGA serve a tutelare il divieto di diniego formale di giustizia, riconosciuto a livello costituzionale quale parte integrante dell'art. 29 cpv. 1 Cost., divieto che un'autorità viola segnatamente quando rimane del tutto inattiva in violazione dei propri doveri (DTF 133 V 188 consid. 3.2; Fleischanderl/Lendfers, in: Basler Kommentar, ATSG, 2025, n. 46 ad art. 56 LPGA; Jean Métral, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, n. 48 ad art. 56 LPGA). L'oggetto di un tale ricorso non si estende agli aspetti materiali della controversia, in particolare le prestazioni assicurative, ma concerne unicamente la questione della denegata o ritardata giustizia (sentenze 8C_162/2022 del 9 agosto 2022 consid. 4.2, in SVR 2023 UV n. 6 pag. 18; 9C_366/2016 dell'11 agosto 2016 consid. 3). Quale presupposto per invocare l'art. 56 cpv. 2 LPGA, la persona assicurata deve aver preventivamente richiesto, almeno implicitamente, l'emissione di una decisione impugnabile (sentenza 8C_336/2012 del 13 agosto 2012 consid. 3, non pubblicato in DTF 138 V 318 ma in SVR 2013 UV n. 2 pag. 3).
4.2. In virtù dell'art. 49 cpv. 1 LPGA, nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l'interessato l'assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni (sulla nozione di decisione e il richiamo all'art. 5 cpv. 1 PA [RS 172.021], cfr. DTF 133 V 50 consid. 4.1.2 e 4.1.3; in merito alla ragguardevole entità, cfr. DTF 132 V 412 consid. 1.2). In un procedimento giurisdizionale amministrativo possono essere esaminati e giudicati, in linea di principio, soltanto i rapporti giuridici sui quali l'autorità amministrativa competente si è pronunciata in precedenza, in modo per essa vincolante sotto forma di decisione. In questa misura, la decisione determina l'oggetto della contestazione che può essere deferita al giudice mediante ricorso. Per contro, nella misura in cui non è stata emessa alcuna decisione, la controversia è priva di oggetto e non può essere pronunciata una sentenza nel merito (DTF 134 V 418 consid. 5.2.1).
5.1. Ritenendo l'oggetto litigioso ben definito e avendo le parti ampiamente chiarito le loro rispettive posizioni inerenti al merito della vertenza, il Tribunale cantonale - per motivi di economia processuale - ha respinto la pretesa relativa al pagamento delle indennità giornaliere fatta valere dal ricorrente nei confronti dell'opponente. La Corte ticinese ha concluso che, con il pagamento all'ex datore di lavoro, quest'ultimo avesse adempiuto integralmente al proprio obbligo, il ricorrente non avendo perciò alcun diritto diretto di pretendere dall'assicuratore il pagamento di ulteriori prestazioni. Tutelando la posizione dell'opponente, i primi giudici hanno infatti valutato che il ricorrente avrebbe piuttosto dovuto fare valere le proprie pretese, rilevanti dal rapporto di lavoro, nei confronti della società Siwssfloor Bodenbau SA.
Così facendo, tuttavia, l'autorità precedente ha violato il diritto federale e la relativa giurisprudenza sopraesposta. Confrontata con un ricorso che, indipendentemente dalle considerazioni nel merito in esso sviluppate, presentava (unicamente) delle conclusioni volte ad imporre all'opponente l'emissione di una decisione formale, la Corte cantonale, anziché pronunciarsi sulla pretesa del ricorrente (e privandolo così di un grado di giudizio), avrebbe dovuto limitarsi a constatare il diniego di giustizia e rinviare l'incarto all'opponente per rimediarvi senza indugio. Invero, vista la fattispecie, la natura e l'importo delle prestazioni in gioco, quest'ultimo era tenuto ad emettere una decisione formale come richiestogli dal ricorrente.
5.2. La causa va dunque rinviata all'INSAI senza che sia già necessario pronunciarsi sugli argomenti sollevati dal ricorrente a fondamento della propria pretesa.
Ne discende che il ricorso deve essere accolto. Le spese giudiziarie saranno quindi poste a carico dell'opponente, che agisce in causa a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 66 cpv. 1 LTF; art. 66 cpv. 4 a contrario). Esso rifonderà inoltre alla ricorrente un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF).
Il ricorso è accolto. La sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino del 14 aprile 2025 è annullata e la causa è rinviata all'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI) affinché emetta una decisione formale.
Le spese giudiziarie di fr. 800.- sono poste a carico dell'opponente.
L'opponente verserà al ricorrente la somma di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per la procedura innanzi al Tribunale federale.
La causa viene rinviata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino per nuova decisione sulle ripetibili nella procedura precedente.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e all'Ufficio federale della sanità pubblica.
Lucerna, 22 settembre 2025
In nome della IV Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: Viscione
Il Cancelliere: Colombi